首页 > 中国人权研究会 > 《人权》杂志 > 最新一期 >
从国别审议到普遍定期审议:趋向公正的国际人权机制

2021-10-25 15:43:34   来源:《人权》2021年第3期   作者:毛俊响
分享:
收藏 复制 打印
  内容提要:人权委员会国别审议中,发达国家主导开展选择性监督,审议发展中国家人权状况,助长了发达国家和发展中国家之间不公平的角色固化,凸显了国际人权机制的不公正不合理。人权理事会普遍定期审议中,发达国家和发展中国家在评价他国人权状况方面处于程序上的对等地位,人权状况评价从选择性走向了普遍性。从国别审议发展到普遍定期审议,是中国等发展中国家合力推动人权理事会内部治理结构优化,进而使其运行逻辑走向正常的结果。普遍定期审议虽然不能即时改变西方人权话语的强势地位,但却为各国平等表达人权话语提供了机制保障,是国际人权机制趋向公正合理的重要表现。

  关键词:国别审议 普遍定期审议 人权理事会

  一、国际人权机制中的不公正问题


  近代以来,欧美发达国家在人权概念输出和体系构建方面取得了相对于亚非拉发展中国家的优势。这种优势经过历史的积淀,转化为20世纪欧美发达国家在人权理念输出和规则制定方面的主导权。具体而言,这一主导权主要有三个维度:第一,观念维度,即人权观念生成和传播方面的主导权,如提出某种人权观念,在与其他人权观念展开说服、辩驳竞争的过程中获得认同。第二,规则维度,即人权规则制定、发展和适用方面的主导权,如针对某种人权问题提出规范设计使之被纳入国际人权公约。第三,机制维度,即人权机构和监督机制建设和运行方面的主导权,如主导国际人权机构能力建设与运行、操控国际人权监督程序对他国人权状况展开评判。上述三个方面相互联系、互为基础。人权观念是人权规则的内核,人权规则强化、证成人权观念;人权规则是机制运行的法律基础,人权机制确保人权规则得到实施;人权机制运行可以通过议题设置、规则制定进而加持某种人权观念。

  正因为如此,许多国家特别重视在国际人权机制中掌握人权规则制定、规则适用和人权评判的主导权。以联合国人权委员会或人权理事会的工作机制为例:第一,各国竞相设置人权议题并推动通过相关人权决议,强调某种人权观念或话语,加持特定人权主张、立场或话语。第二,在规则制定的基础环节中,各国向人权委员会或人权理事会推荐本国公民担任起草某项人权规则草案的专家组成员、特别报告员,框定规则草案及其框架,形成规则制定方面的话语优势。目前联合国核心人权公约大多都是经由人权委员会或人权理事会起草并供联合国大会通过,起草工作组和特别报告员对草案框架、核心概念的影响不可小觑。第三,在国别人权状况审议机制中,欧美发达国家频繁提出审议草案,针对特定国家人权状况进行审议并做出定性,形成评判一国人权状况的话语优势。

  实践表明,各国在国际人权机制中的议题设置、规则生成和人权评判方面的话语权是不平等的。以人权评判为例,冷战结束后,人权委员会通过的国别人权状况的决议,几乎全部集中于发展中国家。在人权委员会,欧美发达国家积极主导议题设置,针对发展中国家设立国别人权状况的特别报告员,进而在特别报告员报告的基础上通过有关发展中国家的人权状况的决议。而由于发达国家主导着人权委员会的议题设置,发展中国家有关审议发达国家人权状况的议案很难得到通过。冷战结束以来的1991-2005年间,人权委员会通过了196份审议国别(地区)人权状况的决议。其中,有40份决议审议被占领巴勒斯坦地区、被占领叙利亚戈兰高地的人权状况。其余156份国别人权状况决议全部针对发展中国家,其中缅甸14次,伊拉克12次,古巴、苏丹、阿富汗、柬埔寨均为11次。换言之,上述期间,人权委员会主要是针对发展中国家人权状况开展国别审议,这无疑促成一种观念定势,那就是发展中国家人权状况是比较糟糕的。而这种观念定势背后的逻辑就是,只有发达国家才有资格对发展中国家的人权状况进行审议。冷战结束以来,个别发达国家屡屡对外开展军事行动、对一些发展中国家实施单边制裁,造成大规模的人道主义灾难和人权侵犯问题。对此,人权委员会却视而不见,没有通过任何审议上述情势的国别决议。这充分表明,人权委员会国别人权状况审议带有明显的政治化、选择性和双重标准。

  国别人权审议及其背后的人权政治化,集中体现了国际人权机制的公平公正问题。在发展中国家看来,人权委员会国别人权审议长期以来针对的是发展中国家,形成了一种不公平的角色固化,即发达国家作为道德审判官,对发展中国家开展公开的人权审判。例如,2001年5月10日,越南《人民军队报》针对美国落选人权委员会刊发一份评论《美落选人权委员会是国际社会反强权的体现》,评论说“美国把自己扮演成审判别国的‘法官’”。实际上,自20世纪90年代以来,发展中国家就致力于推动国际人权机制改革,建立各国在国际人权机制中平等参与的公正机制保障。发展中国家这一努力的重要进展,就是2006年人权理事会取代人权委员会,并于2007年建立普遍定期审议机制。

  二、国别人权审议:不平等的角色固化

  (一)从起草人权规则到审议国别人权:人权委员会职能逐步扩展

  为将《联合国宪章》人权条款内容具体化,联合国经社理事会于1946年成立人权委员会,负责推进联合国促进“尊重人权和基本自由”的工作。从1947年到1967年,人权委员会的主要工作是起草国际人权公约草案,由联合国大会通过后供各国签署和批准。在这一时期,各国竞相对人权委员会起草的国际人权文件施加影响,通过其在人权委员会的代表向世界展示本国人权立场,力图在观念竞争中获取话语优势。西方学者在解释为什么联合国成员国都争取对人权委员会起草《世界人权宣言》的工作施加影响时,直白地描述道:“一个最重要的动机——特别是对于那些强国来说——就是为了躲避批评,同时得到机会来批评其他国家。人权成了东西方意识形态战争中的武器。”

  1967年以来,人权委员会职能有所拓展,除继续发展和编纂国际人权规则之外,它还被经社理事会授权处理人权侵犯问题。为此,人权委员会创立了一系列机制和程序,如以国别程序和主题程序为内容的特别程序(通过特别报告员和专家组进行),以1503程序为代表的申诉程序,以及针对特定国家人权状况通过决议等。

  (二)人权委员会国别人权审议:“法官”与“被告”的角色固化

  冷战结束后,人权委员会多次在欧美发达国家的主导下,审议特定国家人权状况。在人权委员会审议国家人权状况的实践中,不同类型国家的角色固化现象明显。特定国家,如朝鲜、缅甸、叙利亚、比利亚等,总是处于“被告”的地位,而欧美发达国家则经常扮演“法官”的角色。古巴代表曾在2004年12月23日第59届联大第76次全体会议中指出:……发达国家企图劫持联合国组织在人权领域的多方面工作,促进他们自己的政治利益,进而完全摧毁联合国人权机制工作不偏不倚、一视同仁和客观公正的形象……如果这样,等于联合国接受某些会员国以人权问题事务法官自居,同时完全不顾他们本国或其盟国自身存在的问题。这些都无助于恢复联合国人权机构损失的威望,首先是人权委员会本身。”角色固化现象反映出发达国家和发展中国家在国际人权机制中的地位差异,也是欧美发达国家在人权话语输出和人权状况评价方面叠加强势地位的展现。

  这一过程,夹杂着政治因素和双重标准,极易引发基于人权问题的政治对抗。对被审议或面临被审议的国家而言,这不啻于一场多边人权场合的“公审大会”。自1990年开始,欧美发达国家在人权委员会11次提出决议草案,要求人权委员会对中国人权状况进行审议。除1995年针对中国的人权决议草案被付诸表决(最终也未能通过)外,其他年份欧美发达国家提出的审议中国人权状况的议案,都被中国或者其他国家通过不付诸表决的动议程序所挫败。

  首先,国别人权审议体现相关国家在争夺评判一国人权状况的主动权。欧美发达国家对于中国人权状况的关注,很难说是出于促进人权的善意或初衷。相反,它与1970年代末期以来欧美人权外交攻势以及冷战后局势有关。在运用人权武器攻击其他国家方面,人权委员会国别人权审议被欧美发达国家操作成为“点名和羞辱”的多边平台。当人权委员会针对某个国家人权状况进行审议,该国就被迫对本国人权立场、本国人权实践模式进行辩护。在这种情势下,被审议的国家一开始就处于舆论下风。在人权委员会主动提出该项议案的国家就容易获得促进人权的道德优势,在评价被审议国的人权状况方面获得主动权。

  其次,国别人权审议,还牵涉国际人权规则解释与适用、人权实施模式优劣等方面的主导权争夺。提案国提出审议国别人权状况的决议草案,对一国人权问题表示关注,主要理由是一国人权存在问题、所涉人权问题不符合现行国际人权规则要求、需要依照现行规则加以改正。这种情势表明提案国试图掌握解释和运用国际人权标准的话语优先权,其逻辑就是:提案国依据某种人权规则或标准、实施人权规则的路径或模式的解释和适用是正确的。自然地,它一再强化了提案国家在解释和适用国际人权规则、实施国际人权义务的模式等方面的话语优势。

  再次,国别人权状况审议背后还体现了欧美发达国家对特定人权观念的选择性适用。例如,针对中国的人权状况审议草案,几乎都是集中于对公民权利和政治权利的优先关注。而这种侧重点却与中国关于人权的立场和话语存在差异。在中国看来,生存权和发展权是首要的基本人权,欧美发达国家无视中国在改善经济社会状况方面的人权进步,对中国采取选择性和双重标准,是一种将人权政治化的做法。因此,围绕国别人权审议的话语争论,自然也表现为在投票之前各国宣示本国人权观念并驳斥竞争者所持人权观念。

  总之,国别人权审议的选择性监督,使得许多发展中国家经常在人权委员会处于被审议的地位;欧美发达国家动辄以“法官”自居,在人权委员会公开对发展中国家的人权状况进行评判。这在造成话语地位不平等的同时,强化了部分被审议的发展中国家在人权委员会乃至国际社会中的身份弱势,进而强化发达国家和发展中国家在国际舆论中的角色固化。

  (三)人权理事会国别审议:角色固化的历史惯性

  人权理事会时期,国别人权状况审议机制仍然被保留。尽管人权理事会强调以客观性、非选择性审议人权问题,但是数据表明,人权理事会国别人权状况审议的对象仍然集中于特定的发展中国家,这实际上也是一种选择性审议的表现。截至2020年9月,人权理事会45届会议通过了161份国别决议,其中,涉及的国家有以色列(32次)、叙利亚(31次)、缅甸(18次)、朝鲜(14次)、白俄罗斯(12次)、伊朗(11次)、厄立特里亚(10次)、南苏丹(6次)、苏丹(5次)、布隆迪(4次)、委内瑞拉(3次)、也门(3次)、刚果(2次)、马里(2次)、巴勒斯坦(1次)、洪都拉斯(1次)、科特迪瓦(1次)、利比亚(1次)、菲律宾(1次)、尼加拉瓜(2次)、斯里兰卡(1次)。截至2020年9月,人权理事会除了举行45届常规会议外,还举行了29届特别会议。人权理事会这29届特别会议也讨论了一些国家的人权状况。根据统计,这29届特别会议通过的国别决议包括:阿以冲突决议(8次),有关外国干涉导致叙利亚持续内战的决议(5次),缅甸人权状况的决议(3次),全球人权问题的决议(3次),中非共和国人权状况的决议(1次),利比亚人权状况的决议(1次),刚果民主共和国人权状况的决议(1次),科特迪瓦人权状况的决议(1次),南苏丹人权状况的决议(1次),布隆迪人权状况的决议(1次),尼日利亚人权状况的决议(1次),斯里兰卡人权状况的决议(1次),苏丹达尔富尔人权状况的决议(1次),伊朗人权状况的决议(1次)。

  从上可见,国别决议针对以色列的次数最多。其中原因在于,人权理事会长期把“巴勒斯坦及其他阿拉伯国家被占领土的人权状况”列为会议议程,审议以色列涉嫌在巴勒斯坦被占领土侵害人权的行为。实际上,相比于针对其他国家国内人权状况的国别决议,涉及以色列的国别决议应该属于特殊情况。即便如此,这一现象也被美国和以色列指责为“对以色列的持续偏见”。除此之外,人权理事会国别决议针对的都是亚非拉和东欧的发展中国家。这种情形,固然有相关国家人权状况不如人意的因素,但是一边倒地指向发展中国家,不能不让人怀疑人权理事会国别审议的公正性和普遍性。众所周知,美澳等发达国家在阿富汗战争中犯下严重的侵犯人权和违反人道主义的行为。根据中国人权研究会的研究报告,自美军2001年10月7日进入阿富汗以来,当地已有3万多名平民被美军打死、炸死或因美军带来的战乱死亡,受伤人数超过6万,约1100万人沦为难民。当地时间2020年11月19日,澳大利亚国防军司令安格斯•坎贝尔将军承认,“有可靠信息证实,25名澳大利亚特种部队人员在23起(杀戮)事件中非法杀害了39人(阿富汗人),(这25人)主要来自特种部队”。尽管如此,美澳军队在阿富汗侵犯人权和违反人道主义法的行为,并没有被人权理事会国别决议所关注。人们不禁得出这样的认识:人权理事会国别决议仍然延续了人权委员会时期的选择性和政治性等顽疾。

  三、普遍定期审议:平等地位的机制保障

  (一)限制国别人权审议:发展中国家的呼声与推动

  人权委员会国别审议的选择性、双重标准和对抗性,使得一些饱受其害的发展中国家坚决反对在人权理事会保留国别决议机制。发展中国家呼吁改革国际人权机制特别是人权委员会。例如,中国在多个场合批评人权委员会国别审议程序背离了它的宗旨,容易导致选择性、双重标准和政治对抗,需要改革。在人权理事会酝酿建立阶段,以中国为首的“意见一致集团”(Like Minded Group,以下简称“LMG”)反对在人权理事会内将任何国家挑出来进行批判或评价。2005年人权委员会第51次会议开幕时,印尼人权委员会主席号召各国政府不要对国家人权侵犯情势发出中伤的声明,这一声明得到埃及的附随;韩国、巴基斯坦、中国和古巴批评人权委员会以政治化的方式行事;巴基斯坦指出人权委员会通过国别决议体现出日益明显的政治化;韩国呼吁对话协商和共识建设,以避免人权委员会工作的政治化;古巴的批评最强烈,指责人权委员会一直将南方国家置于被告的位置,进行宗教审判,古巴认为最需要的改革是取消强加不公正于一些国家之上的决议,结束双重标准以及对大国的豁免;印度也认为,人权委员会已经偏离了1946年时作为标准制定机构的定位。

  有关国别决议的争议,仍然反映在人权理事会成立初期的体制建设讨论过程中。2006年6月22日,在人权理事会第一届会议上,委内瑞拉等国家的代表认为,人权理事会不应拥有通过国别决议的权力。“以观点相近国家为代表的多数发展中国家认为,新机构应当成为促进合作对话的讲坛。国别提案最好不要,如要,也应设立一定标准,不能对发展中国家随意点名和羞辱。”但美国代表认为,人权理事会应能够对广泛的人权问题作出反应,并为这些问题的提出提供一个更加有力和灵活的机制;从长远来看,要想实现这些目标,人权理事会需要通过国别决议。荷兰代表也支持国别决议,认为人权理事会应该有权通过针对一国人权状况的决议。部分发展中国家提出,应对国别决议设置高门槛,针对一国人权状况的国别决议应由人权理事会成员国三分之二的多数同意通过。这一立场遭到欧美发达国家的反对,因为三分之二多数通过的标准可能使得国别决议几乎难以通过。对此,有学者分析认为,尽管许多发展中国家,特别是亚洲国家,支持限制国别决议的通过,但他们没办法在这样一个有分歧的问题,特别是一个欧美发达国家强烈支持的问题上保持胜算。国别审议尽管被政治化,但是它并非没有最起码的积极意义,至少它保持了对侵犯人权行为的国际监督压力。毕竟,在履行人权义务方面接受国际监督,是各国在设立人权理事会时达成的基本共识。问题在于,国别审议在实际操作中被欧美发达国家所把持成为政治斗争的工具。在欧美发达国家强烈支持保留这一机制的背景下,人权理事会不得不在这一问题上寻找折中方案。

  在这种背景下,“为防止国别人权再度沦为人权问题政治化的工具,为成立伊始的人权理事会树立信誉和权威,中国和其他发展中国家在建章立制的磋商中明确提出了国别提案的适用标准。在中国和其他发展中国家的积极推动下,‘主席案文’明确规定国别提案应获得最广泛的支持(最好15个成员国联署)”。中国针对国别提案适用标准的建议,能够在一定程度上防止国别机制的滥用,避免人权理事会陷入人权委员会期间政治对抗的困局,因而得到了许多发展中国家的认可。这一建议最终被纳入人权理事会有关能力建设的第5/1号决议。该决议强调“一项国别决议的提案国有责任在采取行动前为其提议争取到尽量广泛的支持(最好得到15个成员的支持)”。对“广泛的支持”的强调,意味着对一国人权状况进行审议的提案必须具有相当的立场共识,以及可能存在侵犯人权的客观情势。这种安排类似于一种前置门槛,旨在防止个别国家的随意行动,引发相关国家之间不必要的对抗。

  (二)普遍定期审议:非选择性与地位平等

  在保留国别人权审议程序的同时,人权理事会还顺应发展中国家的呼声,建立了针对所有国家的普遍定期审议程序。人权理事会第5/1号决议明确强调,普遍定期审议是“一个合作性机制”,其“客观、透明、不作选择、具有建设性、非对抗、非政治化地进行”。普遍定期审议涉及对所有193个联合国成员国的人权记录进行定期审议,是建立在对所有国家一视同仁的基础之上的。所有国家都可以借此机会公开宣布其为改善国内人权状况和为克服享有人权的挑战而采取的各种行动。第60届联大主席扬•埃利亚松评价说,人权理事会“将实行普遍定期审查,作为评估每个国家履行人权义务情况的机制。这样一个机制将确保平等对待所有会员国,防止双重标准和选择性做法”。2006年6月19日,在人权理事会第一届会议的高级别会议上,加纳外交部长就认为,普遍定期审议机制无一例外地平等和公正地审议每个国家,是确保人权理事会信誉和正直的唯一方法。马尔代夫代表也认为,普遍定期审议可排除人权审议的选择性。

  普遍定期审议是人权理事会的一个重大创新,目前也是独一无二的。菲利普•阿尔斯通教授认为,人权理事会最终改革进程至少在原则上成功回应了西方国家和LMG的关注,建立了普遍定期审议机制。实际上,它仍然偏离了两大集团的目的,西方国家希望建立深入审查的程序,通过批判式的国别人权结论;LMG则希望建立一般性开放程序。因此,人权理事会保留国别决议并设立普遍定期审议,是在“选择性监督”与“普遍性监督”之间达成的妥协。

  将特定国家挑出来对其国内人权状况进行审议,是以“点名和羞辱”的方式开展的“公审大会”;对所有国家国内人权状况进行定期审议,则是建立在相互批评和自我批评基础上的“民主生活会”。对联合国所有会员国的人权保护状况进行普遍、定期审议,淡化了人权委员会国别审议的选择性监督特征,缓解了人权委员会国别审议中欧美发达国家与发展中国家之间的紧张对峙局面。欧美发达国家不再始终处于审议者或“法官”的位置,它们也需要接受人权理事会对其国内人权状况的审议,这给予发展中国家参与审议、评判发达国家人权状况的平等机会。在这一带有互动性的监督程序中,之前欧美发达国家和发展中国家之间的角色固化得以明显缓解,身份和话语地位在形式上趋向平等。某些发展中国家长期处于“被告”的角色固化已经从机制上被破除,欧美发达国家在多边人权机制中主导评判其他国家人权状况方面的话语垄断地位被打破。

  更为重要的是,发展中国家坚持的人权话语也可以在普遍定期审议机制中得以平等表达。普遍定期审议的依据主要是《世界人权宣言》、国际人权公约以及国家承诺的其他人权义务。因此,普遍定期审议过程中就存在这样的话语逻辑:如何理解国际人权规则、被审议国是否履行了国际人权义务、给被审议国提出何种意见和建议。自然地,审议国会根据自己对国际人权规则的理解,对被审议国提出意见和建议。在这个过程中,发展中国家可以对被审议的发达国家提出意见和建议,重申其自身所支持的人权观念和话语。各国都在“审议国”和“被审议国”的身份之间交替变动,发展中国家的平等表达权利得到普遍定期审议的机制保障。发达国家和发展中国家可以互相对对方国内人权问题提出意见和建议,这是不同国家在同一机制平台上相互传递人权观念的观点互动和建设性对话。因此,相比较国别审议而言,普遍定期审议更加有利于促进人权交流与合作。

  四、趋向公正的国际人权机制:中国引领的人权立场与贡献

  从国别审议到普遍定期审议的演进,反映出发展中国家人权状况的持续改进以及在国际社会影响力的提升。发展中国家国际影响力的提升,推动国际人权机制内部治理和能力建设朝着更加公正合理的方向变革。在这方面,中国等发展中国家发挥了重要作用。

  (一)推动优化人权机制治理结构

  国别审议过程中,国际政治对抗、意识形态冲突等因素导致人权委员会最终沦为一些国家政治斗争的工具。人权委员会机制文化中充斥着政治化、区域结盟和集团投票以及使用“不动议程序”来组织对特定国家人权状况进行辩论等现象。2004年联合国秘书长关于威胁、挑战和变化高级别小组在报告中认为,人权委员会的信用和专业性在下降,各国寻求当选人权委员会委员,却不是为了促进人权,而是为了避免批评并批评他国。联合国秘书长改革报告《大自由:为了所有人的发展、安全和人权》建议设立一个小型的常设机构——人权理事会来取代人权委员会。2005年9月的世界峰会上,各国讨论了这一问题。尽管存在对人权委员会的不满,但各国对于新机构并未形成一致看法。这些分歧包括:成员国的标准、规模和组成、选举程序、功能和组织地位,特别是人权理事会是否升级为联合国的主要机构。结果,在世界峰会上,成员国仅号召“大会主席举行公开、透明和包容各方的谈判,并在第60届会议期间尽快完成谈判,以确定人权理事会的任务授权、模式、职能、规模、组成、成员、工作方法和程序”。在上述问题中,核心关注点有三个。

  第一,关于人权理事会成员国门槛和选举标准问题,这涉及人权理事会内部治理的主体资格问题。围绕这一问题,存在不同主张。一是高标准和高门槛。2004年,联合国秘书长安南在《大自由》的报告中就对未来人权理事会成员国的选举和标准问题提出了建议。报告建议:“……其成员由大会出席并参加表决的成员三分之二多数直接选举产生。……成员国应当就该理事会成员的组成和任期作出决定。当选的理事会成员应承诺遵守最高的人权标准。”二是“民主国家”门槛。2001年美国落选人权委员会而苏丹等国当选,刺激了美国及其支持者提出针对性立场,即提出抽象或明确的标准来证明他们排除利比亚、苏丹、古巴等国成员国资格的政治决定的合理性。2004年,美国建议,只有“真正民主”的国家才应该享有成员资格,以避免使人权委员会成为人权侵犯者的挡箭牌。美国认为,应该对加入人权理事会设置更高的障碍,使那些没有对人权作出明确承诺的国家更难赢得理事会中的席位。美国建议,应经联合国大会三分之二多数而选举人权理事会成员,人权理事会应把公然侵犯人权者排斥在人权理事会之外,不应让那些有真实证据表明其有计划地和公然地侵犯人权的国家或那些因侵犯人权而受到联合国制裁的国家进入人权理事会。三是无门槛。联合国威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告建议:“扩大人权委员会,让所有国家参加。这样就会强调所有成员都依循《宪章》承诺促进人权,因而可能有助于重新集中注意实质性问题,而不去注意谁在辩论和表决这些问题。”四是公平地域分配。中国与其他发展中国家一道反对引入成员国标准、由联合国大会三分之二多数直接选举产生等较高的门槛;中国还支持人权理事会席位的地理分布。

  第二,关于人权理事会规模与成员国产生方式问题,在成立人权理事会的谈判中,“大多数发达国家则希望把人权理事会席位总数控制在38个,而美国迄今仍坚持不得超过30个”。对此,中国、俄罗斯和古巴等国家则协调立场,针锋相对地提出“地域公平分配”和“简单多数当选”的标准。中国外交部2005年6月7日发布的《中国关于联合国改革问题的立场文件》强调:“由一个小规模的‘人权理事会’取代人权会,恐怕解决不了当前人权领域严重的‘信誉赤字’……”2006年1月26日,第60届联大第三委员会第23次会议上,中国代表指出:“人权理事会应具有充分的代表性……大会成员可以基于公平的地域分布以简单多数选举出理事会成员”。2005 年 7 月 19 日,俄罗斯联邦常驻联合国代表致信秘书长:“如果不能就普遍成员制达成共识,俄罗斯联邦赞成稍微缩减新设人权机构的成员名额,人权委员会现有53名成员,理事会就暂时减到48至50名成员。同时,也必须坚持现行的通过区域组以简单多数票选举的原则。”2006 年3月1日古巴常驻联合国代表致信联合国秘书长,公开抨击美国企图提高人权理事会会员国门槛、减小规模、排斥发展中国家的建议。在发展中国家看来,人权理事会规模过小,一些想进入人权理事会的国家或许落选;小规模的人权理事会会变成安理会,也给大国控制人权理事会提供了最大可能。因此,“发展中国家主张人权理事会保持人权委员会的现有规模,即至少拥有53个席位,以体现该机构的代表性”。

  第三,关于发展中国家推动国际人权机制公正化的效果问题,我们看到:在中国、俄罗斯和古巴等发展中国家强烈反对的情况下,美国等提议的最高人权标准或者“民主国家”门槛最终并没有得到普遍支持。其实,美国建议的措施,如果使用不当反而会在选举时引发争议,三分之二多数当选的高门槛只会导致选举难题。而且,美国建议的目的是将一些国家排除在人权理事会之外,带有明显的政治色彩,偏离了合作的目的。威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告中的“无门槛”建议,由于不具备实质建设性,也没有被吸收。最终,在第60届联大第72次全体会议上,联合国大会就人权理事会决议草案 A/60/L.48 进行讨论。该决议草案最终以第60/251号决议获得通过。根据第60/251号决议,在人权理事会会员国标准、选举程序、规模以及地理分布席位等问题上,中国等发展中国家的立场都基本上得到了体现。一方面,在人权理事会规模和选举方式方面,第60/251号决议第7段规定:理事会由47个成员国组成,每个成员由大会通过无记名投票,以成员国过半数直接选举产生。特别是,人权理事会经三分之二多数而选举其成员的建议未写入决议,美国提出的不超过30个成员的建议也没有获得支持。“拥有47名成员的人权理事会无疑与联合国秘书长倾向于小型理事会的建议相去甚远。人权理事会规模较大也许是因为人们普遍怀疑小型机构的工作效能,并迫切需要加强其普遍性和广泛的代表性。 它力图使全球各个地理区域都能得到公平的成员国席位,并能得到各方同意。”另一方面,在人权理事会成员国资格方面,美国企图通过提高选举门槛将一些发展中国家排除在人权理事会之外的目的未能达到。相反,第60/251号决议第7段规定,“理事会成员资格应向联合国所有会员国开放”“成员构成应以公平地域分配为基础”。该决议第9段仅仅简单提及,“理事会成员者在促进和保护人权方面应坚持最高标准”。总体而言,第60/251号决议第7段的相关制度设计,使得发展中国家更容易当选人权理事会的成员,从而参与人权理事会内部治理。以公平地域分配席位的结果是,亚洲和非洲区域会员国获得47席中的26席,西欧国家的席位由10席降为7席。

  中国、俄罗斯、古巴等发展中国家在人权理事会成员国门槛和选举标准方面的立场趋同,是“公平地域”原则取代“民主国家”标准的关键原因。有学者分析认为,这些胜利得益于这些立场在许多国家中得到的广泛支持。因为这些国家与中国在国际关系与人权问题上的立场比较接近。特别是,在协商世界峰会过程中,中国得到俄罗斯、巴基斯坦和埃及的支持,他们的代表团也支持规模更大的机构、没有成员国标准以及简单多数选举;不结盟运动国家和其他发展中国家强烈支持按照地区分布席位。

  应该说,当前以人权理事会规模和成员国资格为基础的内部治理结构,充分体现了中国等发展中国家的立场和关切,即保持适度规模、地域公平分配、向所有成员国开放。人权理事会内部治理结构尽可能地减少了发展中国家平等参与的障碍,提高了发展中国家在人权理事会内部治理的代表性。人权委员会时期,亚洲和非洲区域会员国仅占据53个席位中的27席。而在人权理事会中,发展中国家提出公平地域分配的结果是,亚非国家集团在人权理事会表决程序中的多数优势更加明显。对此,中国外交部发言人评论道,人权理事会的有关决议,根据公平地域分配的原则,重新分配了各地区的席位,纠正了长期以来亚洲国家在人权委员会代表不足的问题。这一变化带来积极影响。发展中国家在人权理事会中的席位比重要高于其在人权委员会中的席位比重。发展中国家在人权理事会席位上开始获得主动。凭借席位分布上的优势,发展中国家可以在人权理事会能力建设、议题设置以及规范发展方面产生日趋上升的影响。

  (二)倡导人权机制应坚持合作对话的运行逻辑

  中国很早就提出要对联合国人权委员会的运行逻辑进行根本性改革,并在多个场合提出联合国要扭转将人权问题政治化的现状,减少对抗、促进合作。例如,1999年3月,中国政府代表团在出席人权委员会第55届会议时提出,通过平等对话解决分歧,反对对抗;应抛弃冷战时期不同意识形态、社会制度的国家之间政治对抗的做法,通过在平等、相互尊重基础上的对话与合作妥善解决分歧。2004年8月5日,中国发布《第59届联合国大会中方立场文件》,强调:“中国反对将人权问题政治化和在人权问题上推行双重标准……改革应有助于减少人权领域的对抗,加强国际人权合作,提高人权机制效率。”2004年10月26日,中国代表在第59届联大第三委员会第25次会议上指出:“虽然(人权)委员会已经取得许多引人注目的成绩,但对它的认识一般都是以主要的政治对抗、双重标准和低信任度为背景的。它确实还在继续受到冷战思维的束缚。一些国家为了国内政治的需要,试图操纵委员会”。2005年2月,中国常驻联合国代表团王光亚大使在联大非正式磋商名人小组报告、千年项目报告时发言强调:“当务之急是改变将人权问题政治化的做法,使人权会真正成为对话与合作的讲坛,成为促进和保护人权,推动国际人权合作的重要机构。”2005年4月,中国常驻联合国代表团大使王光亚在第59届联大分组审议秘书长综合报告联合国机制改革部分时指出:“联合国人权领域的改革应……重在扭转将人权问题政治化的现状,减少对抗、促进合作……”2005年6月7日,中国外交部发布的《中国关于联合国改革问题的立场文件》认为:“中国赞同并支持改革联合国人权机构。改革的关键是扭转将人权问题政治化的现状,不搞双重标准,减少和避免对抗,促进合作。”2005年6月21日,王光亚大使在联大磋商9月首脑会成果文件草案时,再次重申了上述立场。

  中国的改革立场,即以合作、对话取代冲突、对抗,是对联合国人权机构运行逻辑的正本清源。在国际人权领域,发展中国家长期以来深受人权政治化的困扰,所以对中国这一立场给予积极呼应,这在第59届和第60届联大会议中得到充分体现。在第59届联大第三委员会会议期间,阿尔及利亚代表认为,应基于平等交流、协商、尊重差异、不搞霸权、没有偏见和政治图谋的伙伴关系,在人权领域进行合作,以充分实现全部人权。在第60届联大第三委员会会议期间,利比亚、埃及、缅甸、布基纳法索、马来西亚、赞比亚等国明确反对人权政治化、对抗、选择性、双重标准等做法,强调通过国际合作与对话促进人权保护。例如,在第60届联大第三委员会第30次会议上,越南代表认为,人权委员会的选择性和双重标准使其工作政治化,而且陷于瘫痪……越南政府高度重视在平等、互相尊重和理解及建设性对话的基础上加强与国际社会在人权领域的合作。在第60届联大第三委员会第31次会议上,朝鲜代表指出,人权的政治化、双重标准、选择性、傲慢的警告和对其他国家内部事务的公然干涉导致了不信任和对抗,同时歪曲现实、谩骂别国和凭借军事实力和经济实力“速决通过”决议也无助于促进人权。

  《联合国宪章》作为联合国人权机构的宪制基础,早已明确强调国际合作是实现“人权和基本自由”的必由之路。《联合国宪章》第1条宗旨之一就是“促成国际合作……增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”第56条规定:“各会员国担允采取共同及个别行动与本组织合作,以达成第五十五条所载之宗旨。”1993年维也纳世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》重申坚决维护《联合国宪章》和《世界人权宣言》所载的宗旨和原则,并决心迈出新的一步,更努力、持续地从事国际合作和团结,使人权事业取得实际的进展。在中国等发展中国家的推动下,2006年成立的人权理事会重申《联合国宪章》所确定的国际合作理念,其机制运行逻辑方面与中国的基本立场大致契合。例如,联合国大会通过的成立人权理事会第60/251号决议第4条规定,人权理事会的工作应该坚持普遍性、公正性、客观性和非选择性以及建设性国际对话与合作。

  第60/251号决议对合作与对话、普遍性、客观性和非选择性等运行逻辑的强调,为人权理事会确立普遍定期审议奠定了框架基础和价值内核。2006年6月,在人权理事会第一届会议的高级别会议上,中国主张拟议中的普遍定期审议应该确保“所有国家,无论大小,都得到公正和公平对待”。一些国家也表达了类似立场。例如,印度代表主张,普遍定期审议应该平等对待所有国家并防止选择性、双重标准;马来西亚代表强调,人权理事会应该成为提升对话、促进理解、相互尊重的平台,应该将对话与合作作为工作方法。2006年10月,在第61届联大第三委员会会议上,中国代表在人权理事会体制建设方面更是明确提出主张:“普遍定期审议应坚持公正、公平、客观和非选择性原则,促进各国就人权问题开展建设性对话,而不是相互指责和攻击。”在中国等发展中国家的努力下,人权理事会2007年通过建立普遍定期审查机制的第5/1号决议,突出强调了合作与对话、公平公正、普遍性、非政治性等原则。决议第三段“原则”强调,普遍定期审议应:“…… (b)是一种建立在客观可靠的资料以及互动对话的基础上的合作机制;(c)确保普遍涉及到并且平等对待所有国家;……(g)客观、透明、非选择、具有建设性、非对抗、非政治化地进行”。由此可见,从国别审议到普遍定期审议的机制演进,实质上是从国际人权机制对抗到合作的运行逻辑转换。虽然现实表明这种逻辑转换并不能防止实际运行中的政治化问题,但是却为发展中国家平等表达话语提供了机制保障。

  五、结论

  从国别审议到普遍定期审议,是发展中国家推动人权理事会优化内部治理结构,进而推动其运行逻辑走向公正合理的阶段性成果。这虽然不能即时改变西方人权话语的强势地位,但却为各国平等表达人权话语、公平参与国际人权机制内部治理提供了机制保障。对于发展中国家而言,提升国际人权话语地位,今后应该进一步凝聚共识、协调立场,着眼于国际人权机制在基本原则、运行理念和工作方法等方面的改革和重构,推动国际人权机制内部治理朝着更加公正合理包容的方向演进。

  国别审议发展到普遍定期审议,中国积极参与机制建设并作出了重要贡献。这固然得益于中国综合国力的提升,也得益于中国与发展中国家在发展阶段方面的相似性、人权理念的趋同性。中国比较注重提出反映发展中国家诉求的话语与主张,如降低人权理事会门槛、强调成员国公平地域分布,以维护发展中国家在人权理事会中的代表性;呼吁各国开展对话与合作、人权审议应坚持普遍性、非选择性、非对抗性等,以纠正国际人权机制中不平等的角色固化问题。在未来,进一步推进国际人权机制改革,中国既要充分发挥其国际人权秩序中的影响力,也需要与发展中国家协同立场。

  从国别审议到普遍定期审议,表明国际人权机制日渐趋向公正。但是,人权理事会仍然没有彻底摆脱以选择性为特征的国别审议。在人权理事会内部,国别审议和普遍定期审议共存,反映了当前人权理事会所包含的二元监督模式:既发展一种针对所有国家的普遍监督机制,也保留一种针对特定国家的选择性监督机制。二元监督机制并存,既是发达国家和发展中国家在国际人权治理中话语影响力对比的制度反映,也是人权理事会作为政治机构的固有属性的现实反映。可以预见,这种二元监督趋势还将持续一段时间,它反映出构建更加公正合理的全球人权治理体系的复杂性和长期性。

  (毛俊响,中南大学人权研究中心执行主任,教授。)

Abstract:In the nation-based review by the Commission on Human Rights,developed countries lead selective supervision and review the human rights conditions in developing countries,contributing to the inequality in the roles of developed and developing countries and highlighting the unfairness and unreasonableness of the international human rights mechanism.In the universal periodic review by the Human Rights Council,developed countries and developing countries are procedurally equal when evaluating the human rights conditions of other countries,and the evaluation of human rights conditions has transitioned from selective to universal.The development from nation-based review to universal periodic review is the result of China and other developing countries working together to optimize the internal governance structure of the Human Rights Council to rationalize its operational logic.Although the universal periodic review cannot immediately change the strong position of the Western human rights discourse,it safeguards a mechanism for all countries to express their human rights discourse on an equal footing.It is an important manifestation of a fairer and more reasonable international human rights mechanism.

Keywords:Nation-based Review;Universal Periodic Review;Human Rights Council

  (责任编辑郭锐)
分享:
收藏 复制 打印

上一篇:中国与联合国人道主义援助体系:受益者、参与者与建设者
下一篇:国际人权公约的域外适用