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中国人类发展报告(2016):通过社会创新促进包容性的人类发展(摘要)

2017-02-23 13:48:17   来源:《人权》2016年第5期   作者:
  《中国人类发展报告2016》从联合国人类发展指数出发,对中国如何通过社会创新促进包容性人类发展进行了回顾和分析,丰富了国际上关于包容性发展的理论研究和经验探索,也有助于世界更好地了解中国。

  一、社会创新:实现包容性人类发展的重要途径和方式

  本报告以“人类发展指数”为依据,对中国的经济社会发展状况进行系统的分析和评估。该指数是联合国开发计划署1990年开发和使用的,用以衡量经济社会发展水平的一个综合性指标。该指标由经济收入、健康状况、受教育水平三个方面的指标组成,但从更广义的范围看,该指标包括了经济增长、社会进步和政治文明三个维度的内容。本报告提出的人类发展的“包容性”,是指不同地区各类人群能够平等参与经济、社会及政治发展过程,公平获得发展机会,并能够共享发展成果。“包容性人类发展”强调,不仅要重视人类发展平均水平的提高,而且要追求更加平等的人类发展,缩小不同地区和不同群体间的人类发展差距。

  报告认为,社会创新是实现包容性人类发展的重要途径和手段。以社会创新为分析视角,报告重点关注政府主导的政策和制度创新,同时兼顾非政府部门在方法和技术层面的社会创新。创新的内容和形式可以是自主的,也可以是

  学习借鉴其他国家经验并成功进行本土化改造。

  二、中国人类发展成绩显著,经济方面尤为突出,但存在社会政策相对滞后、包容性不足等问题

  自20世纪70年代末推行改革开放以来,中国的人类发展取得了巨大进步(见图1)。2014中国的人类发展指数达到0.727,在188个国家(地区)中列第90位,已进入高人类发展水平国家组。在1990年处于低人类发展水平组别的47个国家中,到2014年中国是唯一跻身高人类发展水平组的国家。\

  报告分析指出,快速的经济增长对中国的人类发展进步起到了非常重要的作用(见图2)。从1980到2010年的30年间,中国收入指数的增幅在全球排名第一,经济增长对人类发展指数增长的贡献达到56.26%,其中1980-1990年间的贡献率更是高达65.53%。得益于经济的快速增长,约6.6亿农村贫困人口摆脱贫困,②物质生活水平显著改善,机会和选择大幅扩展。

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  报告分析认为,中国的社会政策发展相对滞后。特别是改革开放后的一段时期,社会政策整体上促进中国人类发展中的作用相对较小,但是,近年来其贡献在逐渐增加。报告通过控制收入模拟中国的人类发展指数,结果显示,1980-2010年的30年间,中国的人类发展指数排名几乎没有变化,即中国的健康和教育指数增长没有实现赶超。④但在进入21世纪以后,社会政策对促进人类发展发挥了更加积极的作用。以教育为例,教育指数对中国人类发展指数的贡献率已经从1980-1990年的24.47%上升到2000-2010年的44.16%,其贡献率与收入指数的贡献率基本持平。健康指数排名自2000年以后也有明显进步(见图3)。

  报告分析显示,中国的人类发展还存在包容性不足问题。经济方面,虽然20世纪80年代以来居民收入水平有很大提高,但收入差距也同时扩大。2007年,最富10%人口的平均收入是最穷10%人口的18倍以上(见图4)。⑤城乡之间、区域之间的收入差距也很大。虽然近年来收入差距状况有所改善,但与其他国家相比,中国的经济不平等程度仍然较高。健康、教育等方面,人群间发展机会不平等有所降低,但地区和城乡差距仍然较大。公共参与的机制和渠道也存在一些问题。⑥ 

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  三、中国经验显示,社会创新在提升人类发展水平,促进发展包容性方面可以发挥重要作用

  报告认为,中国在改革开放以后,通过鼓励多种经济成分共同发展,并采取积极和灵活的劳动力市场政策,促进了包容性的人类发展。一方面,通过放松户籍管制,促进劳动力流动,实现经济的持续高速增长,并创造和分享了大量就业机会,实现更多家庭脱贫。另一方面,针对部分弱势人群和特殊群体,如国有企业改革下岗职工、农民工、大学生等,提供就业支持和社会保护,促进增长的包容性。

  报告认为,在教育领域,针对不同时期的不同问题和需求,中国采取了有针对性的政策措施,在提升教育发展水平方面取得较好效果。建国初期,针对教育水平低下的现实,中国通过广泛动员,基本普及了基础教育。改革开放后,针对教育水平总体较低、各方面人才紧缺的状祝,教育被摆在更加突出和优先的地位。国家确立了“科教兴国”的基本国策,颁布了一系列有关教育发展的法律法规和重要政策文件,教育投入大幅度增加,教育发展水平全面提升(见表1)。

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  报告认为,中国在公共卫生事业和医疗保障制度建设等方面经验丰富,对健康水平改善产生较大影响。新中国成立以后,中国通过加强公共卫生,强化对各种传染病、地方病防控,重视农村和基层服务体系与能力建设等,一度成为低收入国家解决居民健康的典范。改革开放后,卫生领域出现过一些波折。近年来,卫生事业发展得到高度重视,通过全面加强公共卫生体系,高度重视并持续推进妇幼保健工作,建立健全覆盖全民的医疗保障制度等,中国的居民健康状况持续改善(见图5)。

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  报告认为,政治自由和社会参与是人类发展的重要内容,中国在不同时期的制度设计和政策内容有较大差异,对人类发展水平和包容性的影响也有很大不同。改革开放以前,中国实行权力高度集中,社会高度组织化的治理模式,在扫除社会不良风气,恢复和重建社会秩序等方面,发挥了重要作用,但对个人的自由权利有很大限制。改革开放以后,中国的社会结构发生深刻转型,社会治理体系也发生渐进的、深刻的变革,出现从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制型政府到服务型政府的变革趋势,代表性的治理创新包括以基层选举为特征的自治实践和促进公共事务管理中的公众参与等,在扩大参与机会等方面,都发挥了较大作用。

  报告认为,中国包容性人类发展的成绩,部分受惠于全球化的国际环境,但更大程度上在于中国政府抓住了机遇,并根据中国国情不断进行改革和创新。这些创新的经验包括:坚持问题导向,优先解决不同时期影响人类发展和包容性的突出问题;在经济增长与社会发展之间建立良性互动;决策体系保持了较强的灵活性和适应性,形成了有效的试错和纠错机制;注重顶层设计与地方创新相结合;善于学习国际经验,结合国情加以吸收创新。

  四、针对当前包容性发展方面面临的复杂问题和挑战,中国开展了许多试验性的探索和创新,并初步形成部分比较成熟的创新经验

  报告认为,中国的人类发展在包容性、共享性方面,虽然有一些进展,但仍存在不少问题。并且,在今后一个时期,中国还将面临许多新的困难和挑战,如人口结构变化以及老龄化(见图6)、经济和财政增速趋缓、城镇化和大规模人口流动、公众预期增长、信息化和数字鸿沟,等等。针对当前存在的问题和未来的挑战,中国通过顶层设计与地方试点相结合,积极探索创新性的解决方案,在减贫、教育、健康、社会治理等领域,进行了许多有益的、试验性的探索和创新。

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  基于近年来各地在社会政策方面的探索创新,报告选取了若干具有典型性的案例进行分析和研究。在减贫方面,报告认为,中国通过精准扶贫、特色产业扶贫、有条件现金转移支付等多种政策举措,更加有针对性地推进了多维减贫。在教育方面,报告认为,中国通过积极推进优质高中配额到校政策,均衡师资配置,促进教师、校长流动等举措,推进了义务教育均等化发展;通过发展和完善学前教育体系,促进了贫困地区儿童早期发展;通过实施面向贫困地区定向招生专项计划,促进了高等教育公平。在健康改善方面,报告认为,中国在加强基层医疗卫生服务体系的硬件和软件建设,提高基层医疗卫生机构管理运行效率和规范化服务水平,深化公立医院改革,探索构建布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局等方面,都形成了一些比较成熟的创新经验。在社会治理方面,报告认为,中国的治理模式正在从主要依靠政府走向全社会共同参与,从依靠行政手段为主走向全面推进依法治理,从以“管”为主走向治理与服务的有机结合,从治标为主走向源头治理、标本兼治。在地方层面,中国在处理党委、政府和社会的关系,以及社会组织参与基层治理等方面,进行了积极探索,也形成了一些较有价值的创新经验。

  五、中国的包容性人类发展可以广泛借鉴国际上的成功经验,但要立足于中国国情,同时遵循一般性的规律和原则

  国际经验显示,社会创新有利于缓解不平等,促进包容性的人类发展。报告认为,中国需要根据自己的特点,确定应对挑战的战略和政策工具。但中国可以从国际经验中得到不少启发,具体有以下几个方面:

  ● 缓解收入不平等需要多措并举,包括完善劳动力市场制度,形成更加公平可持续的社会保障制度,规范收入分配秩序等。其中,税收和社会保障制度等再分配手段可以发挥重要作用。

  ● 减贫要从主要关注经济贫困,逐渐转向对包括教育、健康、住房、公共物品等多个维度的全方位减贫。

  ● 推进教育均等化是各国促进包容性和可持续人类发展的重要举措,也有利于经济增长和社会融合。

  ● 要树立大健康理念,把健康融入所有政策,重视和强化初级卫生保障和健康管理,提高卫生投入的宏观绩效。

  ● 要借鉴国际上改善社会治理的一些常用手段,如扩大公众参与、调动第三部门积极性和发挥媒体监督作用等。

  国际经验表明,各国的良好实践均是在其自身独特的经济社会背景中发生的。报告认为,借鉴国际经验,宜把握一般性的规律和原则:

  ● 通过在收入、教育、医疗、参与等领域构建良好的政策体系,能够更好地提升人类发展水平及其包容性。

  ● 要实现人类发展和包容性增长,不仅要形成明确清晰的发展理念,在各个具体领域更需要形成可操作的政策措施、实施方法和路径。

  ● 要切实处理好政府、市场、社会以及个人和家庭之间的责任关系,不断完善组织管理方式,强化政策评估,建立试错与纠错机制。

  ● 包容性人类发展的具体政策设计与选择方面,要充分考虑国情,如中国的经济发展水平总体不高,区域、人群之间发展不平衡,工业化、城镇化快速发展,老龄化、社会结构转型等挑战巨大。

  报告认为,中国的人类发展,必须在认真总结国际经验的基础上,结合中国国情的复杂性和特殊性,进行更为积极的探索和创新,寻找自己的解决办法。

  六、中国人类发展水平的提升和包容性的改善,需要在社会政策方面有更加清晰的理念和思路,并更加积极地推进改革创新

  报告认为,未来十年乃至更长时期,中国人类发展水平和包容性的提升,需要更多依靠社会政策的改革和创新,这也是中国共产党第十八届五中全会提出的“共建共享”发展理念的重要内容。

  ● 经济增长、机会公平、社会协同是中国实现包容性人类发展的三个巨轮,要整合推进、协同驱动。

  ● 社会政策要从全面扩张走向“有抑有扬”, 注重社会政策的体系建设和项目整合,重点发展就业促进、教育、医疗卫生等社会投资性项目,适度抑制低保、公共养老金等社会消费性项目,并把社会保护和个人努力有机结合。

  ● 机会不均等、待遇差距大,是当前中国社会政策领域的突出问题。今后一个时期,要改革公共投入的方向和方式,着力提升包容性和瞄准率,提高投入效率,确保中低收入群体受益。

  ● 在治理主体多元化和治理方式多样化的背景下,创新社会治理的机制和方式,构建复合型的国家社会关系,实现公共利益和个体利益、长期利益和短期利益的协调与共赢。

  报告认为,在确立基本理念和总体思路基础上,中国在各领域要重点推进若干关键政策,主要建议如下:

  社会政策中,教育应处于优先发展的战略地位。在各阶段各层级教育基本实现普及以后,教育创新的基本方向有两个,一是推进教育公平,重点是在当前推进教育公平的制度安排基础上,坚定认识,排除既得利益阻力,坚决推进改革。二是提高教育质量,特别是探索“适切性”教育,针对多方面社会问题,培养学生解决问题的意愿和能力,特别是精英人才的社会责任感和社会担当精神。

  医疗卫生领域的政策创新,重点是解决宏观效率不高和公平性较差问题。关键的政策,包括建立具有正确激励的医疗卫生专业人员薪酬制度;采取切实措施增强基层吸引力,推进分级医疗;促进医疗保障体系的整合与衔接,建立人人均等享受基本医疗卫生服务制度。

  在减贫和社会救助方面,要根据中国政府的扶贫工作规划纲要,积极实施精准扶贫、精准脱贫,因人因地施策,提高脱贫实效和可持续性。同时,扶贫政策要结合中国的文化传统和乡村社会的实际情况,强调自立自强,注重贫困社区和人口的能力建设,避免输血式扶贫和低保福利化倾向,要坚持造血式扶贫,将低保政策目标回归为补缺型或兜底型保障。

  在老年收入保障方面,要防止主要依靠国家养老的倾向。在政策设计上,要推进养老保障的制度整合和体系衔接,改进公平性,保障可持续性。基本养老保险制度以减贫和再分配为主要目标,并建立权责对等、激励相容的机制,具体政策选择包括调低基本养老金替代率目标,尽快启动延迟退休进程等。

  七、预期和展望:社会投资型社会政策体系和复合型社会治理体系的建立,将有助于中国人类发展水平的不断提升和包容性的持续改善

  报告认为,在未来十年乃至更长时期,中国人类发展不仅要致力于解决地区之间、人群之间的不平衡问题,还要应对快速老龄化、经济增速放缓和结构转型等重大挑战。同时,中国在推进包容性人类发展方面,仍然有不少优势。如相对集中的政治制度,可以更好地排除既得利益对社会发展转型的阻碍。国民经济仍将处于中高速或中速增长阶段,新增财富可以支持增量改革,可以回避更多依赖存量改革可能带来的各种矛盾。过去的发展历程,以及先行国家的经验教训,可以为未来的发展提供参考借鉴,等等。

  报告认为,以经济和财力增长为依托,中国有望在将来继续扩大社会领域的支出规模,并进行社会支出结构的调整和优化,重点支持教育和医疗卫生领域的包容性发展,提升公众和社区的创新、自我发展和自我管理能力。未来十年乃至更长时期,中国有望建立社会投资型社会政策体系和复合型社会治理体系。这两大社会领域的创新和完善,将有助于中国经济的可持续发展,并将推动人类发展水平的不断提升和包容性的持续改善。

  (本报告由联合国开发计划署驻华代表处和国务院发展研究中心合作完成,并于2016年8月发布。) 

  注释:

  ①资料来源:联合国开发计划署2015年和2014年《全球人类发展报告》。

  ②见中华人民共和国国务院新闻办会室网站:
http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2014/20140127/zy30356/Document/1362130/1362130.htm。

  ③资料来源:联合国开发计划署网站http://hdr.undp.org/en/content/humandevelopmentindexhditable(2015年8月10日访问)。

  ④根据联合国开发计划署网站数据(http://hdr.undp.org/en/content/humandevelopmentindexhditable, 2015年8月10日访问)计算。参见为本报告撰写的背景报告:张秀兰,《社会政策创新与人类发展:中国经验》,2015。

  ⑤参见世界银行、国务院发展研究中心,《2030年的中国:建设现代、和谐、有创造力的社会》,中国财政经济出版社2013年版,第304页。

  ⑥Enserink,B.and Koppenjan,J.(2007),Public Parriciparion in China:Sustainable Urbanization and Governance,Management of Environmental Quality:An International Journal,Vol.18 Issue 4,pp.459-474.

  ⑦资料来源:同注④。注:因技术原因,本图及以下对中国及其他国家人类发展指数的比较分析均采用的是联合国开发计划署2014年更新的数据,2015年12月更新的数据略有调整。

  ⑧注:1981年至2001年数据源自世界银行Martin Ravallion和Shaohua Chen 2004年根据国家统计局提供的住户调查计算的数据;2002年的数据采用Branko Milanovic整理的世界166个国家近60年的基尼系数数据库ALG;2003年至2014年源自中国国家统计局历年发布的基尼系数。

  ⑨注:*采用的是1964年数据;**采用的是1982年数据。

  数据来源:Robert J.Barro,JongWha Lee.A NEW DATA SET OF EDUCATIONAL ATTAINMENT IN THE WORLD,1950-2010, Http://ideas.repec.org/p/nbr/nberwo/15902.html。

  ⑩资料来源:《2015年中国统计年鉴》。注:2014年城市和农村的孕产妇死亡率分别为20.5/10万和22.2/10万。

  ⑪资料来源:参考中国发展研究基金会,《中国发展报告2011/12:人口形势的变化和人口政策的调整》,中国发展出版社,2012年10月。

  (责任编辑刘更银)

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