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中国农村扶贫的回溯与前瞻

2017-10-26 16:06:31   来源:《人权》2017年第3期   作者:李云龙
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  内容提要:改革开放以来,中国政府投入大量资金推进农村扶贫开发,取得重大进展,获得了国际社会积极评价。在政府和社会各界共同努力下,贫困地区基础设施状况持续改善,特色优势产业蓬勃发展,农村贫困人口大量减少,生活水平显著提高。党的十八大以来,中国政府提出精准扶贫方略,实施脱贫攻坚工程,加快消除农村贫困步伐。在政府强力推动下,中国有望提前实现在全国范围内消除绝对贫困的目标。

  关键词:扶贫开发 人权 脱贫攻坚 农村贫困人口

  改革开放以来,中国在消除农村贫困、改善农村贫困地区人民基本生活条件方面做了大量工作,取得重大进展,获得了国际社会积极评价。2015年,中国政府实施脱贫攻坚工程,加快消除农村贫困步伐,力争到2020年在全国范围内消除绝对贫困。

  一、中国农村扶贫历程

  中华人民共和国成立以前,中国是半殖民地半封建社会,农村经济极不发达,农村贫困状况十分严重,贫困人口占农村居民的绝大部分。当时中国是世界上少数几个贫困发生率最高的国家之一。1949年以后,中国进行了彻底的土地制度改革,把耕地无偿分配给农民。土地改革解放了农村生产力,极大地改善了农民的生存条件。到1957 年,中国农村贫困人口大幅下降,达到此前历史最低点。但是,从1950年代后期开始,中国政府实施优先发展重工业的经济战略,影响了农村发展进程。“文革”结束时,中国农村的贫困状况令人触目惊心。据统计,农民人均热量摄入低于2,100大卡/日。以营养标准来衡量,中国农村人口中有40%-50%都处于生存贫困状态。①

  改革开放以来,中国有效地减缓了农村贫困状态。1978年,按中国政府确定的贫困标准统计,贫困人口为2.5亿人,占农村总人口的30.7%。通过实行包括家庭联产承包责任制在内的农村经济改革,农村贫困得到了很大缓解。从1978年到1985年,农村人均粮食产量增长14%,农民人均纯收入增长了2.6倍;农村贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,占农村人口的比例下降到14.8%;贫困人口平均每年减少1,786万人。②

  从80年代中期开始,中国政府把解决农村贫困问题提上议事日程。1986年,中央把开发式扶贫确立为农村扶贫的基本方针,逐年安排专项资金,制定多种专门的优惠政策,帮助农村人口摆脱贫困。到1993年,国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到483.7元;农村贫困人口减少到8,000万人,平均每年减少640万人,年均递减6.2%;贫困人口占农村总人口的比重下降到8.7%。③

  1994年3月,中国制定并发布《国家八七扶贫攻坚计划》,提出要用七年左右的时间,到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这个目标如期实现。2000年,农村尚未解决温饱问题的贫困人口减少到3,000万人,农村贫困发生率下降到3%左右,国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从648元增加到1,337元,年均增长12.8%。除了少数社会保障对象和生活在自然环境恶劣地区的特困人口以及部分残疾人以外,全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决。④

  2001年,中国政府制订了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》,要求尽快解决少数贫困人口温饱问题,进一步改善贫困地区的基本生产生活条件,巩固温饱成果,提高贫困人口的生活质量和综合素质,加强贫困乡村的基础设施建设,改善生态环境,逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况。这个文件的最大亮点是把解决了温饱问题、但生活尚不富裕的广大低收入人口纳入了政府扶贫范围。2001年底,全国农村没有解决温饱的绝对贫困人口还有2,927万人,到2005年底减少为2,365万人,2007年底又减少到1,479万人,可以说全国农村温饱问题已经基本解决了。这个时期,低收入贫困人口开始成为主要扶持对象。2001年,中国有6,102万低收入贫困人口,2007年减少到4,067万人。2008年12月,中国上调扶贫标准,对2007年人均收入1,067元以下的农村人口将实施同样的扶贫政策,扶贫对象共计4,320万人,占全部农村人口的4.6%。2009年,中国取消了绝对贫困线和低收入线的区别,把低收入线作为贫困线。这样,中国农村贫困线就提高到1,196元。按照这个标准,中国还有4,007万贫困人口。⑤

  2011年,中国政府发布《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,把农村贫困线提高到人均年收入2,300元。根据新的扶贫标准,扶贫对象数量大幅增加,从2010年底的2,688万人增加到2011年底的1.28亿人,占农村户籍人口的比例约为13.4%。⑥这个纲要对扶贫开发提出了更高要求,把扶贫内容扩大到义务教育、基本医疗、住房等公共服务领域,明确规定未来10年扶贫总体目标是:“到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势。” ⑦到2016年,全国贫困人口减少到4,335万人。⑧

  经过30多年努力,中国农村贫困状况得到很大缓解,人民群众生产生活条件有了不同程度的改善。

  二、中国农村扶贫的特点

  中国农村扶贫之所以取得如此成效,关键在于坚持实事求是,一切从中国实际出发,走出了中国特色的减贫之路。中国农村扶贫有鲜明的中国特色,这主要表现在如下方面。

  (一)政府在农村扶贫中发挥中心作用

  中国政府统筹制订扶贫规划。从1980年代开始,中国政府就将农村扶贫纳入国家整体发展战略之中。1986 年制定的“七五”发展计划(1986-1990),有一章专门规划“老、少、边、穷”(即革命老区、少数民族地区、边远地区、贫困地区)地区的经济发展,并明确规定,在资金方面,国家要对老、少、边、穷地区实行扶持政策。此后,在每个五年规划中都纳入了扶贫内容。同时,政府还制订了专门的扶贫计划,如《国家八七扶贫攻坚计划》(1994年)、《农村扶贫开发纲要(2001-2010)》(2001年)、《1996-2000年全国科技扶贫规划纲要》(1996年)、《扶持人口较少民族发展规划(2005-2010年)》(2005年)、《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》(2011年)、《“十三五”脱贫攻坚规划》(2016年)等。此外,许多部门、行业组织和各级地方政府,也普遍制定了自己的扶贫规划。

  为推进农村扶贫工作,中国政府在各个层级建立了扶贫开发领导机构。1986年,国务院设立贫困地区开发领导小组,后在1993年更名为国务院扶贫开发领导小组。该机构的职责是领导和组织贫困地区的扶贫开发工作。扶贫任务较重的省、地、县级各级政府陆续设立了扶贫开发领导小组及其办公室,乡政府则设置扶贫专干,负责当地农村扶贫工作。扶贫开发工作实行分级负责、以省为主的行政领导责任制。

  各级政府投入巨额财政资金开展农村扶贫工作。30多年来,随着国家财力增强,政府的扶贫投入不断增加。19802000年间,中央政府扶贫投入总计约为1,680多亿元,其中财政投入800多亿元(含以工代赈资金390多亿元),信贷扶贫资金投入880亿元。⑨根据配套比例的要求(1996年以后为30%至50%),地方政府的扶贫投入也相应增加。2001-2010年,中央投入的财政扶贫资金总额达1,440亿元(含以工代赈资金),同时通过财政贴息政策引导了近千亿元的扶贫贷款投入。2015年,中央预算内资金对贫困地区的投资超过1,500亿元,约占全年中央预算内投资总量的1/3。⑩十二五期间,中央财政专项扶贫资金大幅增加,从每年的272亿元增长到467.45亿元。⑪国家为易地扶贫搬迁投入中央预算资金231亿元。⑫交通运输部投入5,500亿元,用于贫困地区公路建设,并带动全社会公路建设投资近2万亿元。⑬十二五期间,国家在贫困地区安排水利投资2,375亿元。⑭

   (二)实行开发式扶贫政策

  无论是在国际还是在国内,传统的扶贫方式多为直接救济。用发放救济的方式扶贫,不但会给国家财政造成沉重负担,而且也无法真正解决贫困人口的永久脱贫问题。由于中国经济发展水平较低、贫困人口多,政府无力通过救济方式解决贫困问题,所以中国选择了开发式扶贫战略。这意味着中国将主要通过帮助和促进贫困地区的经济社会发展来解决贫困问题。事实证明,这种减贫战略更符合中国国情。从1986年开始,中国政府就把开发式扶贫作为减贫政策的核心和基础,要求各级政府支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件,发展商品生产,开发当地资源,主要依靠自身力量解决温饱问题。开发式扶贫的主要内容有:(1)开展基础设施建设,进一步改善生产条件。国家投入资金,全面推进农田、水利、公路等方面的基础设施建设。(2)因地制宜地培育和发展贫困地区的各项产业。国家提供优惠的扶贫贷款,制定优惠政策,帮助贫困地区和贫困农户发展种植业、养殖业和其他加工业项目,促进增产增收。(3)开展农业技术培训,提高贫困人口的科技水平和文化素质,进一步增强贫困人口的自我发展能力。(4)开展生态扶贫,扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合,增强贫困地区和贫困农户的发展后劲,促进贫困地区的可持续发展。

  《国家八七扶贫攻坚计划》(1994年)对开发式扶贫作出具体规定,国家扶贫专项资金也不再直接发放给贫困农民,而是用来帮助贫困农户发展生产,使他们形成持续稳定的脱贫致富能力。1980-2003年间,中国政府累计投入扶贫资金1,026亿元,其中65%用于改善农村基本生产条件和进行实用技术培训;另外35%左右用于贫困地区的基本农田建设、人畜饮水工程和乡村道路建设。⑮此外,扶贫贴息贷款也主要支持农户发展种植业、养殖业和小型加工业等增收项目。30多年来,中国一直实行开发式扶贫,通过促进贫困地区经济发展、增强造血功能来消除贫困。中国政府历年发表的扶贫文件,如1994年的《国家八七扶贫攻坚计划》、2001的《农村扶贫开发纲要(2001-2010)》和2011年的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,也都明确把开发式扶贫作为主要扶贫方式,要求各级政府增加扶贫资金投入,千方百计促进贫困地区经济发展,以便使更多农村贫困人口摆脱贫困。

  (三)把贫困人口集中的贫困地区作为扶贫重点

  为了集中使用扶贫资金,有效地扶持贫困人口,中国政府很早就确定了一批由国家重点扶持的贫困县,把这些贫困人口集中、贫困程度最深的县作为农村扶贫的突破口和主战场。1986年,国家确定贫困县的标准是年人均纯收入低于150元,民族自治县则放宽到200元。1994年,《国家八七扶贫攻坚计划》确定的贫困县标准是年人均纯收入低于400元。《国家八七扶贫攻坚计划》确定的贫困县共有592个,分布在27个省、自治区和直辖市,涵盖了全国农村贫困人口的72%以上。中央政府制定一系列有针对性的政策措施,对贫困县集中进行扶持,有效带动全国农村贫困问题的解决。中央财政、信贷和以工代赈等扶贫资金均集中投放到国定贫困县,各部门和有关省、区政府的资金与中央扶贫专项资金配套使用,并把资金和项目覆盖到贫困县中的贫困乡。

  后来,中国政府又进一步把集中连片的特殊困难地区列为扶贫开发的重点。中国绝大多数农村贫困人口集中在中西部,分布在中西部深山区、高寒山区、石山区、黄土高原区、荒漠区、地方病高发区和水库区等。这些地区地域偏远,生态失调,交通不便,文化教育落后,经济发展缓慢,人畜饮水困难,生产生活条件恶劣。这些地区的贫困人口最多,贫困程度最深,贫困问题最复杂。中国政府在有效推进国家重点贫困县减贫工作的基础上,进一步整合资源,集中力量解决集中连片贫困地区的贫困问题。2011年以来,中国将武陵山地区、秦巴山地区、乌蒙山地区、六盘山地区、滇桂黔石漠化地区、滇西边境山区等14个集中连片特殊困难地区列为扶贫开发的重点,加大扶持和投入力度,整体规划,整体开发。中央制定了一系列针对集中连片特困地区的特殊扶持政策,包括:中央财政新增扶贫资金主要投入连片特困地区;中央和省级财政加大对贫困地区一般性转移支付力度;对连片特困地区加大投资支持力度,在西部地区连片特困地区,由国家安排公益性建设项目,不再要求当地投入配套资金;国家对贫困地区产业进行扶持,国家大型项目、新兴产业和重点工程优先向贫困地区安排,劳动密集型产业向贫困地区转移。⑯这些政策同西部大开发政策、惠农政策和国家在教育、医疗和社会保障等方面的政策共同作用,产生乘数效应,推动大量资金流入集中连片特困地区。2011-2015年,中央部门投入武陵山片区的各类资达金5,000多亿元。⑰2011-2014年,投入滇桂黔石漠化片区的各类开发资金达到8,054亿元。⑱

  (四)实施移民搬迁扶贫

  农村贫困产生的根源,在相当大程度上可以归结为恶劣的自然条件。有些地区根本不具备维持人类生存的水、土地等自然条件,投入再多资金都无法使当地居民摆脱贫困。在这些地区,农村贫困人口最有效、最经济的脱贫方式就是搬迁到自然条件较好的地方。中国政府鼓励和支持自然条件极端恶劣地区的贫困农民通过移民搬迁解决温饱问题,并给他们提供各种优惠条件和补助。到2000年,中国累计迁移安置260万贫困人口,其中已有240万人在迁入地稳定居住下来。2001-2010年,620万居住在自然资源贫乏、生存条件恶劣地区的农村贫困人口在政府资助下完成搬迁,改善了生存发展条件。2011-2015年,中央政府安排中央预算内补助投资231亿元,用于易地扶贫搬迁,共搬迁贫困群众394万人。⑲

  三、十八大以来中国扶贫战略的重大转变

  自从上世纪80年代提出扶贫任务以来,开发式扶贫一直是中国政府的基本扶贫战略。中国政府把592个国定贫困县作为主要扶贫对象,以县为单位实施扶贫开发。《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》选择14.8万个贫困村作为扶贫开发工作重点,要求逐村制定扶贫规划,分年度组织实施,整村推进脱贫。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》则进一步把14个集中连片特困地区确定为扶贫开发主战场,突破县、市甚至省的行政区划限制,以片区为扶贫开发的基本单元,统一规划,统一投入,大规模兴建交通、电力、水利、生态环境等基础设施,大力发展适合当地特点的各项产业。

  开发式扶贫战略实施顺利,成就显著。由于大量兴建电力、交通(包括乡村道路)和人畜饮水等基础设施,农村贫困地区生产生活条件有了很大变化。贫困地区经济发展速度加快,特色优势产业纷纷建立,医疗、文化和教育事业全面发展,贫困居民住房条件改善,生态恶化趋势得到初步遏制,农村贫困状况大大缓解。从1978年到2014年,全国共减少农村贫困人口7亿多人,年均减少1,945万人;贫困发生率下降了90.3个百分点。⑳

  不过,开发式扶贫战略也存在明显缺陷。由于这种扶贫战略注重从地区层面解决贫困问题,必然带来个体针对性不强的问题。当一个地区绝大多数人都是贫困人口时,以区域发展为中心的开发式扶贫战略效率极高。但是,当贫困地区基础设施条件改善、经济相对发展、农村贫困人口大量减少以后,开发式扶贫效率就开始大幅下降了。大水漫灌式的扶贫开发战略日益显现出局限性。虽然投入的扶贫资金越来越多,但减贫成效却远逊以往。多年来,扶贫工作一直存在着贫困人口底数不清、扶贫针对性不强和指向不准的问题。有些真正贫困的人没有得到恰当的帮助,大量宝贵的扶贫资源却流入非贫困人口的口袋。

  为提高扶贫效率,需要帮助那些真正的贫困人口早日脱贫。党的十八大以来,党中央、国务院提出精准扶贫要求,推动中国扶贫战略实现重大转变。2014年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,要求建立精准扶贫工作机制,给每个贫困村和贫困户建档立卡,为每个贫困村和每户贫困家庭制定帮扶措施,真扶贫、扶真贫,使他们在规定时间内尽早实现稳定脱贫的目标。【21】2014年5月,国务院扶贫开发领导小组办公室和中央农办等七个部门联合发布《建立精准扶贫工作机制实施方案》,提出实现扶贫到村到户的目标,要求在扶贫工作中实行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核。精准识别就是准确地找出贫困户和贫困村,一个贫困人口、一个贫困村都不遗漏,同时也要剔除任何冒牌贫困人口。精准帮扶就是根据贫困户和贫困村具体情况,制订有针对性的帮扶计划,采取有效措施进行扶持。确定贫困村和贫困户,须经过个人申请、群众评议、公示公告、抽检核查等严格程序。贫困村和贫困户识别出来以后,应由政府建档立卡,联网运行,每年更新。实行精准帮扶,须建立干部驻村工作制度,每个贫困村都要有驻村帮扶工作队进驻,每个贫困户都要指定帮扶责任人。【22】2014年4月,国务院扶贫开发领导小组办公室下发《扶贫开发建档立卡工作方案》,详细说明识别贫困村贫困户的统一标准和规范方法,并提供建档立卡的参考文本。【23】

  从2015年起,中国政府开始大力推动精准扶贫。2015年6月18日,中共中央总书记习近平在贵州同部分省区市党委主要负责同志座谈时指出,“扶贫开发贵在精准,重在精准,成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策,区别不同情况,做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗,不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”【24】《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(2015年11月)提出,扶贫工作要精准扶贫和精准脱贫,要因人因地施策,提高扶贫实效;要对贫困家庭进行分类,分别进行扶持;支持有劳动能力贫困家庭发展特色产业和转移就业;通过异地搬迁帮助自然条件恶劣地区的贫困家庭实现脱贫;通过生态扶贫帮助生态特别重要和脆弱地区的贫困家庭脱贫;通过社会保障政策帮助丧失劳动能力的家庭脱贫;要为因病致贫的家庭提供医疗救助保障;要使低保政策和扶贫政策衔接起来,把贫困人口全部纳入社会保障范围。【25】2015年11月,习近平在中央扶贫工作会议发表讲话说,坚持精准扶贫、精准脱贫,就要把真正的贫困人口弄清楚,把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚,以便做到因户施策、因人施策。【26】同月,中共中央政治局召开会议,审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。该决定提出,精准扶贫要实现扶持对象精准、资金使用精准、项目安排精准、因村派人精准、措施到户精准、脱贫成效精准;在精准扶贫战略中,精准识别和建档立卡是关键环节;要定期核查建档立卡的贫困村、贫困户和贫困人口,实行有进有出的动态管理;要根据致贫原因和脱贫需求,对贫困人口分类进行扶持。【27】

  精准扶贫标志着中国扶贫战略的重大变化,意义深远。第一,精准扶贫解决了长期存在的扶贫对象模糊的问题。一切扶贫工作都以贫困人口识别为前提。弄不清贫困人口在哪里,扶贫工作怎么能做好?传统扶贫方法的重要缺陷就是扶贫对象不清楚,不知道哪些是真正需要帮助的贫困人口,从而白白浪费了许多扶贫资源。精准扶贫建立的贫困人口识别程序,包括群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等,可以有效识别出贫困人口,从而增强了扶贫工作的针对性。第二,精准扶贫改变了简单划一的帮扶方式。同以往区域开发式扶贫方式不同,精准扶贫要求扶贫方式多样化,要根据贫困对象的具体情况和特殊的致贫原因,量身定制不同的脱贫方案,确定帮扶责任人,投入相应资源,以便使贫困人口按期脱贫。第三,精准扶贫要求对扶贫对象进行动态管理。政府要实时掌握贫困人口的全面信息,一旦贫困状况改变,就要退出扶贫名单,同时把其他贫困人口补充进来。扶贫对象有进有出,才能准确帮助真正的贫困人口。【28】

  四、中国农村扶贫发展趋势前瞻

  中国政府始终从全面建成小康社会、实现社会主义现代化的高度看待扶贫工作,认为消除绝对贫困是建成小康社会的重要标志。党的十六大报告提出要“大力推进扶贫开发,巩固扶贫成果,尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题,并逐步过上小康生活。”【29】中共中央、国务院2011年印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》确定的目标是,“到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势。”【30】十八大以来,党和政府更加重视扶贫工作。2015年11月29日,中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,明确提出到2020年要解决区域性整体贫困问题,实现现行标准下的农村贫困人口全部脱贫。该决定要求发展特色产业脱贫、引导劳务输出脱贫、结合生态保护脱贫、实施易地搬迁脱贫、着力加强教育脱贫、开展医疗保险和医疗救助脱贫、实行农村最低生活保障制度兜底脱贫、探索资产收益扶贫,并健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系。【31】

  根据7,000万贫困人口的不同情况,中国政府制定了有针对性的脱贫方案。第一,对于有劳动能力和生产技能的贫困人口,主要通过发展生产脱贫。政府支持贫困群众因地制宜地发展各种特色产业,推动他们走上经济内生增长、自主脱贫致富的可持续发展道路。这种扶贫形式大约可以使3,000万贫困人口脱贫。第二,对于自然条件恶劣、生态系统脆弱、不具备生产生活条件地区的贫困人口,由政府出资迁移到生产生活条件比较好的地方,实现易地搬迁脱贫。这种扶贫形式大约可以使1,000万贫困人口脱贫。第三,对于有劳动能力的贫困人口,尤其是年轻贫困人口,通过提高他们的教育水平,通过职业培训和职业技能提升,帮助他们在第二和第三产业找到工作岗位,实现转移就业脱贫。这种扶贫形式大约可以使1,000万贫困人口脱贫。第四,对失去劳动能力、无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的贫困人口,通过把他们全部纳入农村最低生活保障制度的办法来脱贫。这部分贫困人口大约有2,000万人。通过这四种方式,中国到2020年可以使7,000万贫困人口全部脱贫。【32】

  国家脱贫攻坚计划可望如期实现。第一,中央层面重视程度高。中央政治局在审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》时说,要“采取超常规举措,拿出过硬办法,举全党全社会之力,坚决打赢脱贫攻坚战。”【33】这样强烈的语气在中央文件中是不常出现的。这意味着中国政府将把扶贫工作作为优先事项,在制定国家经济社会发展规划时将突出扶贫主题,而各级政府工作也将紧紧围绕实现2020年脱贫攻坚目标展开。2016年国务院组织编制了《“十三五”脱贫攻坚规划》,中央办公厅、国务院办公厅就落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》制定了10个配套文件,32个牵头部门和77个参与部门共出台118个政策文件或实施方案。【34】各行业部门将扶贫内容纳入“十三五”行业专项规划优先安排。第二,地方党委和政府积极响应。由于中央对扶贫工作高度重视,各省市区党委和政府也花大力气执行中央脱贫攻坚决定。中共中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布后,各地党委和政府认真研究落实。各地普遍结合“十三五”规划,编制省级“十三五”脱贫攻坚规划,出台包括一个全面推进脱贫攻坚的文件以及若干个配套文件在内的“1+N”精准脱贫系列文件。从省市到县乡,各级党委和政府都由主要领导亲自挂帅,负起全责,并层层督促,层层落实。按照精准脱贫要求,各地脱贫方案和脱贫责任落实到了每个贫困村和每个贫困户。第三,政府财力充沛,足以支持脱贫攻坚目标的实现。2014年底全国有7,000万贫困人口,2015年底减少到5,575万人,2016年底减少到4,335万人。由于通过社会保障可以使丧失劳动能力的2,000万贫困人口脱贫,所以政府只要在2017-2020年间通过发展生产和转移就业等途径帮助2,335万贫困人口脱贫,就可以充分实现脱贫攻坚目标。把2,335万人分散到4年,相当于从2017年起每年只需要解决不到500万人的贫困问题。这是一个完全可以实现的目标,因为十二五期间中国每年都减贫2,000万人左右。【35】至于通过社会保障来帮助2,000万贫困人口脱贫,更是一个完全可以实现的目标。按照3,000元的扶贫标准,为2,000万人提供社会保障每年需要花费600亿元。中国政府有充足的财力支付这笔开支。同2015年高达15.2万亿元全国财政收入规模相比,600亿元的社保脱贫费用是一个相对较小的数字,政府完全可以负担得起。【36】

  一年多来的脱贫攻坚实践表明,中国政府有能力兑现到2020年消除绝对贫困的目标。2016年,中国政府的扶贫投入大幅增加,中央和省级财政专项扶贫资金首次突破1,000亿元,其中中央财政扶贫资金667亿元,同比增长43.4%;省级财政超过400亿元,同比增长50%以上。【37】各类金融机构加大扶贫支持力度,其中累计发放扶贫小额贷款2,772亿元,2017年新发放1,645亿元,支持了766万贫困户。【38】新的扶贫形式不断出现。2016年,国务院扶贫办、国家能源局联合在河北、安徽、山西等6省份的30个县开展光伏扶贫试点,下达516万千瓦的光伏扶贫项目建设计划。国务院扶贫办和国家旅游局在全国2.26万个贫困村开展乡村旅游扶贫。全国428个贫困县开展了电商扶贫试点,商务部、财政部、国务院扶贫办联合确定了158个贫困县开展电子商务进农村试点。转移就业和易地搬迁成为主要脱贫形式。2016年,国家发展改革委投入中央预算内投资160亿元,重点用于云南、贵州、四川、甘肃、陕西等22个省(区、市)内建档立卡贫困人口安置住房建设补助,完成易地扶贫搬迁249万人。【39】2016年,全国转移就业贫困劳动力达480万人。【40】2016年,全国农村贫困人口下降到4,335万人,比2015年减少1,240万人。【41】

  2017年,中国扶贫力度进一步加大。中央财政专项扶贫资金从2016年的667亿元大幅增加到861亿元,比上年增加200亿元,增长30.3%。【42】根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》,从2016-2020年,中央、地方及有关个人和机构将投入9,463亿元,通过易地搬迁使981万建档立卡贫困人口摆脱贫困。在2016年易地扶贫搬迁249万人的基础上,2017年将完成易地扶贫搬迁340万人的任务。【43】2017年将再减少农村贫困人口1,000万以上。【44】从目前减贫任务年年超额完成的情况看,提前实现脱贫攻坚目标已成定局。2017年和2018年分别实现1,000万人脱贫后,贫困人口将减少到2,000多万人,这部分贫困人口主要是由于各种原因失去劳动能力的人,无法自主脱贫,将由国家以提供社会保障的形式助其脱贫。因此,到2018年底,全国有望基本实现脱贫攻坚目标。2019年底,脱贫攻坚战将全面告捷。

  打赢脱贫攻坚战和全面实现脱贫攻坚目标,意味着绝对贫困在中国将成为历史。农村贫困人口也同全国人民一样,不愁吃、不愁穿,享受义务教育、基本医疗和住房等保障,逐渐过上小康生活。这是中国五千年历史上闻所未闻的巨变,是中国人权事业的重大阶段性成就。但是,这并不意味着扶贫工作的终结。贫困是一个相对的概念。在绝对贫困消除以后,还有相对贫困问题。由于收入差距、地区差距以及城乡差距还将长期存在,中国的相对贫困问题也不会很快消失。2020年之后,相对贫困问题将成为中国扶贫的重点。在努力缩小贫富差距和实现共同富裕的过程中,扶贫仍将是中国政府的一项重要工作。

  (李云龙,中共中央党校国际战略研究院教授,中国人权研究会常务理事。)

  注释:

  ①参见李君如主编:《中国人权事业发展报告(2011)》,社会科学文献出版社2012年版,第57页。

  ②参见上注。

  ③参见国务院新闻办公室:《中国的农村扶贫开发》,2001年10月。

  ④参见上注。

  ⑤参见范小建:《60年,消除贫困、实现总体小康的攻坚战》,载《求是》2009年第20期。

  ⑥参见顾仲阳:《扶贫标准上调至2,300元(政策解读)》,载《人民日报》,2011年11月30日。

  ⑦《中国农村扶贫开发纲要(20112020年)》,载中国政府网,http://www.gov.cn/jrzg/2011-12/01/content_2008462.htm,2011年12月1日访问。

  ⑧参见国家统计局:《2016年国民经济和社会发展统计公报》,载国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.htm,2017年2月28日访问。

  ⑨参见注③。

  ⑩参见《国家发改委:今年扶贫搬迁91.65万人》,载《中国信息报》,2015年11月16日。

  ⑪《扶贫攻坚的“中国答卷”》,载人民网,http://cpc.people.com.cn/n/2015/1015/c399493-27702886.html,2015年10月15日访问。

  ⑫参见《数字看十二五扶贫成就》,载中国政府网,http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/25/content_50 28015.htm,2015年12月25日访问。

  ⑬参见《2015交通运输十大新闻》,载中国交通新闻网,http://zizhan.mot.gov.cn/zhuanti/2016jiaotonggongzuo_HY/beijingziliao/201512/t20151228_1966501.html,2015年12月28日访问。

  ⑭参见《贫困地区“十二五”中央水利投资达2,375亿元》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/15/c_1116837692.htm,2015年10月15日访问。

  ⑮参见注①,第62页。

  ⑯参见注⑦。

  ⑰参见《武陵山片区,百姓脱贫在路上》,载《经济日报》,2016年1月28日。

  ⑱参见《滇桂黔石漠化片区农村贫困人口4年减少328万人》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/2015-08/22/c_1116340685.htm,2015年8月22日访问。

  ⑲参见注⑫。

  ⑳参见《国家统计局:改革开放以来我国农村贫困人口减少7亿》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/16/c_1116848645.htm,2015年10月16日访问。

  【21】参见《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,载国务院新闻办公室网站,http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2014/20140127/xgzc30358/Document/1362145/1362145.htm,2016年10月16日访问。

  【22】参见国务院扶贫开发领导小组办公室等:《印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》,载四川扶贫与移民网,http://www.scfpym.gov.cn/show.aspx?id=26840,2017年5月26日访问。

  【23】参见《国务院扶贫办关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》,载国务院扶贫办网站,http://www.cpad.gov.cn/art/2014/4/11/art_27_22097.html,2017年4月11日访问。

  【24】《习近平:确保农村贫困人口到2020年如期脱贫》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/19/c_1115674737.htm,2017年4月19日访问。

  【25】参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117027676.htm,2017年4月3日访问。

  【26】参见习近平:《脱贫攻坚战冲锋号已经吹响,全党全国咬定目标苦干实干》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/28/c_1117292150.htm,2015年11月28日访问。

  【27】参见《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,载《新华每日访问电讯》,2015年12月8日。

  【28】参见《国新办扶贫工作发布会》,载人民网,http://live.people.com.cn/notephp?id=10231401260926 14_ctdzb_001,2014年1月27日访问。

  【29】江泽民:《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》,载《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2002年版,第30页。

  【30】参见注⑯

  【31】参见注【27】。

  【32】参见《国新办举行贯彻落实五中全会精神和编制十三五规划等情况发布会》,载国务院新闻办公室网站,http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/33657/wz33659/Document/1453493/1453493.htm,2017年4月3日访问。

  【33】《中共中央政治局召开会议》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/23/c_1117234 411.htm,2015年11月23日访问。

  【34】参见顾仲阳:《脱贫攻坚首战全面告捷》,载《人民日报》,2017年2月17日。

  【35】参见《“十二五”期间我国减贫1亿人明年将全面实施精准扶贫精准脱贫》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/25/c_128564935.htm,2015年12月25日访问。

  【36】参见《2015年中国财政收入增速降至8.4% 收支缺口超2万亿元》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-01/29/c_128684977.htm,2016年1月29日访问。

  【37】参见注【34】。

  【38】参见顾仲阳:《产业扶贫,精准惠民》,载《人民日报》,2017年2月23日。

  【39】参见注【34】。

  【40】参见顾仲阳:《2017,如何“撸起袖子”来脱贫》,载《人民日报》,2017年2月6日。

  【41】参见《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》,载国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html,2017年2月28日访问。

  【42】参见《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》,载财政部网站,http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201703/t20170317_2559812.html,2017年3月17日访问。

  【43】参见《国家发展改革委关于印发全国“十三五”易地扶贫搬迁规划的通知》,载国家发改委网站,http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbghwb/201610/t20161031_,824916.html,2016年9月20日访问。

  【44】参见李克强:《政府工作报告》,载中国政府网,http://www.gov.cn/premier/2017-03/16/content_5177940.htm,2017年3月16日访问。

  Abstract: Chinese government has been investing a lot of money to promote the poverty reduction and development of rural areas since the reform and opening-up.China has made great achievements in the cause of poverty alleviation,and has been actively evaluated by the international community.With the concerted efforts of the government and the community,the Infrastructure in poor areas have been improved,the characteristic and advantageous industries have flourished,the rural poverty has been greatly reduced and people's living standard has remarkably raised.In order to accelerate the elimination of poverty in rural areas,Chinese government proposed the precise poverty alleviation strategy and implemented the poverty alleviation project since the 18th CPC National Congress held.With strong government support,China is expected to achieve the goal of eliminating absolute poverty ahead of schedule.

  (责任编辑叶传星)

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