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试论联合国人权普遍定期审议中的议会参与

2017-04-25 14:33:11   来源:《人权》2017年第1期   作者:朱利江

  内容提要:各国议会是否应当参与以及如何参与联合国人权理事会普遍定期审议机制正在成为这一机制创立以来的一个新话题。从议会在人权保护和促进方面固有的独特优势、人权条约机构的实践、有关普遍定期审议的国际法文件来看,各国议会应当、而且可以参与这一机制。从实践来看,一些国家的议会已经在国家报告的准备、互动对话、审议建议的执行等各个阶段参与这一机制。其他国家议会的这些相关做法,对我国具有一定的参考和借鉴意义。我国的全国人大常委会在国家报告的准备、互动对话和审议建议中已经参与这一机制,但是在一些领域作用还有待加强。

  关键词:议会 人权理事会 普遍定期审议 联合国

  一、问题的提出

  为了确保联合国在审议人权问题时的普遍性、客观性和非选择性,消除双重标准和政治化,2006年3月15日,第60届联合国大会全体会议以170票赞成、4票反对、3票弃权的表决结果通过了第251号决议,①决定“在瑞士日内瓦设立一个人权理事会,取代人权委员会,作为大会的一个附属机关”,②还决定,人权理事会应“根据客观和可靠的信息,以确保普遍、平等地对待并尊重所有国家的方式,定期普遍审议每个国家履行人权义务和承诺的情况”,还“应在举行首届会议后一年内,拟定普遍定期审议的方法”。③2006年6月18日至30日,人权理事会首届会议在日内瓦召开。一年之后,也就是2007年6月18日,人权理事会第五届会议通过了题为《联合国人权理事会的体制建设》的第一号决议文件,为人权理事会各项职责的具体运作建立起了一套程序和方法。普遍定期审议机制就规定在该文件的第一部分,它规定了普遍定期审议的依据、原则和目标、周期性安排与顺序、程序和模式、以及审议结果等(以下称“《普遍定期审议机制》”)。④这标志着人权理事会顺利完成了第60届联合国大会在第251号决议中为人权理事会设定的任务,普遍定期审议的方法在这一机制中得到了主要体现。⑤普遍定期审议机制的设立是当今联合国人权保护机制的最大制度创新和亮点。⑥可以说,它是新的人权理事会这顶皇冠上的一颗璀璨夺目的宝石。从2008年开始,普遍定期审议机制成功运作了一轮,联合国所有会员国履行人权义务和承诺均得到了审议。至今,第二轮的审议也快接近尾声。联合国所有会员国积极参与普遍定期审议,兑现了联合国制定普遍定期审议的初衷,显示了这一崭新而又年轻的机制强大的凝聚力、号召力和生命力。⑦

  联合国人权理事会的普遍定期审议机制之所以具有如此强大的凝聚力、号召力和生命力,与这一机制所具有的包容性、透明性等特征不无关系。作为这一机制运作原则之一的包容原则,是指应当确保所有相关的利益攸关方参与这一机制,包括非政府组织和国家人权机构的参与。⑧那么,作为一国立法机关的议会是否也应当参与普遍定期审议机制如何参与其中呢?这是一个在普遍定期审议机制领域正在浮现的突出课题,已经引起联合国、一些国家的政府以及一些国际人权法和宪法学者的关注。鉴于目前我国国际人权法和宪法学界对这一课题还没有必要的关注,⑨笔者试图通过本文提示我国学界关注普遍定期审议机制的这一新动向,并对这一课题进行更加深入的研究。

  二、议会参与普遍定期审议机制的相关理论

  
议会作为主权国家的代议机关,具有强大的民意基础,是民主社会的象征和践行者。它通常肩负着一国批约、立法、监督、问责、预算等重大职责。这些职责与人权的国内和国际保护息息相关。从广义的角度来说,议会在人权保护和促进方面可以发挥积极的作用,可以说,如果运作得当,它就是一国天然的人权机构。⑩笔者认为,各国议会应当参与、而且也可以参与普遍定期审议机制。前者涉及参与的必要性,后者涉及参与的可行性。

  (一)议会应当参与普遍定期审议机制

  无论是议会在人权保护和促进方面固有的独特优势,还是人权条约机构的实践启示,都告诉我们,议会参与普遍定期审议机制,是有必要性的。

  1.议会在人权保护和促进方面具有固有的独特优势

  也许有人会认为,议会不应当参与普遍定期审议机制,因为允许议会参与普遍定期审议机制将会适得其反。由于议会通常是一个党派林立、尤其是执政党和在野党角逐政治的舞台,因此让议会参与普遍定期审议机制,将会把议会的这种对立的政治气氛带入普遍定期审议机制这个平台,这将对普遍定期审议机制带来负面影响,背离普遍定期审议机制的基本原则,即普遍定期审议机制应当以非对抗性和非政治化的方式进行。⑪即便在受审议国国内准备国家报告的阶段,也不应当让议会掺和进来,因为让议会参与国家报告的准备不仅会削弱议会的独立性,而且极有可能因为议会中存在的党派之争,导致国家报告迟迟无法出炉,迟滞国家报告的准备进程,极有可能影响受审议国按时提交报告,从而影响受审议国参加普遍定期审议机制的效率和进程。另外,在普遍定期审议机制的互动对话阶段,议会无法作为一个机构独立作为观察员列席互动对话,而议员作为受审议国代表团的成员参加互动审议会有稀释受审议国政府在人权保护和促进方面的责任的嫌疑,而且联系哪些议员作为代表团成员也是一个问题。在审议结果通过之前,议会也无法作为一个机构独立参加人权理事会全体会议,并作一般性评论。因而,议会最多只有在普遍定期审议建议的执行阶段发挥一定的作用,除此以外,议会无法成为普遍定期审议机制的利益攸关方,不应当参与普遍定期审议机制。

  笔者认为,议会应当参与普遍定期审议机制,应当在这一机制中发挥作用。对于那种认为议会参与普遍定期审议机制有可能违反这一机制必须非对抗性和非政治化进行的论点,只能说,人权问题并非是纯技术的事项,人权问题通常都需要经历激烈的政治辩论和抉择。换言之,人权问题的政治内容实际上不可避免的。与其企图将人权问题的政治内容完全排除,还不如以包容的姿态看待人权问题的政治内容,从而做出最佳的政治内容取舍,而议会恰恰通常就是这么一个包容各派政治势力的机构,因此十分有利于对人权问题进行公开的辩论,从而找到一条能够得到各派政治势力都接受的出路。议会不仅可以给辩论的结果提供民主的正当性,而且可以为受审议国参与普遍定期审议机制提供公众支持。在国家报告的准备阶段,的确,《普遍定期审议机制》并没有明确规定国家报告应当如何撰写,受审议国有权自己确定国家报告的撰写过程,但是,让议会以某种形式参与国家报告的撰写,至少让议会知晓国家报告的撰写情况,可以在更大程度上增加国家报告撰写的广泛参与度,提升国家报告的质量。在这一过程中,议会可以对所涉法律的正确理解进行把关,可以贡献自己对所涉法律的调查获取的一手权威资料,可以提供立法或批准、加入条约的准备情况,可以公布所涉人权的国家预算和决算比例,还可以就追究严重侵犯人权的有关人员的质询、弹劾、听证和问责情况等。总之,议会参与国家报告的准备可以提高报告的质量,加深报告的民意基础。在互动对话阶段,议员作为受审议国代表团的成员一起参加互动对话不但有助于加强受审议国代表团的民主成分,而且有助于更好地回答提问。在别国受审议时,议员还可以参与提问的准备和提出建议。议员还可以透过非政府组织作为观察员列席互动对话。在人权理事会全体会议通过审议结果之前,受审议国和人权理事会成员国以及观察员国中可以配备该国议员,就审议结果发表意见,也可以透过其他相关的利益攸关方发表一般评论。在普遍定期审议建议的执行阶段,更是需要议会的积极作为,包括批准、加入有关国际人权公约或者撤回对所涉国际人权公约条款的保留,制定、修改或废除所涉法律,监督现有法律的正确执行等。⑫议会还是受审议国公众了解普遍定期审议机制的重要桥梁、平台和窗口。它还可以发起政府在普遍定期审议中的承诺和建议的传播工作,增强全社会对普遍定期审议机制及其政府承诺和建议的了解。总之,议会在人权保护和促进方面这种固有的独特优势决定了其应当参与普遍定期审议机制,在其中发挥它的长处。至于如何发挥它的长处,则可以深入研究。⑬

  2.从人权条约机构的实践情况看,议会应当参与普遍定期审议机制

  尽管人权条约机构与普遍定期审议机制存在诸多不同之处,但是议会参与人权条约机构的实践对于议会参与普遍定期审议机制具有一定的借鉴意义。就议会参与人权条约机构的实践而言,尤其值得关注的是“消除对妇女歧视委员会”的实践。⑭2008年,该委员会在第41届会议上通过一份关于《消除对妇女一切形式歧视公约》与缔约国议会之间关系的声明。⑮该声明由四个部分加上“建议”组成。第一部分涉及缔约国议会在批准该公约及其议定书以及撤回保留方面的作用。它指出,“……各国议会在批准、加入《公约》及其《议定书》方面具有至关重要的作用。由于《公约》及其《议定书》尚未得到普遍批准,因此议会在鼓励自己的国家成为《公约》及其《议定书》方面具有重要作用。同样,由于存在大量对《公约》条款的保留,因此议会在撤回保留方面也可以发挥重要作用。” ⑯第二部分涉及议会和《公约》的执行。它指出,“议会和议员在确保尊重《公约》的原则方面具有关键作用,而且也有广泛的权力体现这种作用。议会可以履行传统的监督政府的职责,可以确保缔约国充分遵守《公约》的规定。议会和议员还具有确保本国法律体系完整和一致的基本责任。议会具有的立法、预算和监督政府的职责使议会在执行《公约》方面处于中心位置。……议会作为一国全体人民的代议机关,体现了该国多元的价值、意见和利益,具有接触全体人民的特别权力。因此,议员在全体人民,尤其是女性中,提高对《公约》及其《议定书》的认识方面,可以发挥关键角色。” ⑰第三部分涉及议会在起草缔约国报告和执行委员会的结论性意见的后续工作方面的作用。它指出,“在依据《公约》第18条起草报告时,  缔约国并没有义务要求其议会参与进来,因为起草报告的首要责任是国家。但是,由于《公约》对缔约国的所有国家机关都具有拘束力,因此缔约国在依据《公约》第18条起草报告、执行《公约》、以及对委员会的结论性意见采取的后续工作方面,最好让议会参与进来。强烈鼓励缔约国建立某种适当的机制,促进议会和政府之间的协同合作,在缔约国的报告中体现议会的观点,并且让议会在对委员会的结论性意见采取的后续工作中发挥作用。议会关于缔约国遵守国际义务方面的监督可以大大提高执行委员会建议的水平。” ⑱第四部分涉及“各国议会联盟”⑲与委员会的关系。在最后的“建议”部分,该声明提出了多项建议,包括建议:缔约国确保其议会和议员全面参与缔约国报告的准备过程以及全面执行《公约》及其《议定书》;将委员会的工作告知议员,以便其在立法等工作中考虑委员会的工作;定期通过适当的渠道和机制将有关信息告知议员;让政府收到的有关缔约国义务的信息引起议员的关注;在缔约国的报告中包含所有议会把《公约》条款纳入缔约国法律的倡议;缔约国在参加委员会审议的代表团中包含议员以及负责政府和议会关系方面的特别顾问。⑳消除妇女歧视委员会的这份声明虽然针对的是《公约》与缔约国的议会的关系,但是上述的不少内容完全可以适用普遍定期审议机制与各国议会的关系。

  (二)议会可以参与普遍定期审议机制

  议会参与普遍定期审议机制不仅是有必要的,而且实际上也是可行的,是有一定的国际法基础的。虽然《普遍定审议机制》中并没有明确提到议会参与普遍定期审议机制,但是该机制规定的原则之一是,“确保所有相关的利益攸关方、包括非政府组织和国家人权机构的参与”。【21】这就是包容原则,或者说各方参与原则。虽然它只是明确提到“非政府组织”和“国家人权机构”,但是由于用的是“包括”一词,因此“所有相关的利益攸关方”应该并不仅仅是“非政府组织”和“国家人权机构”。实际上,在该机制的设计过程中,不少的非政府组织就明确建议,为了配合审议,各国应当设立一个国家联系点,因为审议不仅与受审议国的行政机关有关,还涉及其他各类国家机关,而且应当让受审议国的人民全面和透明地参与这一过程,包括非政府组织(无论是否具有联合国经社理事会的咨商地位)、国家人权机构、议会议员、市民社会组织、媒体和其他非国家的行为者,他们都应当参与从资料的收集到后续行动的执行等审议的每一个阶段。【22】

  而且,该机制设立之后的嗣后实践也表明,各国议会、联合国以及联合国人权理事会开始意识到议会参与普遍定期审议机制的重要性,逐渐强化了参与的进程。2010年12月13日,第65届联合国大会通过了题为《联合国同各国议会和各国议会联盟的合作》的第65/123号决议。在该决议中,联合国大会鼓励各国议会联盟对联合国人权条约机构系统和人权理事会做出更大的贡献,尤其协助进行对会员国履行人权义务和承诺情况的普遍定期审议。【23】这是联合国第一次鼓励各国议会联盟协助会员国参加普遍定期审议机制。2012年5月29日,第66届联合国大会通过题为《联合国与各国议会和各国议会联盟之间的互动》的第66/261号决议,鼓励各国议会联盟参照近年来各国议会联盟、消除对妇女歧视委员会和本国正在接受审查的国家议会之间形成的合作方式,促使议会对联合国人权条约机构系统和人权理事会的工作作出贡献。【24】2013年3月21日,联合国人权理事会第22届会议通过了题为《各国议会对人权理事会的工作及其普遍定期审议的贡献》的第22/15号决议,决定在人权理事会第23届会议上举行一次关于议会对人权理事会工作及普遍定期审议的贡献的小组讨论会。【25】这是人权理事会自成立以来第一次组织这样内容的小组讨论会。2013年5月29日,人权理事会第23届会议如期举行了这一小组讨论会,联合国人权事务高级专员,各国议会联盟秘书长,以及布基纳法索、安提瓜和巴布达、罗马尼亚、菲律宾和西班牙等国议会的代表应邀在小组讨论会上发言。还有许多国家常驻联合国日内瓦办事处的代表团派代表参加了这一小组讨论会。与会发言人一致认为,议会在普遍定期审议机制中可以发挥重要作用,可以全流程以多种形式参与普遍定期审议机制的各个阶段,从普遍定期审议的准备直到普遍定期审议建议的执行。为了强化议会的参与,一些发言人还建议,应当加强对各国议会议员有关普遍定期审议机制方面知识的宣传,提高他们对这一机制的认识和了解。【26】2014年5月19日,第68届联合国大会通过第68/272号决议,再次欢迎各国议会联盟对人权理事会工作的贡献。【27】6月27日,人权理事会第26届会议再次通过名为《各国议会对人权理事会的工作及其普遍定期审议的贡献》的第26/29号决议。该决议鼓励各国根据本国法律,促进议会参与普遍定期审议各阶段的报告进程,尤其是让国家议会作为相关利益攸关方参与国家报告的协商进程和各项建议的执行工作,并在国家报告和自愿中期报告中,或在普遍定期审议的互动对话期间,报告这种参与情况;欢迎受审议国越来越多地让议员参加出席普遍定期审议的国家代表团;鼓励各国酌情继续这种做法。【28】由此可见,从该机制设立以来的实践来看,联合国以及联合国人权理事会已经认为各国议会也是普遍定期审议机制的“相关利益攸关方”,可以参与普遍定期审议机制。因此,各国议会参与普遍定期审议机制是有一定的国际法依据的,是可行的。

  三、议会参与普遍定期审议机制的若干实践

  
从笔者掌握的已有的普遍定期审议机制的实践来看,各国议会已经以多种方式参与普遍定期审议机制,主要集中在以下三个阶段。

  第一,在普遍定期审议之前的材料准备过程中,一些受审议国的议会或议员参与了受审议国国家报告的起草、听证或者咨询。目前,大多数受审议国的国家报告是由受审议国的行政部门牵头起草的(尤其是外交部或司法部),而且这些牵头的行政部门联络的也往往都是其他的行政部门,议会通常不牵涉其中。例如,美国的第二份国家报告是由美国国务院牵头的,共联系了15个政府部门,并没有提到曾联系美国联邦议会。【29】英国的第二份国家报告的撰写是由司法部牵头的,也没有提到曾联系英国议会。【30】法国的第二份国家报告的撰写是由外交部牵头的,也没有提到曾联系法国国民议会。【31】俄罗斯的第二份国家报告的撰写是由司法部牵头的,也没有提到曾联系俄罗斯杜马。【32】不过,也有一些受审议国在撰写国家报告时,与该国议会有过沟通或咨询,或者该国议会举行过听证。例如,德国的第二份国家报告的撰写是由外交部牵头的,但是,在准备撰写时,曾将报告的草案放到网站上进行公开听证,并于2012年12月在德国联邦议会的人权与人道援助委员会进行了讨论。【33】澳大利亚的第二份国家报告的起草过程中也有议会议员的参加。澳大利亚联邦议会的一位参议员在整个起草过程中参加了对报告草案的讨论。【34】在巴西,在第二份国家报告的撰写准备过程中,巴西联邦国会下属的人权委员会曾经通过互联网举行过一场公开的听证会,就政府打算向人权理事会提交的第二份国家报告的初稿进行了辩论。【35】在普遍定期审议之前的材料准备中,受审议国的议会或议员还可以某种形式作为利益攸关方向联合国人权高专办提交材料,从而被编入利益攸关方的材料中。目前,受审议国的议会以自己的名义独立提交材料的实践并不存在。但是,有极少数一些国家的一些地方自治议会这么做的。例如,瑞典在接受第二次审议时,瑞典的萨米议会作为利益攸关方向联合国人权高专办提交了有关材料,陈述了作为土著人的萨米人在瑞典权利没有得到保障的一些情况,成为审议瑞典的材料之一。【36】相对比较多的实践是,一些国家议会中的监察专员(Ombudsman)以自己的名义独立地、或者与国家人权机构联合提交的方式提交材料,被编入利益攸关方提交的材料。例如,在芬兰接受第二轮审议时,芬兰议会中的平等权监察专员就作为国家人权机构独立提交了信息,被编入利益攸关方材料。【37】对挪威第二轮审议时,挪威议会中负责公共行政、平等和反歧视、儿童权利的三位监察专员就与挪威人权中心一起作为国家人权机构提交有关的信息,被编入利益攸关方材料。【38】

  第二,在普遍定期审议机制的互动对话阶段,除了受审议国和人权理事会的成员国外,人权理事会的观察员国也可参与审议,而且其他相关的利益攸关方也可列席审议。在实践中,一些国家的议会议员作为受审议国代表团的团长或成员参与审议。例如,参与第一轮审议的巴基斯坦代表团的团长就是巴基斯坦国民会议的议员,而且该国九名团员中有三名是国民议会的议员。【39】参与第二轮审议的智利代表团中有该国国会众议院中一男一女两位议员。【40】

  第三,在普遍定期审议建议的执行阶段,一些受审议国的议会正在发挥十分重要的作用。具体表现在:(1)批准、加入人权条约以及撤回保留。例如,针对一些国家在第一轮审议中提出的批准《保护所有人免遭强迫失踪的国际公约》的建议,日本国会在2009年7月23日批准了该公约。【41】再如,针对墨西哥等国在第一轮审议中提出的撤回《国际刑事法院罗马规约》第124条声明的建议,法国国民议会在2008年撤回了该声明。【42】 (2)制定、修改或废除相关法律。例如,针对英国等十多个国家在第一轮审议中提出的加强对土著人自决权和协商权的保护的建议,澳大利亚联邦议会在2012年通过了《北方领地州更强大的未来法》,要求政府与北方领地州偏远地区的土著居民展开协商,采取可持续和长期的方法支援那些土著居民。【43】 (3)监督政府。例如,针对乌兹别克斯坦斯坦和捷克在第一轮审议中提出的加强酷刑预防工作的建议,瑞典议会在2010年12月决定向议会监察专员拨付更多的资金,以便其作为瑞典防止酷刑国家机制更好地履行职责。从2011年7月开始,议会监察专员设立了一个专门的部门,负责确保任何被羁押的人都不会受到酷刑。这个新部门将定期检查瑞典境内的羁押场所、提交报告,并进行国际合作。针对荷兰和俄罗斯提出的加强隐私权保护的建议,瑞典议会要求政府每年就从事的电子监听行为提交报告。【44】 (4)调查和问责。例如,针对尼加拉瓜在第二轮审议中提出的对涉嫌参与美国领导的秘密羁押项目的人员进行独立调查的建议,英国政府已经请求议会中的情报和安全委员会对所涉人员进行调查,并将调查结果报告给英国政府和议会。目前调查仍在继续。【45】同样,针对英国、荷兰和西班牙在第一轮审议中提出的对2008年3月1日发生在亚美尼亚首都的镇压反对派示威事件进行独立调查的建议,亚美尼亚国民议会设立了一个专门调查委员会,并在2009年6月19日应总统的建议举行了一次特别会议,依据该国宪法第81条的规定对307人作出了赦免的决定。【46】

  四、对我国的启示

  自从2007年联合国人权理事会《普遍定期审议机制》通过以来,议会参与普遍定期审议机制正在成为一个热点问题,受到联合国以及各国议会的关注。各国议会可以在普遍定期审议机制中发挥重要作用,在这一机制中大有用武之地。为了让各国议会了解可以在普遍定期审议机制中发挥的作用,受审议国政府应当将该国接受的普遍定期审议建议以及承诺通知其议会,尤其是那些需要议会发挥作用的建议和承诺。受审议国政府还应当与其议会之间就普遍定期审议的情况保持经常的沟通,建立某种形式的工作机制,定期向其议会报告其参加普遍定期审议的情况。

  联合国有关议会的上述相关文件以及其他国家议会参与人权普遍定期审议机制的做法,对我国全国人大常委会发挥在该机制中的作用,具有一定的参考和启发意义。下面简要说明一下我国全国人大常委会在这方面的工作。

  我国在第一轮和第二轮受审议时,为了准备我国的国家报告,外交部牵头成立了由近30家立法、司法和行政部门组成的工作组,其中就包括全国人大常委会法制工作委员会。【47】而且,我国参加第一轮审议的互动对话阶段的代表团中,就有全国人大的代表,【48】不过在第二轮审议的互动对话时,我国代表团中没有全国人大的代表。为了执行第一轮审议的建议,全国人大及其常委会继续加强人权立法工作,制定了《非物质文化遗产法》、《精神卫生法》等六部新法律,通过《刑法修正案(八)》,修改《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师法》、《职业病防治法》等 25部法律。【49】在2013年10月22日第二轮审议中,德国、法国、美国、瑞典、比利时等国家建议中国废除劳动教养制度。【50】12月28日,全国人大常委会决定废止自1957年以来执行的有关劳教的法律。2014年3月20日,中国代表在人权理事会第25届会议关于通过中国的审议结果的会议上专门提及到了全国人大常委会的上述决定。【51】此外,乌拉圭等国还在第二轮审议中建议中国审视计划生育政策。【52】2015年12月27日,全国人大常委会对《人口与计划生育法》进行了修改。这些都说明,我国的全国人大及其常委会在执行普遍定期审议的建议方面发挥了重要作用,尤其是在立法工作方面。

  总之,从我国全国人大及其常委会的实践来看,全国人大及其常委会是比较积极地参与普遍定期审议的,而且参与的环节也是比较多,从国家报告的起草准备、参与互动对话的代表团的组成、以及普遍定期审议建议的执行,都有参与。从横向对比的角度来看,在联合国安理会的五个常任理事国中,可以说,我国的全国人大及其常委会在参与普遍定期审议机制方面是最积极的。这难能可贵,值得肯定。

  同时,也应当看到,全国人大及其常委会在参与普遍定期审议机制方面存在的一些问题。首先,在国家报告的起草准备阶段,尽管全国人大常委会的有关机构参与其中,但是参与的程度和内容不够明确和透明,建议中国下一轮审议时,把国家报告的草案发布在全国人大的网站上,征求各方的意见。其次,我国第一轮受审议时,代表团中有全国人大的代表,但是在第二轮受审议时,并没有了全国人大代表的参与。建议下一轮审议时,我国代表团中应当继续有全国人大的代表,并发挥一定的作用,例如可以分享全国人大及其常委会对某些法律实施情况进行的调研情况等。而且,不仅是在互动对话阶段,而且在人权理事会通过审议结果的阶段,在我国的代表团中最好都有全国人大的代表。最后,全国人大及其常委会在普遍定期审议建议的执行方面,有待进一步加强其工作。目前,就普遍定期审议建议的执行来说,全国人大及其常委会更多地集中在立法工作上。但是,在2009年和2013年两次审议中,各国对我国提出建议最多的是尽快批准或加入若干国际人权公约,其中包括《公民权利和政治权利国际公约》、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》、《国际刑事法院罗马规约》,建立个人来文制度的《〈经济、社会和文化权利国际公约〉任择议定书》、《〈消除对妇女一切形式歧视国际公约〉任择议定书》、《〈儿童权利公约〉第三任择议定书》,以及建立预防酷刑机制的《〈禁止酷刑公约〉任择议定书》等。实际上,全国人大常委会自2009年以来尚未批准或加入上述任何一个公约。尤其是《公民权利和政治权利国际公约》,在第一轮审议中,提出希望中国批准该公约建议的国家有5个,但是在第二轮审议中,提出相关建议的国家则多达27个,居所有建议之首。敦促中国批准《公民权利和政治权利国际公约》已经成为国际社会较为一致的意见,它已成为中国在普遍定期审议机制中必须面对的问题。【53】因此,全国人大常委会在批准或加入国际人权公约方面的工作还有待加强。

  (朱利江,中国政法大学国际法学院副教授、中国政法大学人权研究中心兼职副教授,法学博士。本文系笔者主持的国家社科基金2011年青年项目“联合国人权理事会普遍定期审议机制研究”(项目批准号:11CFX068)的研究成果之一。)

  注释:

  ①四个投反对票的国家是:以色列、马绍尔群岛、帕劳和美国。三个弃权的国家是白俄罗斯、伊朗和委内瑞拉。参见A/60/PV.72,at 6.

  ②A/RES/60/251,2006年3月15日,有效案文,第1段。

  ③同上注,有效案文,第5段第5分段。

  ④A/HRC/RES/5/1,2007年6月18日,附件一(普遍定期审议机制)。

  ⑤人权理事会在2007年6月18日建立的普遍定期审议机制为这一机制奠定了基本的运作框架。2011年,就在人权理事会成立五周年之际,人权理事会第16届会议通过了题为《审查人权理事会的工作和运作情况》的第16/21号决议(A/HRC/RES/16/21)。在普遍定期审议方面,该决议对2007年6月18日建立的普遍定期审议机制做了一些调整。此外,人权理事会还通过了有关普遍定期审议机制其他方面问题的一些决议,人权理事会主席还发表了与这一机制有关问题的一些主席声明。它们一起构成了现在运作的普遍定期审议机制体系,维持着这一机制的有效运转。

  ⑥Elvira Domínguez-Redondo,“Role of the UN in the Promotion and Protection of Human Rights”,in Azizur Rahman Chowdhury and Md.Jahid Hossain Bhuiyan eds.An Introduction to International Human Rights Law,Brill,2010,p.140.

  ⑦迄今为止,联合国所有会员国均得到了审议,没有一个国家缺席审议的。2012年5月,以色列正式通知联合国人权理事会,打算“暂停与人权高专办、人权理事会及其机制的合作”,引发了轩然大波。2013年1月29日,人权理事会第七次组织会议通过了题为《受审议国不与普遍定期审议机制合作》的第101号决定,呼吁以色列恢复与普遍定期审议机制的合作,请人权理事会主席根据其职责采取一切适当步骤和措施敦促以色列恢复与普遍定期审议机制的合作,并把原定对以色列进行审议的日期进行推迟。10月27日,以色列总理内塔尼亚胡决定恢复与普遍定期审议机制的合作。

  ⑧A/HRC/RES/5/1,2007年6月18日,附件一(普遍定期审议机制),第三(m)段。

  ⑨从已有的成果来看,我国学界关注更多的是非政府组织参与普遍定期审议的问题,而对议会参与普遍定期审议这一问题则无人涉及。关于非政府参与普遍定期审议的研究成果,参见戴瑞君:《非政府组织对普遍定期审议的参与》,载中国法学网:http://www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=2544,2016年12月20日访问;张弦:《人权非政府组织与联合国人权理事会——兼论中国人权研究会对普遍定期审议机制的参与》,载《人权》2013年第6期,第42-43页。

  ⑩United Nations Human Rights Division,Guidelines for the Structure and Functioning of National Institutions for Human Rights,28 September 1978,Geneva,ST/HR/SER.A/2.

  ⑪A/HRC/RES/5/1,2007年6月18日,附件一(普遍定期审议机制),第三(g)段。

  ⑫Felix Kirchmeier,“The Role of Parliaments in the Universal Periodic Review”,Dialogue on Globalization,2009,No.2.

  ⑬另见各国议会联盟(“议联”)秘书长安德斯•约翰松(Anders B.Johnsson)于2013年5月29日在瑞士日内瓦举行的联合国人权理事会关于各国议会对联合国人权理事会工作及其普遍定期审议贡献的小组讨论会上的致辞,Anders B.Johnsson,Introductory Remarks on the Panel on the Contributions of Parliaments to the Work of the Council and Its Universal Periodic Review,29 May 2013,Geneva.

  ⑭该委员会依据1979年联合国大会通过的《消除对妇女一切形式歧视公约》第17条所设立,目前有23名专家委员组成。

  ⑮CEDAW,Statement on the Relationship of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women with Parliamentarians,2008,下称“Statement”,http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/CEDAW/Statements/Parliamentarians.pdf,2016年12月20日访问。

  ⑯同上注,第3段。

  ⑰同注⑮,第4段。

  ⑱同上注,第5段。

  ⑲各国议会联盟(Inter-Parliamentary Union),简称“议联”(IPU),是世界上最大的议会间国际组织。《议联章程》(Statutes of the IPU)于1976年通过,1983年和2013年三次修改(其中2013年得到两次修改)。根据《议联章程》的规定,议联是一个由主权国家的议会之间组成的国际组织。它的宗旨是促进各国人民的和平与合作,并在各国代议机构之间建立稳固的联系。它设有大会、理事会、执行委员会、秘书处及各国议会秘书长协会,总部位于瑞士日内瓦,目前有167个缔约国,还有10个联系方(主要是区域性议会联盟)。

  ⑳同注⑮,第8-11段、第13段、第16段。

  【21】A/HRC/RES/5/1,2007年6月18日,附件一(普遍定期审议机制),第三(m)段。

  【22】Oral Statement By Pax Romana,International Alliance of Women,Forum Asia,International Women's Rights Action Watch,22 November 2006.

  【23】A/RES/65/123,2010年12月13日,有效案文,第7段。

  【24】A/RES/66/261,2012年5月29日,有效案文,第8段。

  【25】A/HRC/RES/22/15.

  【26】A/HRC/26/CRP.1.

  【27】A/RES/68/272.

  【28】A/HRC/26/29.2015年10月1日,人权理事会第30届会议通过第30/14号决议,决定在人权理事会第32届会议上,值人权理事会成立十周年之际,召开一次小组讨论会,以评估各国议会对理事会的工作及普遍定期审议的贡献,并确定如何进一步加强这种贡献。人权理事会第32届会议于2016年6月在日内瓦举行。

  【29】National report submitted in accordance with paragraph 5 of the annex to Human Rights Council resolution 16/21:United States of America,A/HRC/WG.6/22/USA/1,13 February 2015.

  【30】National report submitted in accordance with paragraph 5 of the annex to Human Rights Council resolution 16/21:United Kingdom,A/HRC/WG.6/13/GBR/1,8 March 2012.

  【31】National report submitted in accordance with paragraph 5 of the annex to Human Rights Council resolution 16/21:France,A/HRC/WG.6/15/FRA/1,4 December 2012.

  【32】National report submitted in accordance with paragraph 5 of the annex to Human Rights Council resolution 16/21:Russian Federation,A/HRC/WG.6/16/RUS/1,6 February 2013.

  【33】National report submitted in accordance with paragraph 5 of the annex to Human Rights Council resolution 16/21:Germany,A/HRC/WG.6/16/DEU/1,7 February 2013.

  【34】National report submitted in accordance with paragraph 5 of the annex to Human Rights Council resolution 16/21:Australia,A/HRC/WG.6/23/AUS/1,7 August 2015.

  【35】参见巴西非政府组织“人权联络”(Conectas Human Rights)项目主任胡安娜•科威特(Juana Kweitel)于2013年5月29日在瑞士日内瓦举行的联合国人权理事会关于各国议会对联合国人权理事会工作及其普遍定期审议贡献的小组讨论会上的发言,载http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=13375&LangID=E,2016年12月20日访问。

  【36】Sametinget-Sametinget/Sami Parliament of Sweden,Contributions for the Summary of Stakeholder's information,Universal Periodic Review Second Cycle-Sweden-Reference Documents,载http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/UPR/Pages/UPRSEStakeholdersInfoS21.aspx,2016年12月20日访问。

  【37】Summary prepared by the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights in accordance with paragraph 15(b)of the annex to Human Rights Council resolution 5/1 and paragraph 5 of the annex to Council resolution 16/21:Finland,A/HRC/WG.6/13/FIN/3,9 March 2012.

  【38】Summary prepared by the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights in accordance with paragraph 15(b)of the annex to Human Rights Council resolution 5/1 and paragraph 5 of the annex to Council resolution 16/21:Norway,A/HRC/WG.6/19/NOR/3,21 January 2014.

  【39】Report of the Working Group on the Universal Periodic Review:Pakistan,A/HRC/8/42,4 June 2008.

  【40】Report of the Working Group on the Universal Periodic Review:Chile,A/HRC/26/5,2 April 2014.

  【41】日本政府提交的执行第一轮审议建议的中期报告,March 2011,p.2.日本在2008年5月9日接受第一轮审议,A/HRC/8/44。本文以下引用的所有国家的中期报告,均可以在联合国人权高专办的网站上找到,载http://www.ohch.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRImplementation.aspx,2016年12月20日访问。

  【42】法国政府提交的执行第二轮审议建议的中期报告,2008年,p.5.法国在2008年5月14日接受第一轮审议,A/HRC/8/47。法国在2000年6月21日批准《罗马规约》时发表声明,内容如下:“根据《国际刑事法院规约》第124条,法兰西共和国声明,当第8条所列的犯罪是由法国国民实施或在法国领土上实施时,法国不接受法院对第8条所列的犯罪类型的管辖权。”2008年8月13日,法国政府照会联合国秘书长,法国决定撤回在批准《罗马规约》时对第124条发表的声明。

  【43】澳大利亚政府提交的执行第一轮审议建议的中期报告,p.25.澳大利亚在2011年1月27日接受第一轮审议,A/HRC/17/10。

  【44】瑞典政府提交的执行第一轮审议建议的中期报告,19 June 2012,A2012/2841/DISK,pp.27,38.瑞典在2010年5月7日接受第一轮审议,A/HRC/15/11。

  【45】英国政府提交的执行第二轮审议建议的中期报告,2014,p.110.英国在2012年5月24日接受第二轮审议,A/HRC/21/9。

  【46】亚美尼亚政府提交的执行第一轮审议建议的中期报告,2013,第24页。亚美尼亚在2010年5月6日接受第一轮审议,A/HRC/15/9。

  【47】A/HRC/WG.6/4/CHN/1,2008年11月10日;A/HRC/WG.6/17/CHN/1,2013年8月5日。

  【48】Report of the Working Group on the Universal Periodic Review:China,A/HRC/11/25,29 May 2009.当时,全国人大常委会法工委刑法室副主任黄太云曾经作为我国代表团成员之一出席了互动对话。

  【49】A/HRC/WG.6/17/CHN/1,2013年8月5日,第六段。

  【50】A/HRC/25/5,第186.117、186.118段和第186.127段。

  【51】A/HRC/25/2,第806段。

  【52】A/HRC/25/5,第186.101段。

  【53】参见孙萌:《普遍定期审议机制与中国实践:变化和挑战》,载《政法论丛》2015年第3期,第62页。

  Abstract:The question whether and how parliaments should participate in the universal periodic review mechanism of the UN Human Rights Council is emerging-Due to their unique contribution to human rights protection and promotion,relevant practice of human rights treaty bodies,as well as the international legal documents on this mechanism,parliaments should and may participate in it-Furthermore,some parliaments have been involved in this mechanism,including the drafting of national reports,interactive dialogues,and implementation of review recommendations-Chinese National People’s Congress shows a positive record in this regard in the past two rounds of reviews on China,but it shall play more active role in ratifying or acceding to international human rights conventions.

  (责任编辑叶传星)

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