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王延中 龙玉其:发挥好社会保障收入再分配作用

2016-04-18 14:43:44   来源:经济参考报   作者:王延中 龙玉其

  ●收入差距问题已经成为社会各界普遍关注的热点问题。出现这种收入差距问题的原因是多方面的,社会保障制度不健全与不公平无疑是重要原因之一。

  ●国际经验表明,社会保障调节收入分配的作用在一定程度上要大于其它措施。有关研究表明,发达国家社会保障调节收入分配差距的作用要大于税收。

  ●由于长时期的利益积累和影响因素的复杂性,社会保障收入再分配作用的发挥不可能一步到位,决不能一蹴而就,需要紧密结合并适应我国当前阶段的经济社会背景,积极稳妥地推进社会保障制度改革。

  十八届五中全会提出,全面建成小康社会,必须把解决民生问题作为出发点和着力点,必须“调整国民收入分配格局,规范初次分配,加大再分配调节力度”。社会保障是现代社会防范劳动者及社会成员社会风险、缓解收入分配差距、促进社会和谐稳定的制度安排。进入21世纪特别是十八大以来,我国社会保障的发展取得了巨大成就,在调节收入分配方面发挥了积极作用。十八届五中全会提出建立更加公平、更可持续的社会保障制度,未来需要进一步完善社会保障体系,充分发挥社会保障调节收入再分配功能。

  社会保障是调节收入分配的重要工具

  收入差距问题已经成为社会各界普遍关注的热点问题。出现收入差距问题的原因是多方面的,社会保障制度不健全与不公平无疑是重要原因之一。

  社会保障调节收入分配的功能体现在收入分配的多个层次中,包括初次分配、再分配,甚至三次分配,其中,社会保障在收入再分配方面的作用更加明显。在再分配领域,通过发挥政府的主导和调节作用,运用社会保障的资源和机制,扶弱济困,保障各类风险;通过政府对社会保障的财政转移支付机制和社会保障的资金筹集与待遇支付机制,实现对弱者和贫困人口的直接帮助,进而实现不同人群之间的收入分配调节。其中社会保险通过权利与义务关系的非完全对应性进行资金筹集与待遇支付,可以体现其调节收入分配的作用;社会福利和社会救助由于显著的福利性,其收入分配调节作用更加明显和突出。

  国际经验表明,社会保障调节收入分配的作用在一定程度上要大于其它措施。有关研究表明,发达国家社会保障调节收入分配差距的作用要大于税收。作为福利国家的瑞典,其调节收入分配的措施主要是社会保障,其所起的作用高达80%以上,而税收所起的作用只占10%左右。德国社会保障调节收入分配差距的作用要比税收显著。美国调节收入分配差距更多地依赖于税收,当然社会保障所起的作用也非常突出,美国的基尼系数下降的过程中社会保障的贡献高达40%以上。日本的社会保障制度对调节收入分配差距中起发挥了关键作用,日本政府通过对各项社会保险制度的调整与改革,改善了初次收入分配不平等的状况。

  社会保障已经发挥着调节收入分配的积极作用

  近些年来,我国逐步建立和完善各项社会保障制度。在养老保障方面,先后建立了农村居民和城市居民养老保险制度,积极推进城乡居民养老保险制度的整合;在注重资金保障的同时,越来越重视老年服务保障。尤其值得指出的是,2015年,中央决定实施机关事业单位养老保险制度改革,有利于缩减“待遇差”、促进社会公平。在医疗保障方面,城镇居民基本医疗保险门诊统筹基本建立,探索建立重特大疾病保险制度,城乡居民医疗保险制度将逐步趋于整合。失业、工伤、生育保险制度建设也迈出重要步伐。在最低生活保障方面,覆盖人数趋于稳定,城乡低保标准动态调整机制建立,最低生活保障的监管、服务不断完善。

  随着各项社会保障制度的建立健全,覆盖城乡居民的社会保障体系基本形成,实现了制度全覆盖。医疗保险制度率先实现覆盖全民,编制了世界上最大的医疗保障网络。

  随着我国不断加大社会保障财政投入,社会保障的待遇水平明显提升,社会保障的收入再分配效果日益明显。国家连续11次上调企业退休人员养老金,企业退休人员基本养老金水平由2004年的月均647元提高到目前的2000多元,连续较大幅度调整基本养老金。全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月70元。在医疗保险方面,2014年,城镇职工有15.2亿人次享受医疗待遇,城镇居民有4.2亿人次享受医疗待遇,职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险政策范围内住院医疗费用报销比例分别达到80%以上和70%左右,基金最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资和当地居民年人均可支配收入的6倍,在一定程度上缓解了看病贵的问题。失业、工伤、生育保险方面,享受待遇的人数和待遇水平也大幅提高。最低生活保障水平稳步提高。

  我们的调查发现,越来越多的人成为社会保险受益者,社会保险待遇成为个人和家庭收入的重要组成部分。2011年,个人社会保险所有待遇占个人全年收入平均14.5%;社会保险待遇占退休者收入的比重更高,为43%。通过调查样本2012年社会保险年收入转入总体年收入前后的基尼系数变化情况来看,社会保险收入转入前,全部样本的年收入基尼系数为0.547,社会保险收入转入后,基尼系数为0.512,可见,社会保险转移收入具有比较明显的收入再分配作用,转入前后基尼系数下降了6.4%。社会救助与社会福利项目不需要个人缴费,资金来源于国家财政和社会捐赠,按照特定人群的生活需求进行分配,因而缩小收入差距的功能也十分显著。

  由于多方面的原因,我国社会保障制度调节收入分配的效果还不理想。一是政策宣传不到位,覆盖面不足。对社会保障的认知与了解程度是影响城乡居民参与社会保障(主要是社会保险)的重要因素。一些民众对社会保险制度并不十分了解,尤其是一些中低收入群体和文化程度较低者、农村居民。还有相当一部分人还没有参加社会保险,一些贫困人口没有纳入最低生活保障范围中来,更有大量的人口没有享受到应得的社会福利。二是社会保障发展不均衡。针对贫困人口和弱势群体的社会救助、社会福利发展不足,有限的财政投入偏向于社会保险而导致对社会福利、社会救助投入的不足,自然影响到社会保障整体的收入再分配效果。长期以来,我国社会保障制度主要面向城市人口,农村社会保障的发展仍然滞后,不利于发挥社会保障缩小城乡居民收入差距的作用。公职人员由于其职业的优越性而获得较高水平的社会保障待遇,一些低收入群体、非正规就业人员、灵活就业人员的社会保障状况不理想。三是社会保障制度设计不完善。现行许多社会保障项目是为部分人员“量身定做”,相互分割,缺乏共享性,影响了社会保障制度的公平性。在筹资方面,责任分担机制不合理不利于调节收入分配,政府财政投入机制的不完善也不利于收入再分配。在待遇方面,目前社会保障的待遇以缴费确定模式为主,待遇享受与缴费的关联性较大,不利于贫困人口提高收入。

  更好发挥社会保障收入再分配作用的建议

  我国社会保障制度建设取得了重大进展,为促进经济体制改革、维护社会稳定、保障基本民生等多方面发挥了重要作用,在一定程度上起到了缓解收入差距扩大、调解收入分配的作用。但是,调查对象对社会保障制度在缩小居民收入差距中的作用及对目前社会保障制度的总体满意度评价不高,社会保障制度距离公众的心理预期还存在一定的差距。因此,在完善社会保障体系的过程中,必须高度重视并认真解决上述这些问题。

  第一,加强社会保障政策宣传引导,积极扩大社会保障覆盖面。尤其是要通过各种措施支持一些弱势群体和低收入者、贫困人口拥有社会保障,使社会保障成为这些人的风险化解机制和生活保障机制。社会保障覆盖面的扩大已进入攻坚阶段,需要重点支持的对象包括农村居民、农民工、老少边穷地区居民、灵活就业人员等群体。这些群体中相当一部分人对社会保险的认识不是特别清晰,需要政府相关部门加强宣传引导,降低其参保顾虑。

  第二,打破户籍壁垒,推进社会保障的城乡统筹与制度整合。应该以居民养老保险制度的城乡统筹为突破口,深入推进医疗保险制度、最低生活保障制度、社会救助制度的城乡统筹发展。未来应该提升基本社会保障的统一性,加强制度整合,缩小群体差距。

  第三,强化基本社会保障制度的公平属性。人们对社会保险制度的总体满意度和缓解收入差距的效果总体评价较低,充分说明我国社会保险制度的待遇不公平性不断挑战人们的忍耐极限,人们更加注重基本社会保障制度的公平性与公正性,未来需要进一步强化基本社会保障的公平属性。

  第四,完善社会保障财政投入与转移支付机制。在保持社会保障财政资金的适度总量的同时,要完善财政投入机制,明确财政投入的重点方向和领域,加强社会救助和社会福利体系建设,加强对农村社会保障和中西部地区的财政转移支付。

  第五,完善社会保险的制度设计。在筹资方面,应该对中低收入人口和贫困人口给予特别支持,适当降低基本社会保险的缴费率。应该加大社会统筹的成分,适当降低个人账户的缴费比例。探索“累进”的缴费方式,收入越高,征缴的比例越高。建立筹资机制与待遇补偿机制的有效联动机制,较好地发挥其调节收入分配的作用。以养老保险为例,可以建立待遇享受与待遇适度关联的“累退”型待遇享受机制,探索建立适度的最低待遇担保机制。

  在具体的社会保障项目方面,未来需要重点推进养老保障、医疗保障等发展,进一步发挥我国社会保障的收入再分配作用。

  在养老保障方面,要遵循“人人参与、人人出力、人人享受”的原则,着力推进公平可持续的养老保障体系建设;需要建立合理的责任分担机制,实现基本养老保险制度的全国统筹,建立科学的待遇调整机制;继续完善养老保险制度模式、优化养老保险制度设计;加强和改进养老保险基金投资,提高社会保险基金抗风险能力;完善多层次养老保险体系,逐步建立高龄老年人口基本养老服务照料制度。

  在医疗保障方面,要加快推进城乡居民医保政策和经办管理的整合;改进个人账户制度,逐步把个人账户资金纳入门诊统筹,提高参保人门诊看病的报销范围和比例;完善医保费用支付方式的谈判机制,加强对医疗服务行为的全流程监管和内在约束;全面实施城乡居民大病保险制度,发展多元医疗保障体系。

  当然,我们也不主张社会保障的“平均化”,防止矫枉过正,应当在强调劳动者和社会成员个人自主责任的领域适当体现待遇与贡献的“适度”差别。由于长时期的利益积累和影响因素的复杂性,社会保障收入再分配作用的发挥不可能一步到位,决不能一蹴而就,需要紧密结合并适应我国当前阶段的经济社会背景,积极稳妥地推进社会保障制度改革,处理好不同人群之间的利益关系,在促进社会保障制度公平发展的同时,激发经济社会活力。

  (作者:中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心王延中 龙玉其)

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