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人权保障政策与法律的联结:以《国家人权行动计划》为例

2019-08-06 16:23:56   来源:《人权》2019年第2期   作者:张万洪 王若茵
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  内容提要:《国家人权行动计划》实现了人权保障政策与人权保障法律在理念、程序和内容上的联结。这一联结的主要功用在于指明地方政策方向、明确国家人权承诺和衔接国际人权目标。在人权保障实践中,增强政策与法律的联结和融合,可以提高人权保护的有效性。应当重视对《国家人权行动计划》的学习与研究,提高政策的合理性,并在制定过程中扩大社会参与。

  关键词:国家人权行动计划 人权保障 政策

  2009年以来,我国已发布三期《国家人权行动计划》(以下简称《行动计划》)。《行动计划》内容丰富,覆盖面广。人权保障法律的制定与修改、中央与地方政府的人权保障职责及政策制定、社会团体与公民个体对人权事业的参与、新闻媒体的人权监督等,都能够在《行动计划》中寻到踪迹。其中,政策与法律作为人权保障的重要方式,是《行动计划》关注的重点。在两者的地位和作用方面,常健教授认为,“中国现阶段的人权保障政策相对占有更重要的位置,发挥着更为重要的作用,但是,随着社会转型的逐渐完成,其对人权保障法律的补充或临时替代功能会逐步趋于弱化”①。《行动计划》联结了人权保障政策和人权保障法律,“实现了人权的理论研究和立法规定的互动,在实践角度对中国人权事业开展艰辛而可喜的积极探索”②。本文将从方式、功用和启示三个方面,考察政策与法律在《行动计划》中的联结关系。

  一、《行动计划》联结政策与法律的方式

  
我国人权的实现依靠政策决策与法律规定保障。《行动计划》通过挖掘政策和法律的共通性理念、承续性程序和相辅性内容,实现两者的良好联结。

  (一)理念相通

  在《行动计划》中,尽管人权保障政策是多样的而人权保障法律是普适的,但二者对共享共治、重视基层、保护弱势等理念的认同是相通的,其最终目的都是在平等与自由原则指导下调整社会关系,保障各类群体的应有权利。具体而言,《行动计划》对政策与法律在理念上的联结体现在三方面。

  一是共治共享,平等发展。人权的普遍实现需要以经济社会发展为基础,而经济社会健康、快速发展又离不开对人权的首要保障。③《国家人权行动计划(2016-2020年)》的五项基本原则即依法推进、协调推进、务实推进、平等推进、合力推进。其中,平等推进强调对每个人的各项人权的平等尊重与保障,合力推进则确认了各类社会主体(包括政府、企事业单位、社会组织等)在促进人权事业中的治理主体地位。《国家人权行动计划(2016-2020年)》在目标中明确表示,要使发展成果更加均等地惠及全民,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感,为行动计划这一政策行为赋予了共享发展理念。户籍制度改革、基本公共服务均等化、构建政府—企业—公众共治的环境治理体系等具体政策倡议肯定了公民个人的平等地位和在人权事业中的平等参与。《公共图书馆法》和《公共文化服务保障法》的立法建议进一步巩固公民对公共服务的均等享有。此外,共享共治理念在“一带一路”领域的政策项目和人大立法工作中也均有体现。

  二是重视基层,鼓励参与。通过考察《国家人权行动计划(2016-2020年)》,可以看出我国人权保障中的基层倾向,即重视民间社会在人权保障中的作用。除了在最后的实施与监督部分明示要发挥社会组织在实施《行动计划》过程中的建设性作用外,人权行动计划在具体的行动倡议中,也鼓励和支持对民间社会力量在进入健康服务业(非营利性民营医院)、参与反家庭暴力工作(妇女权利保护组织)、保障老年人参与权利(基层老年协会)、开展国际人权交流合作等方面发挥作用。其中,扶持社会组织参与反家庭暴力工作的政策建议在《国家人权行动计划(2016-2020年)》强调要贯彻落实的《反家庭暴力法》中得到法律肯定。此外,在表达权和监督权中,《国家人权行动计划(2016-2020年)》特别提出要对《行政复议法》进行修改,肯定并保障公民和社会组织依法通过行政复议方式对行政机关进行监督的权利。

  三是关注弱势,扶危济贫。已有的三期《行动计划》除将弱势群体的权利保障行动单列外,还在各项人权的具体保障中对弱势群体的权利提出了特别的政策或法律保障。以《国家人权行动计划(2016-2020年)》为例,在受教育权方面,明确提出要在贫困地区的高中教育、家庭经济困难学生的学杂费免除、农村教师的队伍建设等方面继续加大政策保障力度,同时为了进行精准的帮扶,提出根据学校艰苦边远程度实行差别化的补助标准政策。在单独成章的弱势群体权利保障中,以儿童权利保障为例,对校车安全、校园治安、课业压力等现实问题做出了政策性的回应,并与《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》形成政策互动,同时表明修改《未成年人保护法》的态度与决心,从而实现了政策之间以及政策与法律之间的联结互动。

  (二)程序相承

  《行动计划》能够对当前人权保障措施进行梳理并根据现有问题提出未来行动方向。在计划的具体实施中,政策与法律之间的承续关系不容忽视。政策尤其是地方政策具有灵活性、基层可行性和现实回应性等特征,能够及时且灵活地对社会现实进行回应并开展相关实践探索。而法律的特点在于稳定性、规范性和普遍性。法律对地方政策的制定和实施具有规制作用。在《行动计划》中,对新型人权问题的处理往往优先考虑通过政策方式进行保障。这一点在处理短期临时性问题中尤为显著,如农村危房和房屋抗震改造等一次性改造工作因其对象的特定性和行动的短期性,只适合通过地方政府的政策进行保障。在一些需要持续解决的长期问题中,政策往往也会被优先选择,如针对农村分散经营和空心化问题的土地承包经营权流转问题处理、面向资源紧俏和可持续发展需求的自然资源资产产权制度建设、针对社会老龄化问题的劳动者终身技能培训工作等。从长远视角来看,地方政策的试验性探索能够为相关领域的立法工作提供持续的、可行的资源参考。而在同一时期,政策行动可以对法律未尽事宜形成补充,并能够秉持因地制宜原则,实现人权保障与当地现实情况相结合。

  总体而言,《行动计划》是关于人权保障的规划,应当在政策和法律在实践中落实《行动计划》。《行动计划》的评估既包含对以各项既定数据实效为衡量标准的人权保障政策开展情况的评估,也包含对以立法及修改立法工作量为观测指标的人权保障法律制法规定情况的评估,评估成果为下一期及今后的人权保障工作提供方向。在这一过程中,政策是法律的雏形和先声,其对热点问题的及时回应、探索实验,相关成果产出将在日后通过立法程序进行巩固。

  (三)内容相辅

  相较稳定持续的法律而言,政策更具及时性与回应性,但人权保障议题下的政策和法律都是为了服务人权事业,两者内容相互佐证、相互补充。《行动计划》能够充分利用政策的及时性与法律的稳定性特点,对热点性和持续性问题进行人权保障方面的思考。《行动计划》对政策与法律在内容上的联结主要体现在两个方面,一是纵向上的内容接续。纵观三期《行动计划》,可以看到,部分具体权利的保障方式经历了从政策保障到法律保障的过程。以文化权利为例,从《国家人权行动计划(2009-2010年)》要建立公共文化服务体系及成公共文化设施网络、研究建立公益性文化事业保障法律制度到《国家人权行动计划(2016-2020年)》推进“公共图书馆法、文化产业促进法、公共文化服务保障法、电影产业促进法立法”。二是横向上的内容补充。关于权利保障的相关条款中,其中往往包括对现有法律完善的建议和敦促,以及对今后法律制定及修改的展望,还包括了对目前集中性问题领域进行的政策式回应。如在环境权利部分,其中第一项明确要落实《环境保护法》和《大气污染防治法》,完善环境公益诉讼等配套制度,同时有序推进水污染、土壤污染等防治法和核安全法的立法进程。后面的八项则是针对大气、水、土壤、危险废物等污染防治、海洋资源环境保护、能源结构、生态建设、环境监察体制这些当前面临的具体问题进行详细的政策性建议和规范的指标限制。此外,在程序上,《行动计划》的评估,包括对立法和对政策的评估都采用内外兼顾的方法,并支持第三方评估机制。

  二、《行动计划》联结政策与法律的功用

  
《行动计划》鲜明地体现了人权保障政策和人权保障法律之间同心同力的关系。通过这一联结,能够在地方、中央、国际三个层面实现联动,更好地发挥《行动计划》的作用,促进我国人权保障实践。

  (一)指明政策方向,督促地方落实

  《行动计划》是对目前国家立法行为和行政行为中人权内容的总结与整合,同时对变化社会中出现的新型人权问题进行回应,这一回应的实现需要借助制定和完善政策和法律来达成。在人权行动计划中明确相关政策和法律的制定与改善计划,一方面能够为地方行政机关的政策行为和立法机关的立法行为提供思路与指导。如在受教育权保障方面,《国家人权行动计划(2016-2020年)》规定“推动各地逐步实行城乡统一的中小学教职工编制标准”,明确提出地方政府在中小学教职工编制标准方面的政策方向。另一方面能够反向给予地方警示,让地方政府的有关部门在进行人权计划所列权利相关项目的决策时不得不考虑人权方面的问题,以使本地人权监测数据呈现良好态势。

  《行动计划》联结政策与法律在地方层面作用的实现程度取决于两个因素。一是中央政府在《计划》落实方面的态度是否明朗积极,我国人权行动计划的主要制订者兼审核者是国家人权行动计划联席会议机制,其组成成员绝大部分为中央政府的各个部委。因此,《行动计划》在很大程度上体现了中央政府在人权方面的态度和坚守的原则。落实《行动计划》倡议的政策在具体执行上必然要经历自上而下的强制性过程,这一行政体制内的层层落实有利于督促各级政府进行人权相关的决策思考。二是地方政府的执行是否有效,应建立相应保障政策与法律法规,以确保和评估地方政府的执行效力,如将人权保障监测数据纳入地方政绩考核之中,以及将地方有效政策上升为地方立法,从而更好地实现规范与督促作用,巩固实践成果。

  (二)坚定人权立场,监督国家承诺

  在国家层面上,人权行动计划既呈现了国家在尊重、保护和实现人权方面的态度与承诺,也通过直接明确立法责任和进行政策倡议的方式对态度和承诺进行监督。就国内而言,《行动计划》为地方行动作出重视人权的示范,并为个人权利受到侵犯后的救济请求对象进行了综述。就国际层面而言,《行动计划》对政策和法律体系构建的倡议向世界展示了我国的人权承诺。一方面,《行动计划》是我国进入国际主流舞台战略中的“敲门砖”,因为“运用人权话语,推动人权主流化的发展,成为了中国加入国际竞争的必要条件”④。另一方面,人权行动计划因其民族独特性能够促进国际社会对我国人权状况的理性认知,而国际社会也能够基于《行动计划》中的国家人权承诺而主张相应的权益。如在我国企业对外投资活动中,受投资国或可凭借《国家人权行动计划(2016-2020年)》的相关内容就我国企业在该国投资活动中违反当地法律和减损人权的行为提出相应的投诉。

  (三)考量人权标准,衔接国际目标

  尊重、保护和促进人权不仅是国家内部的行动,更是国际政策与国际公约的倡议与追求,其本身不应有基于意识形态的国家之别。人权的具体内涵因不同国家所处的不同政治、经济和文化背景必然存在一定差异,如基本生活水准权必定与国家的经济发展水平紧密相关。换言之,各个国家在保障人权方面的具体行动孕育出多样多元的人权制度。比较考察人权的应有之义,发掘自身人权保障潜力,越来越成为一个国家迈向世界发展舞台的重要途径。在考量人权标准的基础上,对国际人权政策与法律进行思考能够推动国家行动与国际行动的衔接。2015年联合国可持续发展峰会所确认的17个可持续发展目标,在我国第三期人权行动计划中均有所体现。如在消除贫困的目标指导下,我国提出要通过精准扶贫,实现现行标准下的农村贫困人口全部脱贫。在常规的国际人权条约义务的履行和国际人权交流与合作方面,以《国家人权行动计划(2016-2020年)》为例:行动计划在此部分详细写出了履约报告的提交计划,明确要“为批准《公民权利及政治权利国际公约》创造条件”;表明对外提供人权技术援助的意愿,这与可持续发展目标中的促进目标实现的伙伴关系形成呼应;预告将要举办的人权论坛和研讨会,促进人权的区域合作与研讨;首次明确要推动中国海外企业履行社会责任,表明我国已重视工商业与人权的国际呼吁,自觉与国际人权行动和目标相衔接;支持和推动民间组织参与国际人权交流与合作的计划对政府、私营部门和民间社会的包容性伙伴关系予以强调。

  三、《行动计划》联结政策与法律的启示

  
《行动计划》在联结人权保障政策与人权保障法律方面具有不可替代的作用,但如何通过这一联结实现人权保护的有效性、合理性和合法性,我们将进行进一步讨论。

  (一)加强联结整合,提高人权保护的有效性

  人权保障政策与人权保障法律之间以《行动计划》为载体的联结是有必要且需要进一步加强的。提高人权保障的有效性,不仅要对《世界人权宣言》和各项国际人权公约所述人权概念及其保障措施进行全面“提纯”以确保人权事业发展根本方向和行动的有效性,还要对国内政治、经济、文化等现实背景和现有人权政策与法律进行综合考察以实现国际人权理念与我国社会实际的有效融合。我国目前正处于攻坚克难的发展新时期,“一带一路”倡议等外交活动需要我国保持负责任的大国形象,根据实际情况,强化《行动计划》国内外政策及法律的联结,“对国内政策的‘人权化’整合和解读、国际人权形象的提高具有显著促进作用”⑤。

  在上述联结整合的过程中,既要考虑《世界人权宣言》、我国已批准和加入的核心人权公约、国际人权机制、联合国可持续发展目标,也要借鉴国外良好实践和我们对外经济文化合作交流所取得的经验:要把握核心理念,肯定人权主流化趋势;探索中国特色人权发展道路,合理平衡集体主义和个人主义价值观;认真履行已参加的国际人权条约,积极推进国际人权交流与合作;努力为批准新的人权条约创造条件,如《国家人权行动计划(2016-2020年)》年提出要为批准《公民权利及政治权利国际公约》创造条件;在对外经济与文化合作中重视双方政策与法律基础,“推动中国海外企业在对外经贸合作、援助、投资中遵守驻在国法律,履行社会责任”⑥。在与国内历史与现实、政策与法律等环境的融合方面,应该注重中央与地方这一矛盾的平衡。我国幅员辽阔,各地区人权保障水平与发展速度不一,中央统一性政策难以兼顾各地情况。《行动计划》势必要在现实社会背景下寻求中央与地方在政策与法律之间的平衡,以期实现有效的人权保护。《国家人权行动计划(2016-2020年)》明示了各级政府的责任,即“各级地方政府、中央和国家机关各有关部门应结合各地区特点和各部门工作职责,制定《行动计划》实施方案,确保《行动计划》各项目标任务顺利完成”⑦。这一规定体现出《行动计划》在中央与地方,也即统一与多样、理念与现实之间的平衡,促进了人权保护的有效性。

  (二)重视学习研究,增强人权保障政策的合理性

  人权保障方面政策和法律的合理性离不开对人权理念以及人权行动计划本质的学习与研究。就目前情况而言,地方政府工作人员、各级人大代表大会代表对人权行动计划的学习仍然不够。这体现在对《行动计划》在指导政策方面作用的重视程度不够,导致政策与《行动计划》的冲突与矛盾。《行动计划》将人权教育纳入国家工作人员学法用法重要内容,但却并没有提出如何检验学习成果的标准。在过去的10年内,我国已完成了《行动计划》的三期制订与两期评估工作,对人权计划的学习以及人权教育的推广不能局限于扩大普及面及相关的基础建设,应对学习和教育的有效性和影响性进行评估,以真正促进国家工作人员在日常工作中发挥主观能动性,尊重并保障人权。

  目前对人权行动计划的研究多集中在三个方面。一是比较研究我国已有人权行动计划在制订和实践方面的作用和特点,从而展示中国特色人权发展道路,增强人权自信,进而促进相关部门更加重视人权实践中的问题;二是对国内外人权行动计划的比较性考察,进而对我国的人权行动计划的制订提出建议;三是对计划中的部分行动或行动的责任群体进行深入考察,以明确行动在各领域的具体开展能力和水平。但是,目前的研究在系统化、评估量化方面的努力仍然不够。未来我们需要进一步重视人权保障领域的学习与研究,探索建设人权智库和人权行动计划资源库,对国内外人权行动计划方面的努力进行综述,减少人权计划解读方面的重复性工作;同时,基于现有人权保障措施,对未来人权行动计划的制订进行合理探索;尝试建立切实可行的地方人权保障评估体系,以应对目前评估过程中的公开程度不足和计划落实中的公众参与不够问题,进一步明确评估指标。这些具体措施将对地方政府的学习和学者的研究以及提高人权保障政策和法律的合理性大有裨益。

  (三)扩大社会参与,回应人民对美好生活的期待

  扩大社会参与是顺应国际人权主流化发展潮流的应有之义。在已有的三期《行动计划》中,“社会力量”“社会团体”等词语的使用频次逐渐增加。尽管当前人权行动计划联席会议机制的成员绝大多数为中央政府部门,但在计划制订的协商阶段,基于政府部门在热点问题上的积极态度,许多社会力量都有机会进行参与。专家学者的理论研究和基层调研成果具有一定的启发意义;非政府组织的研讨活动和援助实务扎根基层,在一定程度上能够提供更直接反映民众意愿与需求的政策建议;新闻媒体亦能通过相关报道促进人权保障行动的进展。

  未来需要进一步推动相关措施主要包括如下几个方面。一是完善公开公示制度。既然《行动计划》是人权保障政策的一环,那么在计划正式出台前,应当进行公开公示与意见收集程序。二是与人权非政府组织之间加强联系与合作,实现信息互通。比如,要横向强化各人权领域非政府组织之间的联系,如劳动者权利保护组织和残障者权利保护组织的专业性互动,推动两者对交叉人群的人权需求进行更好的考量;也要纵向深化人权非政府组织与“上下游”组织或机构之间的联系。三是新闻媒体应发挥自身优势,通过负责任的新闻采访报道促进人权行动计划的实施。新闻媒体工作者要“转作风,改文风,俯下身、沉下心,察实情、说实话、动真情”⑧,在学习、教育、实施、监督方面有所担当⑨,尤其要对人权保障的政策与法律落实状况进行审查与监督,促进人权保障事业。

  (张万洪,武汉大学法学院教授、武汉大学人权研究院执行院长,法学博士;王若茵,武汉大学法学院硕士研究生。)

  注释:

  
①常健:《科学理解和把握中国人权保障政策》,载《理论探索》2013年第5期。

  ②赵树坤:《从两项〈中国人权行动计划〉看人权实践在中国》,载《现代法学》2013第2期。

  ③参见张伟、张爱桐:《人权与发展的关系——浅析中国学者的视角与中国政府的实践》,载《人权》2017年第1期。

  ④张万洪:《论人权主流化》,载《法学评论》2016年第6期。

  ⑤许尧、韩雪:《国际衔接与本土融合:对各国人权行动计划的考察及思考》,载《广州大学学报(社会科学版)》2017年第11期。

  ⑥国务院新闻办公室:《国家人权行动计划(2016-2020年)》,人民出版社2016年版,第45页。

  ⑦同上注。

  ⑧《习近平在党的新闻舆论工作座谈会上强调坚持正确方向创新方法手段提高新闻舆论传播力引导力》,载《人民日报》,2016年2月20日。

  ⑨童兵:《新闻媒体推进中国人权事业的责任和使命——读第三期中国人权行动计划的体会与建言》,载《新闻记者》2017年第3期。

Abstract: National Human Rights Action Plans connect policies and laws on human rights protection in terms of ideas,procedures,and contents.The functions of the connections are the guidance to local policy-making,the promise of state commitment,and the linkage to international human rights goals.In the practical level,the enhancement of the connection between policies and laws will promote the effectiveness of human rights protection.In order to improve the rationality of human rights policies,there should be more researches on National Human Rights Action Plans,and more public participation in the process of the Plan drafting.

  (责任编辑刘更银)
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