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国际人权公约中的初等教育权保护在我国的实践

——以流动儿童义务教育为切入点

2017-10-20 15:20:24   来源:《人权》2017年第3期   作者:徐爽 赵晨
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  内容提要:受教育权是一项基本人权。我国积极实施落实流动儿童初等教育权的国际条约,为保障其初等教育权的实现提供制度支持。在实践中,由于地区差异、财政能力等原因,流动儿童受教育状况的改善还需要解决不平等对待、教育资源不均衡等问题。对此,本文建议可从加深国际条约在国内的实施程度,增加义务教育资源供给,提高教育质量和调整政策等角度思考解决方案。

  关键词:流动儿童 初等教育权 义务教育

  受教育权是一项基本人权,是一项增长才能的权利。教育是一个基本工具,在经济上和社会上处于边缘地位的成人和儿童接受教育之后,才可能摆脱贫困,取得充分参与社区生活的手段。①初等教育权作为受教育权的重要内容,在《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》和《儿童权利公约》等国际条约中被确认和保障,同时也在大多数国家的宪法和法律中有所体现。流动儿童是社会弱势群体之一,其初等教育权问题更应受到关注。

  我国在保护流动儿童初等教育权方面作出了大量工作,得到国际社会的赞誉。2012年至2015年,中央财政累计投入资金346亿元,近90%的进城务工人员得到政府财政支持,其符合当地政府规定接收条件的随迁子女进入公办学校就读,免除学杂费,不收借读费。2015年,全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女为1367.10万人,80%在公办学校就读。各地还通过政府购买服务等形式积极安排进城务工人员随迁子女在普惠性民办学校就读。②

  一、国际条约中的初等教育权

  目前,我国参加并生效的、与初等教育权相关的国际人权文件主要包括《世界人权宣言》、《儿童权利公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》。作为公约缔约国,中国切实履行公约义务,确保国民享受包括初等教育权在内的各项权利,积极为这些权利的实现提供制度保障。

  《世界人权宣言》第26条明确规定“人人都有受教育的权利”,“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”。该条规定成为“所有人民和所有国家努力实现的共同标准”。尽管《世界人权宣言》是联合国大会通过的决议,本身不具有直接的法律约束力,但其内容已成为人权领域的国际习惯法,其道义力量和深远影响是无法忽视的,关于受教育权的规定对各国都产生了制约和督促作用。

  《儿童权利公约》第28条第1款界定了缔约国在建立教育体系和确保教育准入方面的义务,明确缔约国应“实现全面的免费义务小学教育”的义务。尽管由于国情差异,公约允许各缔约国逐步实现第28条下的各种教育义务,但提供免费的小学义务教育及平等的受教育机会是缔约国最低限度的条约义务。③中国于1996年和2003年分别向联合国提交了履约情况报告。

  《经济、社会和文化权利国际公约》在第13条和14条具体规定了确保免费义务初等教育和采取措施争取实现免费中等和高等教育的义务。④经济社会与文化权利委员会对受初等教育权作出了具体规定,认为初等教育是基本教育中最重要的组成部分,具有“义务性质”并“一律免费”的特征;⑤同时还对“义务性”和“免费”进行了解释。“义务性”要求无论家长、监护人还是国家都无权把儿童是否应受初级教育的决定视为可选择性的,禁止教育中的性别歧视,且所提供的教育必须有质量保证,适合儿童而且能促进儿童其他权利的实现。⑥ “免费”则要确保在不向儿童、家长和监护人收费的情况下提供初级教育,直接和间接费用均不得收取。⑦中国于2004年和2012年共向联合国提交了两次履约报告。

  二、我国有关流动儿童初等教育权的立法及政策

  (一)流动儿童之界定

  国际社会通常有“人口迁移”和“迁移人口”的概念⑧,而“人口流动”和“流动人口”则是我国基于户籍制度而存在的特有现象。在我国,流动人口是指居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上,不包括市辖区内人户分离的人口。⑨

  基于现有的户籍制度,人群在我国境内空间(跨省、跨市、跨县、县内跨乡)发生位置变动,会出现户口变动或不变动两种情况,即:“人口迁移”和“迁移人口”伴随有户口的相应变动,“人口流动”和“流动人口”则没有户口的相应变动。

  随着我国经济发展和城市化进程的深入,在“人口流动”的洪流中,产生了大量进城务工人员随迁子女。根据教育部2015年发布的《全国教育事业发展统计公报》,随迁子女是指户籍登记在外省(区、市)、本省外县(区)的乡村,随务工父母到输入地的城区、镇区(同住)并接受义务教育的适龄儿童。这些儿童就是本文讨论的流动儿童。

  (二)法律法规

  20世纪80年代以后,我国教育事业进入了法制化、系统化、制度化时期。《宪法》第46条规定,公民有受教育的权利和义务。以宪法为依据,全国人大及其常委会开始了全面的受教育权立法工作,先后颁布《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等一系列教育法律法规,一个相对完整的教育法体系初步形成。其中,涉及流动儿童义务教育的法律。主要包括:

  《宪法》。《宪法》第46条第1款规定,“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。为了保证公民的受教育权,国家应承担必要的义务,这些义务包括国家发展教育事业,举办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育及学前教育,发展各种教育设施,对劳动者进行技术业务教育等。⑩但就如何保障国民的初等受教育权,除了前述原则性规定外,还需有具体法律的细化及支撑。

  《义务教育法》。《义务教育法》以保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利,保证义务教育的实施,提高全民族素质为目的,对保障流动儿童初等教育权意义重大。该法第一章(总则)对我国义务教育制度进行了总体性规定。该法第2条规定国家实行九年义务教育制度,将义务教育定义为国家统一实施的,所有适龄儿童、少年必须接受的公益性事业,不收学费、杂费。第4条“平等原则”⑪亦属“义务性”规定。第11条对接受义务教育儿童的年龄作出了规定,凡年满六周岁儿童应当入学接受并完成义务教育。第12条⑫则明确了我国目前实行以户籍所在地确定儿童接受义务教育的资格,儿童户籍所在地政府应当为儿童提供义务教育的条件。当儿童与父母或其他法定监护人一起流动到非户籍所在地时,由其经常居住地政府提供义务教育的条件。⑬对于实现义务教育的经济支持——教育经费的来源,《义务教育法》第42、44条⑭明确了义务教育经费由中央和地方政府共同承担,具体分配比例授权国务院规定。

  此外,《国家通用语言文字法》、《民办教育促进法》、《未成年人保护法》以及《残疾人教育条例》等,对保障公民平等的受教育权,尊重学生人格和个性发展、尊重人权和保护学生正当权益等作出了规定。这些法律法规的制定和实施,保障了流动儿童初等教育权的实现。

  (三)国家政策

  为保障流动儿童初等教育权的充分实现,国家制定了一系列教育发展纲要、规划和政策措施。

  1998年教育部和公安部联合发布了《流动儿童少年就学暂行办法》,提出解决流动儿童入学的新对策,“以在流入地全日制公办中小学借读为主”,并授权流入地学校收取借读费;但在同年,《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》中提到“严控大城市人口”的任务,《流动儿童少年就学暂行办法》的实施遇到阻力。⑮2001年国务院先后发布《中国儿童发展纲要(2001-2010)》和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》,提出“两为主”基本策略,即“以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主” ⑯,保障流动人口子女接受义务教育的权利。随后,国家又发布了一系列文件重申“两为主”政策,包括2003年《关于做好农民进城务工就业管理和服务的通知》、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》、《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》、2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》等。⑰

  2010年,国务院通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,为未来十年的教育发展提供了基本思路及规划,强调“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主,确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育,研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。⑱2015年《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》,建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制,惠及1.4亿学生,其中包括1300多万进城务工人员随迁子女。⑲该通知要求,“统一城乡义务教育经费保障机制,实现两免一补和生均公用费用经费基准定额资金随学生流动可携带”,具体费用小学为600-650元,初中为800-850元,这可以说是流动儿童义务教育发展的一大进步。

  三、我国实现流动儿童初等教育权的现实状况

  (一)流动儿童受教育的总体情况

  我国在2013年向联合国提交的第二轮定期报告中提到,中国现有1,393.87万进城务工人员随迁子女在城市接受义务教育,占义务教育阶段学生总数约9.7%,其中80.2%在公办学校就读;中国政府采取允许他们在当地参加升学考试等措施,逐步解决该人群在城镇接受义务教育后在当地继续升学的问题。⑳实际上,从受教育权的四个基本特征角度分析,我国流动儿童的初等教育权实现仍存在一些问题。

  就可提供性而言,缔约国要在管辖范围内设置足够多的教育机构和方案。2000年至2010年期间,中国城市小学学校数从32,154所下降至16,400所,初中学校数从12,723所下降至7,283所。从数量来看,城市在增加义务教育资源供给方面的努力相对有限,义务教育资源的供给能力也在持续缩小。【21】

  就可获取性而言,在缔约国管辖范围内,人人都应该能够利用教育机构和方案,不受任何歧视。但目前我国流动儿童在获取义务教育方面面临很多问题。2016年4月,北京市教委发布了该年义务教育入学政策,非京籍适龄儿童入学仍需“五证”——居住证明、计生证明、就业证明、流出地无监护条件证明以及连续缴纳社保证明。而在严控大城市常住人口激增的任务和教育经费无法流转的综合压力下,各区教委实际要求的证件甚至更多。2017年2月,教育部公布了本年工作要点,其中包括制订以居住证为主要依据的随迁子女义务教育就学政策,指导各地做好义务教育学生免试就近入学工作,落实和完善进城务工人员随迁子女在当地升学考试政策,督促有关省市特别是特大型城市结合户籍制度改革和本地实际,进一步完善随迁子女在当地参加高考的政策。工作要点如能得到落实,无疑将大大提升流动儿童义务教育的实际可获取性。

  除了实际可获取性,经济上的可获取性也是评价要素之一。初等教育应“一律免费”。2010年,教育部公布《教育部关于修改和废止部分规章的决定》,删除了《小学管理规程》第12条中的“并可按有关规定收取借读费”;同时,也将“集资办学”从《普及义务教育评估验收暂行办法》中删除掉。另外,因已经明显不适应教育改革发展要求或者已经被新的规章所代替,《国家教育委员会直属高等学校科学技术研究机构管理暂行办法》、《民办高等学校设置暂行规定》、《义务教育收费管理暂行规定》、《国家助学贷款管理操作规程(试行)》等规章也陆续被废止。【22】

  就可接受性和可调适性而言,教育的形式和实质内容必须能为学生接受,灵活变动以符合各种社会和文化环境中的学生需求,并且不得违反教育目标和最低教育标准。《中国流动儿童教育发展报告(2016)》称,截止到2014年底,城市义务教育阶段流动儿童在公办学校就读比例为79.5%,有超过200万的流动儿童未能进入城市公办学校,只好在民办学校或者条件简陋的打工子弟学校就读。【23】民办学校和打工子弟学校在软硬件、教学质量方面都与公办学校存在较大差距,很难达到初等教育“义务性”规定所要求的教育质量标准。

  (二)几个地区的实践情况

  近年来,面对现代化、城镇化进程对城乡教育的挑战,中央和地方各级政府及教育部门在实现流动儿童受教育权方面采取了多项措施,落实“两为主”政策,取得了积极的成效。对此,以下列几个城市和地区为例进行说明。

  面对不断增长的进城务工人员随迁子女,北京市制定了《关于贯彻国务院做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作文件精神的意见》、《关于认真做好来京务工人员随迁子女入学登记和宣传工作的通知》、《2010年度市对区县教育补助重点投入指南》、《北京市中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)》等相关文件,积极解决外来务工人员随迁子女在京接受义务教育问题,实现从“差别待遇”向“同城待遇”的转变。【24】

  上海、重庆两直辖市在解决流动儿童教育问题时,结合自身条件和制约因素,采取了不同措施。上海市教委于2008年启动了进城务工人员随迁子女义务教育三年(2008-2010)行动计划,取得显著成效。至2010年秋季开学,全市42万余名进城务工人员随迁子女全部在公办学校或政府委托的民办小学免费接受义务教育,其中30万余人在公办学校就读,占总数的70%。【25】重庆市自2011年实施《重庆市义务教育条例》后,按照国家“两为主”、“两纳入”要求,设立流动人口随迁子女入学专项资金,全市接受随迁子女的公办学校由2012年的657所增加到2014年的1967所,接收随迁子女就读由27.8万人增加到34万人。【26】2015年全市实施进城农民工随迁子女入学“零门槛”政策,进一步保护流动儿童的受教育权。

  武汉市针对流动人口以本省人口为主的情况,通过发展扩大公办学校办学能力解决流动儿童教育问题。自2000年始,武汉市按照“相对就近”原则划片安排,接纳进城农民工子女入读公办学校;2010年取消义务教育阶段借读费。武汉市公办学校接纳农民工子女比例由2000年的30%提高到2011年的95.1%,成为最早有效解决农民工子女义务教育问题的城市。【27】

  珠三角地区流动人口以吸纳的外来务工人员为主,流动人口与户籍人口倒挂现象突出,对此,积分入学政策与发展民办学校成为珠三角城市解决流动儿童教育问题的主要途径。2009年,中山市在广东省内首创流动人口积分制管理办法;到2013年,有超过25,500名流动人员子女通过积分取得公办小学、初中一年级的入读资格。2016年,中山市调整积分制度后,该市积分入学指标达比2015年增长18.12%。【28】在民办教育方面,2008年至2014年,广州市、区两级财政共投入民办教育11.9亿元。东莞市仅2015年在扶持民办学校提高教学质量和学费补贴两方面的经费支出就超过了30亿元。【29】

  四、关于进一步促进实现流动儿童初等教育权的建议

  “流动儿童”这一群体的背后,是无法和其他同龄人同等获得公共教育、医疗卫生等基本公共服务的尴尬现实。他们可能被现行的户籍制度和城市管理部门排斥在外,无法平等享有受教育权利。联合国经济、社会、文化权利委员会第11号一般性意见中指出,失去受教育机会的儿童经常受到其他方面侵犯人权行为的危害,如这些儿童可能生活在赤贫之中而且生活方式不健康,由此他们就特别容易从事强迫劳动或受其他形式的剥削。【30】丧失教育机会的儿童产生越轨行为的可能性相较接受教育的儿童更大。中国预防青少年犯罪研究会主持的一项全国未成年犯抽样调查显示,未成年犯中没有完成九年义务教育的比例为75.9%,城市未成年人犯罪中“达到法定入学年龄、不在学、无职业”的闲散未成年人犯罪比例高达64.7%。【31】保障儿童的受教育权,不仅事关每一个儿童的未来,也影响社会的稳定与发展。如何加强对流动儿童初等教育权的保障?我们认为可从以下几个途径加以考量:

  (一)进一步加强国际人权公约的国内实施

  国际人权公约在中国的实施可以分为两类,一类是直接实施,一类是间接实施。直接实施,即将公约在国内直接适用。就此而言,目前国内无论是《宪法》还是基本法律《立法法》都没有就国际条约与国内法的关系与国际条约如何在国内适用进行专门规定。国际条约在我国主要采用直接适用和转化适用两种方式。直接适用的方式目前在《民法通则》中关于“涉外民事法律关系”有规定。间接实施,即将公约的精神、国际标准等通过国内立法、司法、行政等途径予以落实。我国通过《义务教育法》等,建立了比较完备的对流动儿童初等教育权的法律法规体系,但就具体落实方面,仍需细化。如,中央和地方义务教育经费的具体分配比例尚需以法律形式明确,“以居住证为主要依据的随迁子女义务教育就学政策”需提升至法律层面等。

  (二)增加义务教育资源供给,提高打工子弟学校教育质量

  针对当前我国当前学位数(学校数量)持续下降的现状,应加大义务教育资源供给,增加公办学校数量,提高流动儿童义务教育的可提供性。同时,全国仍约有205万流动儿童入读打工子弟学校。因此,也应有效提升此类学校的教学质量,完善相应的教学设施。政府对此可更加积极作为,协调各部门力量,综合调控和治理,针对不同地区和社区的具体现实,满足各种社会和文化环境中的流动儿童的需求。

  (三)降低流动儿童初等教育权门槛,减少歧视

  以北京为例,2014年北京市《政府工作报告》中提出,要加强人口规模调控,降低常住人口增速,控制流动人口总量。这无疑对外来人口子女入学造成了相应的影响。对此,政府应当积极调整政策方向,降低流动儿童义务教育入学门槛,取消不合理的适龄流动儿童入学所需的资格限制;明确义务教育的公益性质,取缔不合理、不合法收费。通过调整政策,努力消除对流动儿童的歧视,保障流动儿童的教育公平,同时增进其对当地社会的认同感和归属感。

  教育问题十分复杂,保障受教育权是一项关系到社会各个方面的系统工程。我们提出的这几点建议,目的在于增进保护流动儿童初等教育权措施的公平性和可操作性。中国政府在《国家人权行动计划(2012-2015年)实施评估报告》、《发展权:中国的理念、实践与贡献》白皮书以及《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》等多个文件中,都写入了落实流动儿童初等教育权的部分。可以确定的是,我国持续关注流动儿童的初等教育权,完善初等教育制度及配套措施,采取各种可行措施,正不断促进流动儿童的初等教育权得到普遍、全面和充分的实现。

  (徐爽,中国政法大学人权研究院副教授;赵晨,中国政法大学人权研究院硕士研究生。)

  注释:

  ①参见联合国经济、社会、文化权利委员会:《第13号一般性意见:受教育的权利》(《经济、社会和文化权利国际公约》第13条),第1段。

  ②参见中华人民共和国国务院新闻办公室:《国家人权行动计划(20122015年)实施评估报告》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/201606/14/c_1119038762_3.htm,2017年4月27日访问。

  ③参见王慧:《国际人权公约中平等受教育权在我国的实施——以农村流动儿童义务教育为切入点》,《反歧视评论》2014年第一辑,第138页。

  ④参见徐爽编著:《人权指南》,法律出版社2011年版,第10页。

  ⑤参见注①,第9-10段。

  ⑥参见联合国经济、社会与文化权利委员会第11号一般性意见:初级教育行动计划(《经济、社会文化权利国际公约》第14条),第6段。

  ⑦同上注,第7段。

  ⑧根据美国人口咨询局编印的《人口手册》(Handbook of Population),“人口迁移”指的是“以改变定居地为目的,跨越边界的人口移动行为”。

  ⑨定义参考中华人民共和国国家统计局2011年4月28日发布的《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》。

  ⑩参见我国《宪法》,第19条。

  ⑪《义务教育法》第4条,“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利,并履行接受义务教育的义务。”

  ⑫《义务教育法》第12条,“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。

  ⑬参见注③,第143页。

  ⑭《义务教育法》第42条,“国家将义务教育全面纳入财政保障范围,义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。

  国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算,按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等,及时足额拨付义务教育经费,确保学校的正常运转和校舍安全,确保教职工工资按照规定发放。

  国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长,保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。”

  第44条,“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费,由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。

  义务教育经费保障的具体办法由国务院规定。”

  ⑮参见李楠:《随迁子女入学难,问题出在哪儿?》,载知乎网户改观察专栏,https://zhuanlan.zhihu.com/p/24518993,2017年4月10日访问。

  ⑯参见中华人民共和国教育部:《国务院关于基础教育改革与发展的决定》,载http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_16/200105/132.html,2017年4月27日访问。

  ⑰参见闫广芬、许衍琛:《进城务工人员随迁子女平等接受义务教育权利的政策保障》,载李君如主编:《中国人权事业发展报告(2012)》,社会科学文献出版社2012年版,第178页。

  ⑱参见中华人民共和国教育部:《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,载http://www.moe.edu.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html,2017年4月27日访问。

  ⑲参见中华人民共和国国务院新闻办公室:《发展权:中国的理念、实践与贡献》(2016年12月)。

  ⑳参见2013年根据人权理事会第16/21号决议附件第5段提交的国家报告,A/HRC/WG.6/17/CHN/1,2013年8月5日,第38段。

  【21】参见新公民计划:《中国流动儿童数据报告(2014年)》,2014年9月版,第13页。

  【22】参见《教育部关于修改和废止部分规章的决定》。

  【23】参见杨东平:《中国流动儿童教育的发展和政策演变》,载杨东平主编:《中国流动儿童教育发展报告(2016)》,社会科学文献出版社2017年版,第4页。

  【24】参见注【17】。

  【25】《上海市实施进城务工人员随迁子女义务教育三年行动计划带来五大变化》,http://www.shmec.gov.cn/html/article/201009/59352.php,2017年4月28日访问。

  【26】《重庆市人大常委会执法检查组关于检查〈重庆市义务教育条例〉实施情况的报告》,载《重庆市人民代表大会常务委员会公报》2015年第6期。

  【27】《武汉:四年内基本实现农民工子女上公办学校》,中国教育新闻网,http://www.jyb.cn/china/gnxw/201201/t20120105_473123.html,2017年4月28日访问,

  【28】参见吴开俊:《珠三角地区随迁子女义务教育现状、问题与政策建议》,载杨东平主编:《中国流动儿童教育发展报告(2016)》,社会科学文献出版社2017年版,第158-160页。

  【29】参见上注。

  【30】参见注⑥,第4段。

  【31】具体分析可参见关颖、刘娜:“未成年人犯罪主体特征跨年度比较——以两次全国未成年犯调查数据为基础”,《预防青少年犯罪研究》2012年第6期。转引自注③,第149页。

  Abstract:The right to education is a basic human right.China attaches great importance to the realization of the right of primary education of migrant children groups,actively implements the international treaties concerning the right of primary education of migrant children,and provides institutional support for the realization of their rights to primary education.However,in practice,due to various reasons,such as regional differences and financial capacity,there are issues in the education of migrant children still need to be addressed,such as the unequal treatment,resource imbalance and others.In this regard,we can seek solutions from the perspective ofdeepening the implementation of international treaties in China,increasing the supply of compulsory education resources,improving the quality of education,and adjusting the policy,etc.

  (责任编辑刘更银) 


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