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宪法上的环境权:基于各国宪法文本的考察与分析

2018-03-14 16:35:50   来源:《人权》2017年第5期   作者:范进学
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  内容提要:环境权是否是一项基本人权或宪法上的基本权利,学术界虽尚存理论分歧,但将环境权载入宪法文本的国家日益增多。本文以世界193个国家宪法为蓝本,考察环境权入宪的基本状况。从中可知,环境保护是以三种维度进入各国宪法文本的,即作为宪法权利之维、作为公民义务之维与作为国家政策、原则与社会目标之维。通过归纳与总结,本文认为宪法环境权是所有人或公民(国民)享有适于人发展的、良好的、健康的、可持续的、和谐的环境的权利,及时、全面获得关于环境方面的可靠信息的权利、参与制定与环境相关的公共决定的权利,以及权利受到侵害或造成身体或财产损失而要求法律救济并给予赔偿的诉讼权利。环境权纳入宪法之后,在具体实施与权利救济方面可能面临着理论与实践上的困境。

  关键词:宪法 环境权 基本义务 国家政策 权利救济

  
尽管中外学者们在环境权是否是一项基本人权或宪法上的基本权利问题上尚存理论分歧,但将环境权载入宪法文本(下文中有时将“载入宪法文本”简称为入宪)的国家日益增多。笔者认为,关于宪法上环境权的问题,需超越学术理论之争,以世界各国宪法为蓝本,考察环境权入宪的基本状况。鉴于宪法环境权具有实践的品格,学者们不能仅仅止于学术观点之争,而应分析世界各国何以把环境权入宪,应关注一些国家未将环境权入宪的原因,宪法环境权作为基本权利、基本义务或者国家社会政策目标有何差异,环境权入宪可能面临的理论与实践上的挑战,等等。这些问题正是本文的核心问题,也是本文力图阐释的问题。

  一、环境权入宪:世界各国宪法的文本考察

  笔者针对《世界各国宪法》①一书所收录的联合国193个成员国现行宪法文本,考察各国环境权入宪的基本状况,从中提出可能存在的问题,并作出初步阐释。

  笔者考察的结果是,世界上193个国家中,在宪法文本里把环境权作为基本权利的国家有69个,把环境保护作为基本义务的国家有8个,把环境保护作为国家或社会政策、目标的国家有44个,其中将其公民权利与公民义务的国家有17个;未将环境权或环境保护入宪的国家有72个,其中20世纪80年代之前制定宪法的国家有59个,20世纪80年代之后制定的新宪法而未将环境权或环境保护入宪的国家仅有13个。见下表。
 
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  把环境权作为宪法权利的69个国家中,非洲的有26个国家,包括埃塞俄比亚、安哥拉、贝宁、布基纳法索、布隆迪、多哥、佛得角、刚果(布)、刚果(金)、几内亚、喀麦隆、科摩罗、科特迪瓦、卢旺达、毛里塔尼亚、摩洛哥、莫桑比克、南非、南苏丹、尼日尔、塞内加尔、塞舌尔、圣多美和普林西比、苏丹、乌干达、乍得;欧洲的有20个国家,包括白俄罗斯、保加利亚、比利时、俄罗斯联邦、法国、芬兰、黑山、克罗地亚、拉脱维亚、罗马尼亚、马其顿、摩尔瓦多、葡萄牙、塞尔维亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、乌克兰、西班牙、匈牙利、希腊;美洲10个,包括巴拉圭、巴西、秘鲁、玻利维亚、洪都拉斯、多米尼亚、厄瓜多尔、哥伦比亚、委内瑞拉、智利;亚洲的有13个国家,包括阿塞拜疆、东帝汶、菲律宾、格鲁吉亚、韩国、吉尔吉斯斯坦、马尔代夫、蒙古、尼泊尔、土耳其、土库曼斯坦、亚美尼亚、伊拉克。

  把环境保护作为公民宪法义务的8个国家中,欧洲的有1个国家,即爱沙尼亚;美洲的有3个国家,包括古巴、圭亚那、海底;亚洲的有4个国家,包括不丹、老挝、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦。

  把环境保护作为国家政策或社会目标的43个国家中,欧洲的有6个国家,包括安道尔、波兰、捷克、立陶宛、瑞典、瑞士;非洲的有16个国家,包括布隆迪、赤道几内亚、几内亚比绍、厄里特尼亚、冈比亚、加纳、加蓬、莱索托、马达加斯加、马拉维、马里、纳米比亚、尼日利亚、斯威士兰、赞比亚、中非;美洲的有5个国家,包括巴拿马、尼加拉瓜、萨尔瓦多、苏里南、危地马拉;大洋洲1个,即帕劳;亚洲的有16个国家,包括中国、阿富汗、巴林、朝鲜、哈萨克斯坦、柬埔寨、卡塔尔、缅甸、沙特阿拉伯、泰国、叙利亚、也门、印度、印度尼西亚、越南、伊朗。

  未将环境保护作为基本权利、公民义务或国家政策的72个国家中,其中59个国家的宪法制定时间在20世纪80年代之前,其中,欧洲的有16个国家,即爱尔兰(1937——此处的数字指制定宪法的年份,下同)、奥地利(1920)、冰岛(1944)、丹麦(1953)、德国(1949)、荷兰(1814)、列支敦士登(1862)、卢森堡(1868)、马耳他(1964)、摩洛哥(1962)、挪威(1814)、瑞典(1974)、塞浦路斯(1960)、圣马力诺(1974)、意大利(1947)、英国;非洲的有8个国家,即埃及(1971)、博茨瓦纳(1966)、津巴布韦(1979)、利比亚(1969)、毛里求斯(1968)、索马里(1960)、坦桑尼亚(1977)、突尼斯(1959);美洲的有14个国家,即阿根廷(1853)、巴巴多斯(1966)、巴哈马(1973)、多米尼亚(1978)、哥斯达黎加(1949)、格林纳达(1973)、墨西哥(1917)、圣卢西亚(1978)、圣文森特和格林纳丁斯(1979)、特立尼达和多巴哥(1976)、乌拉圭(1966)、牙买加(1962)、加拿大、美国;大洋洲的有11个国家,即澳大利亚(1901)、巴布亚新几内亚(1975)、基里巴斯(1979)、马绍尔群岛(1979)、密克罗尼西亚(1975)、瑙鲁(1968)、萨摩亚(1960)、所罗门群岛(1978)、汤加(1875)、图瓦卢(1978)、瓦努阿图(1975);亚洲的有10个国家,即阿拉伯联合酋长国(1971)、科威特(1963)、黎巴嫩(1926)、马来西亚(1957)、孟加拉国(1972)、日本(1946)、斯里兰卡(1978)、文莱(1959)、新加坡(1965)、约旦(1952)。

  20世纪80年代之后制定新宪法且未将环境保护纳入其中的国家,有13个,包括斐济(1990)、新西兰(1985)、安提瓜和巴布达(1981)、伯利兹(2012)、圣基茨和尼维斯(1983)、阿曼(1996)、巴基斯坦(1987)、以色列(1992)、波斯尼亚和黑塞哥维那(1995)、阿尔及利亚(1996)、吉布提(1992)、利比里亚(1984)、塞拉利昂(1991)。

  从上述各国宪法关于环境保护的规定看,把环境权作为宪法权利的国家是逐步增加的。英国爱丁堡大学教授蒂姆•海沃德在2005年出版的《宪法环境权》一书中指出:1997年左右,世界上有30个国家在自己的宪法中明确规定了环境权。②20年之后,世界上又有39个国家的宪法明确规定了环境权;如果从权利与义务的不可分性的角度看,在宪法上把保护或爱护环境作为公民义务的8个国家,实际上是以宪法义务的形式承认并赋予了每一个公民宪法上的环境权,如此一来,在宪法上规定环境权的国家实际上是77个。除了58个国家的宪法因制定时间晚于20世纪70-80年代,真正未在宪法上确立环境保护的国家仅有13个。其中的主因在于环境权的提出仅是20世纪70年代初的产物,而真正作为一项新兴的人权或基本权利则是20世纪90年代的事情。③大凡20世纪80年代或90年代制定新宪法或修宪的国家,多数在宪法文本中确认了“环境权”或保护环境的国家与社会政策目标。由此可以断言,在过去的20年间,环境权入宪国家的数量一直在稳步增长。另外,还有45个国家在宪法上将环境保护作为国家社会政策、原则或目标,其中若干国家通过本国环境政策或立法,在法律上确认了环境权。譬如中国,在《国家人权行动计划(2009-2010年)》中就确认了“环境权利”,在2012年《中国人权事业的进展》中也使用了“环境权益”这一概念,2013年《中国人权事业的进展》、2014年《中国人权事业的进展》、2017年《新疆人权事业的发展进步》以及《国家人权行动计划(2012-2015年)》与《国家人权行动计划(2016-2020年)》等白皮书中都确认了“环境权利”;也有学者和政协委员提出将环境权入宪。④即使在宪法上未将环境保护入宪的国家如日本和美国,也在事实上提出了宪法环境权问题。譬如日本,1970年9月日本律师协会召开的公害研讨会上,大阪律师协会的律师们基于日本宪法第13条和第25条的基本人权,提倡“为了保护环境免遭破坏,支配环境并享有良好环境的权利”引起了很大反响⑤;在美国,早在1970年国会议员理查德•奥廷吉尔(Richard Ottingger)提议将环境权入宪;1996年37位州议员向国会发起一项环境权入宪提案。

  可见,环境权入宪业已成为世界各国立宪的基本趋势,这就是说,环境权作为人的一项宪法上的权利最终为现代多数国家的宪法所普遍承认。环境权在现代国家宪法上的承认,实际上宣布了宪法环境权这一新型权利的有效存在。

  二、宪法上环境保护之维

  正如上述各国宪法文本考察所知,环境保护是以三种维度进入各国宪法文本的:一是作为宪法权利之维;二是作为公民义务之维;三是作为国家政策、原则与社会目标之维。宪法上这三种维度的环境保护有怎样的具体内涵与特点?

  (一)作为宪法权利之维的环境权

  把环境权作为宪法上的权利的69个国家中,对环境权的认知基本相同,只存在细微的差异。这些差异主要体现于环境权概念的范围上,既有的国家宪法上的环境权不仅包括实体权利,同时也包括程序权利。然而,在宪法上的环境权的权利性质上,存在较大的认识差异。

  1.关于宪法环境权的概念

  首先,关于实体性环境权的概念。实体性环境权是指公民所享有的对生存环境的相关利益提出请求与主张的各种具体权利。实体性环境权包含着判断环境权实体的、具体的特定标准,那么,何为“良好”的环境?何为“健康”的环境?何为“适于人发展”的环境?何为“无污染”或者“干净”“清洁”的环境?诸如此类,不一而足。

  对于环境权在宪法文本上的实体内容的表述,从69个国家宪法规定来看,均包含着权利主体、权利内容、权利客体三个基本要素。

  关于权利主体。除了希腊宪法第24条规定为“某个人”、苏丹宪法第11条和菲律宾宪法第16条规定为“人民”、乍得宪法第47条和智利宪法第19条规定为“所有人民”、韩国宪法第35条规定为“国民”、玻利维亚宪法第33条第1款和洪都拉斯宪法第145条规定为“公民”、厄瓜多尔宪法第14条规定为“居民”外,其他60个国家的宪法均把环境权的主体概括为“每个人”“人人”“所有人”“任何人”“所有公民”。可见,各国宪法文本中的表述,大致可分为三类:一是权利主体是“人民”或“所有人民”;二是“所有人”或“每个人”;三是公民或国民。

  关于权利客体。各国皆把“环境”视为环境权的客体,环境权指向的对象是环境。⑥然而,在具体表述上还是有细微差异的,基本模式有两种。第一种模式是,权利主体有权享有X环境,其中X代表着“良好的”“健康的”“协调的”“生态平衡的”“适于人发展的”“干净和卫生的”“无污染的”“舒适和可持续的”“清洁的”“洁净的”等诸如此类的修饰性概念。如保加利亚宪法第55条规定:“每个人都有权享有符合既定标准和准则的健康和良好的环境”;芬兰宪法第20条规定:“人人有权拥有健康的生活环境”;俄罗斯联邦宪法第42条规定:“每个人都有获得良好环境的权利”;等等。第二种模式是,权利主体有权生活于Y环境之中,其中Y与X所代表的含义一致,表达的愿景与理想是相同的,均希望生活在一个无污染的、干净、清洁的、有益于生命与健康的良好环境。如法国2004年环境宪章第1条规定:“每个人均有权在平衡和有益于健康的环境中生活。”摩尔瓦多宪法第37条规定:“每个人都有在有益于生命和健康的生态安全的环境中生活的权利。”韩国宪法第35条规定:“国民享有在舒适环境中生活的权利”,等等。

  关于权利内容的概括则不尽相同。有些国家宪法把这种环境概括为“良好环境”,如白俄罗斯宪法第46条、比利时宪法第23条、俄罗斯联邦宪法第42条、黑山宪法第23条、拉脱维亚宪法第115条、斯洛伐克宪法第44条、喀麦隆宪法序言、阿塞拜疆宪法第39条、土库曼斯坦宪法第36条;也有些国家宪法在“良好”之上,加上了“健康”,即“健康和良好环境”,如保加利亚宪法第55条、罗马尼亚宪法第35条、摩尔瓦多宪法第37条;也有的在“健康”之上加上了“平衡”或“生态平衡”,即“平衡和健康的环境”,如法国环境宪章第1条、葡萄牙宪法第66条、佛得角宪法第73条、东帝汶宪法第61条、菲律宾宪法第16条、马尔代夫宪法第23条、土耳其宪法第56条、巴拉圭宪法第7条、厄瓜多尔宪法第14条、委内瑞拉宪法第127条;有的国家宪法则仅仅规定“健康环境”,如芬兰宪法第20条、克罗地亚宪法第70条、马其顿宪法第43条、塞尔维亚宪法第74条、斯洛文尼亚宪法第72条、乌克兰宪法第50条、匈牙利宪法第2章第21条、布基纳法索宪法第29条、刚果(金)宪法第53条、科特迪瓦宪法第19条、肯尼亚宪法第42条、摩洛哥宪法第31条、南苏丹宪法第41条、塞内加尔宪法第8条、乍得宪法第47条、格鲁吉亚宪法第37条第3款、吉尔吉斯斯坦宪法第48条、蒙古宪法第16条第2款、亚美尼亚宪法第33条第2款、哥伦比亚宪法第79条、洪都拉斯宪法第145条;巴西宪法第196条则直接将环境权归纳为“健康权”;也有的国家宪法规定“适于人发展的环境”,如西班牙宪法第45条、卢旺达宪法第49条;或者“干净和卫生的环境”,如埃塞俄比亚宪法第44条;或者“健康、无污染的环境”,如安哥拉宪法第39条;或者“健康、舒适和可持续环境”,如贝宁宪法第27条、刚果(布)宪法第35条、几内亚宪法第16条;或“可持续发展和平衡与尊重健康的环境”,如毛里塔尼亚宪法第19条;或“和谐环境”,如莫桑比克宪法第90条、秘鲁宪法第2条第22款;或“健康与幸福的环境”,如南非宪法第24条;或“洁净环境”,如尼日尔宪法第35条;或“清洁、健康生态平衡的环境”,如塞舌尔宪法第38条;或“人文生活环境”,如圣多美和普林西比宪法第49条;或“清洁和卫生的环境”,如乌干达宪法第39条;或“舒适环境”,如韩国宪法第35条;或“适合生存的环境”,如伊拉克宪法第33条第1款;或“健康、受保护的与和谐的环境”,如玻利维亚宪法第33条第1款;或“可持续”“健康、生态平衡和适宜”环境,如多米尼加宪法第67条第1款;或“无污染的环境”,如智利宪法第19条。

  可见,关于实体性环境权的内容要求基本可归结为“良好”与“健康”的环境。至于“无污染”“干净和卫生”“洁净”“清洁”“清洁和卫生”“适宜”以及“适于人发展”等对“环境”界定的语词表达都含有“健康”之义,故均可归结为“健康环境”之中。“和谐”“可持续”“人文生活”“适于人发展”是从健康、良好的环境之可持续、和谐的角度对环境权提出的更高级的要求,换言之,良好、健康的适于人发展的环境不仅是和谐的,更应当是可持续的持久的环境。因此,关于环境权的实体性概念,结合各国宪法的规定,可概括为如下定义:环境权是指所有人或公民(国民)享有的适于人发展的、良好的、健康的、可持续的、和谐的环境的权利。蒂姆•海沃德则将宪法环境权的核心概念概括为:“每个人对充分实现其健康和福祉的环境所享有的权利”。⑦

  2.关于程序性环境权

  在规定环境权的69个国家中,其中有10个国家的宪法除了规定实体性环境权外,还规定了程序性环境权⑧,即关于获得与环境权的相关信息以及环境权受到侵害后的救济性权利。简要列举如下:

  白俄罗斯宪法第46条规定:“每个人都有良好的环境权,如果侵犯该项权利并造成损失,有权获得赔偿。”

  俄罗斯联邦宪法第42条规定:“每个人都有获得良好环境的权利,并享有了解环境状况的可靠信息,要求赔偿因实施生态违法行为而对其身体健康或财产造成损失的权利。”

  法国环境宪章第7条规定:“所有人依法定条件和限制,皆有权利获得由公权力机关控制的环境信息,有权利参与制定可能对环境产生影响的公共决定。”

  塞尔维亚宪法第74条规定:“每一个人均有权享有健康的环境,有权获得关于国家环境方面的及时和全面的信息。”

  斯洛文尼亚宪法第72条规定:“每个人均有权根据法律获得一个健康的生活环境。个人损害生存环境的情况和程度在符合法律规定时,必须给予赔偿。”

  乌克兰宪法第50条规定:“每个人均有权享受有利于生命和健康的环境,以及要求赔偿因侵害上述权利所造成损失的权利。”

  阿塞拜疆宪法第39条规定:“每个人都有在良好环境的条件下生活的权利。每个人都有要求赔偿因实施生态违法行为而对其身体健康和财产所造成损失的权利。”

  吉尔吉斯斯坦宪法第48条规定:“每个人都有获得有益于生命和健康的生态环境的权利。每个人都有要求赔偿因利用自然的行为对其身体健康或财产造成损失的权利。”

  玻利维亚宪法第34条规定:“任何个人或集体均有权就捍卫环境、损害公共资源,以抵抗环境破坏的名义提起法律诉讼。”

  肯尼亚宪法第42条规定:“每个人都有权获得清洁健康的环境。”第70条第1款规定:“当有人主张受第42条所确认和保护的清洁健康环境权已经、正在或者可能被否认、侵害或者受到威胁,则除获得其它法律救济之外,其还可以就这一事项向法院提起救济。”

  从上述规定程序性环境权的国家宪法看,程序性环境权仅包含了三类:第一类是获得关于环境方面的及时、全面、可靠的信息的权利;第二类是参与制定可能对环境产生影响的公共决定的权利;第三类是环境权受到侵害后,获得要求法律救济、并给予赔偿的诉讼权利。上述10个国家的宪法中,俄罗斯联邦宪法规定了第一类和第三类程序环境权,法国环境宪章规定了第一类和第二类程序环境权,塞尔维亚宪法只规定第一类程序性权利,其他7个国家的宪法只规定第二类程序性环境权。在第二类救济性赔偿权利中,除肯尼亚外,其它6个国家均强调侵权行为所造成的身体或财产损失,换言之,获得救济性赔偿权,侵权行为只是必要条件,同时须以损害结果为其构成要件,如果仅有环境侵权行为,而无造成损失的法律后果,则不承担赔偿的宪法责任。而肯尼亚宪法第70条则明确规定,宪法所确认和保护的清洁环境权,无论已经,或正在、或可能被否认、违反、侵害或者受到威胁,即可向法院提起救济,不需以造成了实际损失为构成要件。

  从上述国家宪法关于环境权的规定分析可知,宪法环境权的概念既包括实体性环境权,也包括程序性环境权。所以,宪法环境权的概念可归结为:所有人或公民(国民)享有适于人发展的良好的、健康的、可持续的、和谐的环境的权利,以及及时、全面获得关于环境方面的可靠信息的权利、参与制定与环境相关的公共决定的权利与权利受到侵害或造成身体或财产损失而要求法律救济并给予赔偿的诉讼权利。

  3.关于宪法上环境权的性质

  在69个国家的宪法中,关于环境权的性质认知也不尽相同,有的将其归之为“基本权利”,有的归之为“人和公民的权利”,有的归之为“人权”,有的归之为“经济、社会和文化的权利”,有的归之为“总则和基本原则”,还有的归之为“基本目标和指导原则”,有的归之为“健康权”或宪法上的“权利”,不一而足。

  具体而言,将环境权归结为宪法上的“基本权利”的国家有22个,它们是:保加利亚、芬兰、拉脱维亚、罗马尼亚、马其顿、摩尔瓦多、斯洛伐克、安哥拉、布基纳法索、刚果(布)、几内亚、乌干达、乍得、阿塞拜疆、格鲁吉亚、马尔代夫、蒙古、尼泊尔、土库曼斯坦、亚美尼亚、秘鲁、多米尼加。将环境权归之为“经济、社会和文化的权利”的国家有11个,它们是:克罗地亚、葡萄牙、斯洛文尼亚、佛得角、莫桑比克、塞内加尔、圣多美和普林西比、东帝汶、土耳其、伊拉克、玻利维亚;将环境权归结为“人和公民或国民的权利”的国家有15个,它们是:白俄罗斯、比利时、俄罗斯、马其顿、乌克兰、希腊、多哥、卢旺达、南非、尼日尔、格鲁吉亚、韩国、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚、贝宁⑨;将环境权归结为“人权”的国家有5个,它们是:黑山、塞尔维亚、刚果(金)、委内瑞拉、塞舌尔;将环境权作为“权利、自由”的国家有6个,它们是:匈牙利、肯尼亚、巴拉圭、厄瓜多尔、哥伦比亚、智利;将环境权归之在“序言”中的国家有2个,它们是:喀麦隆、科摩罗;将环境权归结为“民主权利”的国家是:埃塞俄比亚;将环境权归结为宪法总则、基本原则或国家政策、社会目标的国家有5个,它们是:毛里塔尼亚、南苏丹、苏丹、菲律宾、西班牙⑩;将环境权直接作为“健康权”的国家有2个,它们是:巴西和洪都拉斯。

  从上述各国宪法对环境权的权利归类看,明确把环境权作为宪法“基本权利”的国家仅有22个,作为“人权”或“人和公民的权利”的国家共有20个,作为经济、社会和文化权利的有11个,作为宪法上的权利与自由的有6个,作为“健康权”的有2个,作为“序言”或基本政策的共有7个。

  (二)作为公民义务的环境保护

  在宪法中未将环境权作为权利而以公民的宪法义务出现的国家有8个,它们是:爱沙尼亚、不丹、老挝、塔吉克斯坦、也门、古巴、圭亚那和海地。其宪法规定如下:

  爱沙尼亚宪法第53条规定:“每个人都有爱护生活环境和自然环境,赔偿其对破坏环境所造成损失的义务。”
不丹宪法第5条规定:“促进自然环境的保护、不丹生物多样性的保护,防止包括噪音、视觉和物理污染等各种形式的生态退化,是每一个公民的重要义务。”

  老挝宪法第19条规定:“一切团体和公民必须保护环境和自然资源。”

  塔吉克斯坦宪法第44条规定:“保护自然,保护历史和文化古迹,是每个人的义务。”

  也门宪法第35条规定:“保护环境是国家和社会的责任,是每位公民宗教义务和国家义务。”

  古巴宪法第27条第2款规定:“保护水、空气、土地、动植物和自然环境是每个公民的义务。”

  圭亚那宪法第25条规定:“每个公民都有义务参加旨在改善环境和保护民族健康的活动。”

  海地宪法第52条第1款规定:“公民义务是公民对国家和祖国承担的道德、政治和经济的义务的总和。这些义务包括……尊重和保护环境。”

  上述宪法环境保护义务的规定,其义务表述有三种模式。第一种是,保护环境是公民的义务,如塔吉克斯坦、也门、古巴;第二种是,公民有保护环境的义务,如爱沙尼亚、圭亚那;第三种是,公民必须保护环境,如老挝。第一种与第二种义务模式都是将“保护环境”规定为公民的宪法义务,第三种义务判断用的是最强烈的义务表达,即“必须”,表明立宪者对“保护环境”这一宪法义务最强烈的法律义务情感。

  义务型环境保护的规定,实则是赋予了每一个人都享有环境权。从马克思关于“没有无义务的权利,也没有无权利的义务” ⑪的观点,以及潘恩关于“从相互作用来说,权利宣言也就是义务宣言” ⑫的推论,即可得出“义务意味着权利”的观点。保护环境是每一个公民的义务,也即每一个公民皆享有健康环境的权利。所以,上述8个国家的宪法是以公民义务的方式,确认了公民的环境权。

  (三)作为国家或社会政策与目标的环境保护

  把环境保护作为宪法上的国家政策或社会政策或目标的国家有44个。这些国家在宪法上的表述的模式为:国家(应当)+确保/保证/保护+环境,如中国《宪法》第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其它公害”;波兰宪法第74条规定:“国家应实行保证当代和后代生态安全的政策。保护环境是国家机关的职责”;瑞典政府组织法第15条规定:“保护人类健康或环境”;瑞士联邦宪法第2条第4款规定:“瑞士联邦致力于自然环境可持续的保护”;赤道几内亚宪法第6条规定:“国家确保能够保护自然”;印度宪法第48条第2款规定:“国家应致力于保护和改善环境”;等等。

  环境保护作为一国的宪法政策或目标,属于宪法序言或宣告,旨在向世人表明国家保护环境的态度与理念,它的基本功能是鼓励国家政府在保护环境方面积极采取行动。德沃金指出:政策是“规定一个必须实现的目标,一般是关于社会某些经济、政治或社会问题的改善”。⑬政策虽然对国家或政府具有一定的约束力,但这种约束力属于政治的、道德的约束力,不会产生直接的可诉性法律效力。在实施环境保护的国家政策与社会目标的过程中,国家是积极的实施者与推动者,实施中的国家责任属于道德义务责任或政治责任,而不是法律责任。

  一个值得注意的问题是,尽管许多国家倡导和赞成环境保护,并把它作为国家政策和社会目标,实践中也出台了若干保护环境的法律,但却拒绝在宪法上承认环境权。原因可能许多,其中一个重要原因在于作为宪法上的权利,其权利主体、义务主体与责任主体无法确认。

  三、宪法环境权面临的理论与实践困境

  通过对193个国家的宪法文本考察可以看出:虽然愈来愈多的国家在宪法中将环境权纳入基本权利体系之中,但尤其值得注意的是,恰恰是世界七个最发达的工业化国家——美国、英国、德国、法国、意大利、日本、加拿大——未在其本国宪法中确立环境权,以及像中国这样的有代表性的发展中国家也未明确确立宪法上的环境权。这种状况本身可能意味着,环境保护作为一种人类的共同愿景和使命,应被纳入国家政策或社会目标之中,由各国努力保护人类环境这已是各个国家的共识,然而,如果将环境保护作为一项宪法上的权利确认下来,可能会面临着理论上与实践上的双重困境。

  (一)宪法环境权性质认知的困境

  宪法环境权作为一项新型权利,其性质是什么?它是一种纯粹的道德权利还是宪法上的基本权利?抑或是积极的社会权利?我们从69个确立宪法环境权的国家宪法文本关于权利性质的归属就可以发现权利认知上的困境,只有22个国家的宪法明确把环境权归为“基本权利”类,20个国家宪法将环境权归为“人权”或“人和公民的权利”,11个国家宪法把环境权归为“经济、社会和文化权利”。

  如何认识宪法环境权的权利属性?笔者认为,无论把环境权归为哪一类权利,有一个基本判断标准是:凡是不能被请求救济的权利,皆应归之为道德权利或应然人权。若以此为标准来判定宪法环境权的性质,那么,宪法上论是否将环境权归为“基本权利”,在上述各国宪法环境权性质的不同归类中,均存在着可诉的环境权。譬如:在宪法文本上把环境权归为“基本权利”的22个国家中,阿塞拜疆宪法规定了权利的可诉性;将环境权归之为“经济、社会和文化的权利”的11个国家中,玻利维亚和斯洛文尼亚规定了权利的可诉性;将环境权归结为“人和公民或国民的权利”的15个国家中,白俄罗斯、俄罗斯、乌克兰和吉尔吉斯斯坦等4国规定了权利的可诉性;将环境权作为“权利、自由”的6个国家中,肯尼亚宪法也规定了权利的可诉性。可见,宪法环境权的性质归属并不重要,重要的在于权利能否救济。若依“无救济则无权利”之法谚,无法实施救济的权利就不是真正的权利,只能归之为“道德权利”或“应然人权”。这种应然意义的权利需要一国根据自身的发展阶段与制度设计作出具体的实施,否则将滞留于应然的道德层面。

  按照基本权利的属性,这种“作为人所应享有的固有权利”属于公民个人享有的权利,是个人针对国家的防御性权利,其功能主要是个人对抗国家,同时能够通过一定途径予以救济。⑭张翔认为:“基本权利被看作是个人针对国家行为提出的要求或主张,是对国家活动范围和活动方式的限制”,在我国,“按照宪法的规定和基本权利在法律体系中的地位,基本权利应该主要是针对国家的权利,以国家为义务主体。” ⑮倘若依照基本权利的上述特征分析宪法上的环境权,则无法将其纳入“基本权利”之中,即使作为“基本权利”,宪法环境权主体也非仅仅是个人,同时包括受“环境”影响的一切主体如法人、人类、国家,甚至包括动植物。环境权对抗的是一切侵害“环境”的行为,而国家只是一种“间接”性侵害,即国家针对环境恶化或破坏行为的不作为或不当作为。另外,即使那些将环境权归之为“基本权利”的国家,绝大多数也未针对环境权的侵害提供司法救济途径。尽管一些学者如蒂姆•海沃德试图努力论证将宪法环境权赋予“基本权利”的宪法地位⑯,在笔者看来,这种努力可能不大会成功,因为它与基本权利具有不可通约性。质言之,即使把“环境权”上升为宪法上的“基本权利”,也无法消解宪法环境权自身所面临的理论与实践困境。

  经济、社会和文化权利属于第二代人权,其性质属于积极权利。这类权利强加于国家或政府一种积极行动的义务,保障公民能够在与一种人类尊严的基本水平相符的条件下生活与工作,它需要的不是国家克制或不干预,而是积极干预并采取行动加以实现。所以,包括生存权、社会保障权、受教育权、环境权等经济、社会和文化权利不属于法律上可诉的对象,只能根据一国的经济、社会发展水平逐步实现。《世界人权宣言》给所有国家规定的谋求经济和社会权利实现的义务是道德上的义务,即使《经济、社会及文化权利国际公约》第2条也只是要求缔约国采取步骤或方法,逐步达到公约中所承认的权利的充分实现,这种规定不是法律上的效力,仍是一种道德上的伦理义务,应当善意履行。有国外学者认为,公民和政治权利被视为是“绝对”和“即刻”的,经济、社会和文化权利则被视为是纲领性的、逐渐实现的,因而不是严格意义上的权利;另外,公民权利和政治权利是“可裁判的”,法院和类似司法机关可毫不费力地适用,而经济、社会和文化权利更多地带有政治性。⑰所以,宪法环境权作为社会权利,其可诉性也同样面临着困境。

  不过,从上述有关国家在宪法上规定环境权具有可诉性分析,这种救济都属于法律上的救济,而非宪法上的救济,换言之,以宪法的形式规定了法律上的救济。如俄罗斯联邦宪法第42条:每个人都有“要求赔偿因实施生态违法行为而对其身体健康或财产造成损失的权利”,那么谁是“实施生态违法行为”的主体呢?显然不是国家或政府,而是法人或个人。这种针对法人或个人的环境侵权诉讼只能是一般法律诉讼。同样,白俄罗斯宪法第46条规定:“如果侵犯该项权利并造成损失,(每个人)有权获得赔偿”;乌克兰宪法第50条规定:“每个人均有要求赔偿因侵害环境权利所造成损失的权利”;阿塞拜疆宪法第39条规定:“每个人都有要求赔偿因实施生态违法行为而对其身体健康和财产所造成损失的权利”;吉尔吉斯斯坦宪法第48条规定:“每个人都有要求赔偿因利用自然的行为对其身体健康或财产造成损失的权利”等,这些规定中的环境侵害主体也是法人或个人;斯洛文尼亚宪法第72条则径直将环境侵害主体规定为“个人”,即“个人损害生存环境的情况和程度在符合法律规定时,必须给予赔偿”。由此,带来了一个令人困惑的问题,即使宪法上环境权具有法律上的可诉性,也多属于法律救济,而非宪法救济。宪法救济应当是针对国家或政府的立法侵害,若是可以通过法律上手段如民事的、行政的或刑事的即可实现权利救济,就必然是法律救济,而无需宪法上的救济,除非在穷尽一切法律上的途径仍无法获得救济的条件下,宪法救济才会出场。

  因此,从宪法上所规定的救济性质来看,不能一概认为,凡是宪法上规定的救济就一定是宪法救济,虽然法律救济与宪法救济所保障的法益是相同的,但所针对的义务主体却是不同的,前者针对非国家或政府组织或个人,后者则针对国家的立法行为。从该意义上说,无论将环境权划归哪一类宪法上的权利,只要存在法律上的救济,就必然属于实然的可诉权利。

  (二)宪法环境权实施与司法救济的困境

  环境权入宪的目的不是为入宪而入宪,而应当是为了权利的实施。然而,宪法环境权一旦进入实施领域,就必然遭遇概念解释的困境以及司法救济与责任追究等方面的困境。

  1.概念解释的困境

  从语义解释学观之,实体性宪法环境权具有高度的模糊性与不确定性,难以通过语义解释得以明确。譬如,各国宪法所确立的环境标准是:“良好”“健康”“无污染”“干净和卫生”“洁净”“清洁”“清洁和卫生”“适宜”“适于人发展”“和谐”“可持续”“人文生活”等等,这些概念均具有极大的开放结构与模糊性,其标准如何界定?怎样的环境才是“良好”的?依据什么标准?其它任何一个实体性概念都会面临着这种解释上的困境。因此,要想做出清晰、明确无误的解释是极其困难的。这种情况的出现,将在实际适用中存在固有的麻烦,原因就在于这一概念潜在的含糊不清,其内容具有不确定性。⑱如果宪法上关于实体环境权的概念“过于含糊,无法清晰而又确切地表达出来,从而无法去指导恰当实施策略的选择,更不用说在出现执行争议时指令一个具体结果了”。⑲

  2.权利救济主体的困境

  环境权受到侵害后,谁才是请求权的主体?从宪法上规定了环境权可诉性的9个国家看,提起法律诉讼或救济的主体是“每个人”或“人人”;此外,玻利维亚宪法还把任何“集体”作为提起法律诉讼的主体。环境侵害事件的利害关系人往往不是单个人或数人,而是一个群体,既包括当代人,也包括后代人;从受害范围看,既可是一个村庄或一个地区,也可能是一个省市或数省市乃至一国。在利害关系人非一人之情形下,宪法中规定的“人人”都是法律救济主体,最终可能导致“人人”都不是法律救济主体,我国的环境保护实践就说明这一问题。一项数据统计显示,“我国的环境公益诉讼从2000年左右开始到2013年,大约有53件。提起公益诉讼的原告,绝大部分是行政机关和检察机关,环保组织提起的公益诉讼比较少”。⑳迄今为止,尚未有个人提起环境诉讼。其中的主要原因在于,环境权益属于公共利益,虽然事关每个人的切身利益,但“个人”难以获得环境侵权的具体证据。还有,这与制度上未赋予个人环境诉讼资格也具有直接的关系。我国2014年修改的《环境保护法》第58条将对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为提起诉讼的主体确立为“社会组织”,也并非全部社会组织,具有诉讼资格的社会组织必须符合两个条件:依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。只有符合上述规定的社会组织才能向人民法院提起诉讼。社会组织的诉讼资格也为《民事诉讼法》所确认【21】;同时也为《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》所确认。【22】此外,根据2015年7月全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》的规定,各地检察机关也是环境公益诉讼的主体。【23】依据《环境保护法》第57条,公民个人在发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为时享有向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报的监督权利。这种排斥环境私人诉讼的制度安排是否恰当暂且不予评论,至少说明了环境权救济主体的复杂性。

  3.证明责任与责任追究的困境

  这里的两种具体困境是由海沃德教授提出来的。在他看来,当环境诉讼进入法院时,要认定争议环境损害的因果关系与法律责任就面临显著困难。在如何认定环境损害的因果关系时,证明责任会由原告承担,原告必须证明如果没有被告的行为就不会发生伤害或损坏。如果一个伤害存在各种各样的原因,而且对于这种伤害还存在多种解释,那么这种检验就会失败。譬如,环境污染的诉讼,不论是化学药品、辐射、电磁场,还是其它因素导致的污染皆是如此,主要原因在于,难以证明病患是由特定的污染物造成的,当那些结果是经过长时期积累而成的时候,情况尤为困难。至于责任追究的困境,若是在管辖区内,一些工业受到制定法的规制,对污染企业课以法律责任是容易的,但对于那些处于法律规制之外的环境损害却难以追究责任。【24】

  (范进学,上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师,法学博士。本文系教育部人文社科基地重大项目“权利与政治研究”(项目号:12JJD820001)的阶段性成果之一。)

  注释:

  
①本文的宪法文本考察以《世界各国宪法》编辑委员会编纂的《世界各国宪法》(中国检察出版社2012年版)四卷本为蓝本,共计包括193个国家的宪法。

  ②参见[英]蒂姆•海沃德:《宪法环境权》,周尚君、杨天江译,法律出版社2014年版,第2页。

  ③1966年联合国大会第一次辩论人类环境问题;1970年3月,国际社会科学评议会在日本东京召开了“公害问题国际座谈会”,被认为是最早提出了环境权,会后发表了《东京宣言》,倡议把“每个人享有其健康和福利等要素不受侵害等环境权利”作为基本人权在法律体系中确定下来。环境权思想在国际社会中首次闪光体现在1972年的斯德哥尔摩联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》中(参见[日]交浩尚史等:《日本环境法概论》,田林、丁倩雯译,中国法制出版社2014年版,第149页)。1986年世界环境和发展委员会法律专家小组作出了《关于自然环境和环境冲突的一般原则的报告》,该报告声明“任何人有权享有作为健康和福利之充分保障的环境权”;1989年联合国环境会议起草了《海牙宣言》;1992年联合国在里约热内卢召开的“环境与发展大会”上通过了《关于环境与发展的里约宣言》。至此,环境权才以一种新型权利的姿态登上历史舞台。参见侯怀霞:《私法上的环境权及其救济问题研究》,复旦大学出版社2011年版,第16-17页。

  ④2013年3月4日,李朋德等11位全国政协委员向全国政协十二届一次会议提出了《关于生态文明建设和环境权入宪的提案》;《生态文明建设和环境权入宪》,载《检察日报》,2013年3月6日;《专家建议环境权入宪》,载《法制晚报》,2015年11月12日;河海大学的耿志旭2004年硕士论文《公民环境权入宪研究》;吴卫星:《环境权入宪之实证研究》,载《法学评论》2008年第1期;王斌:《环境权入宪的必要性》,载《山东社会科学》2008年第1期;张一粟、陈奇伟:《论我国环境权入宪的基本架构》,载《法学论坛》2008年第4期;张树兴等:《我国公民环境权入宪的法律思考》,载《昆明理工大学学报》2009年第2期;陈伯礼、余俊:《权利的语境变迁及其对环境权入宪的影响》,载《法律科学》2009年第6期;等等。

  ⑤[日]交浩尚史等:《日本环境法概论》,田林、丁倩雯译,中国法制出版社2014年版,第149页。

  ⑥我国《环境保护法》第2条规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”

  ⑦同注②,第3页。

  ⑧程序性环境权还包括环境参与、监督与决策权。如1998年欧洲经济委员会通过的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》(即奥胡斯公约)第1条规定:“为促进保护今世后代人人得在适合其健康和福祉的环境中生活的权利,每个缔约方应按照本公约的规定,保障在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的权利”。我国《环境保护法》第53条也确立了程序性环境权,该条规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。

  ⑨贝宁宪法将环境权列为“人民的权利”。

  ⑩西班牙宪法将环境权纳入“基本权利”之中,但环境权不在“基本权利”和“公民的权利”之列,而是把它列为经济社会政策的政府原则,并要求政府当局应当承认、尊重和保护的原则。

  ⑪《马克思恩格斯选集》,第2卷,人民出版社1995年版,第610页。

  ⑫[法]潘恩:《潘恩选集》,马清槐等译,商务印书馆1981年版,第186页。

  ⑬[美]罗纳德•德沃金:《认真对待权利》,信春鹰、吴玉章译,中国大百科全书出版社1998年版,第41页。

  ⑭《宪法学》编写组:《宪法学》(马克思主义理论研究和建设工程重点教材),高等教育出版社、人民出版社2011年版,第196-197页。

  ⑮张翔:《基本权利的规范建构》,高等教育出版社2008年版,第21页、第34页。

  ⑯参见注②,第57页。

  ⑰[挪]艾德等:《经济、社会和文化的权利》,黄列译,中国社会科学出版社2003年版,第10页。

  ⑱同注⑰,第349页。

  ⑲参见注②,第69-70页。

  ⑳《环境公益诉讼为何“遇冷”》,载《光明日报》2017年1月24日。

  【21】我国《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

  【22】该司法解释第1条规定,法律规定的机关和有关组织依据《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条等法律的规定,对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼,符合《民事诉讼法》第119条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应予受理。

  【23】根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》规定,检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。

  【24】参见注②,第75-80页。

  Abstract: Whether environmental right is a fundamental human right or a constitutional basic right remains a question of theoretical divergence in academia.However,more and more countries include environment right in their constitutional texts.This paper investigates the basic status of environmental right being protected in constitutional texts based on the constitutions in 193 countries worldwide.From those texts one may observe that environmental protection enters into the constitutional texts of various countries via three dimensions,namely,the dimension of a constitutional right,the dimension of a civic duty and the dimension of a national policy and principle and of a social objective.By induction and summary,this paper is of the view that the constitutional environmental right is a right to a good,healthy,sustainable and harmonious environment suitable for people's development which all people or citizens(nationals)enjoy,a right to timely and comprehensively obtain reliable information in the environmental field,a right to participate in the making of public decisions in relation to environment,and a litigation right to legal relief and to compensation when rights are encroached upon or when physical damage or property damage occurs.After the environmental right enters into the constitution,however,concrete implementation and remedy to right may be faced with theoretical and practical difficulties.

  (责任编辑叶传星)
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