首页 > 中国人权研究会 > 《人权》杂志 > 最新一期 >
制定发展权公约的前景及其意义

2016-03-30 12:05:08   来源:《人权》2015年第6期    作者:[伊朗]穆罕默德•R.卡比

  内容提要:在通过1986联合国发展权宣言后近30年,不同政治集团对发展权的理解仍然各不相同。发展中国家强调诸如国际金融制度不平等,发展中国家在经济政策的全球决策方面更多的参与,及促进更公平的贸易体制等。发达国家坚持发展中国家的适当国内条件,例如法治、善治、民主与负责的经济管理等。而不结盟运动呼吁具有约束性的国际法律标准,欧盟则反对提高此宣言的地位。实际上,制定发展权框架公约似乎是调节不同政治集团关心问题的最好选择,因为它允许采用逐步进行的方式。发展权框架公约的潜在的增值是,利用超越单个国家责任、并从国际发展工作衍生出的原则中获取灵感的条约来平衡当前的人权体制,包括相互问责、伙伴国家之间政策调整,及包容性伙伴关系等。

  关键词:发展权 联合国 发展权公约

  一、引言

  2015年是联合国具有“发展”里程碑意义的一年。在2015年年底前有望通过三项主协议,而三项主协议之间的互联性加剧了谈判的复杂性。第一项协议于7月在埃塞俄比亚的亚的斯亚贝巴通过,此协议规定了融资发展的结构,包括执行下一千年发展目标的方法。在9月,政府首脑与国家元首将齐聚纽约联合国总部,正式通过《2015年后可持续发展议程》。此议程包括可持续发展目标,这与千年发展目标相比向前迈出了雄心勃勃的一步。最后,在2015年12月,有望在法国巴黎达成一项主气候协议。

  事实上,自在1986年公布《发展权利宣言》①之后,发展权有关的话语已经发生了显著变化。最初,发展权被描述为定性上不同于人权公约中重申的其他权利的一种权利。由于国际合作是实现任何发展的决定性因素,国际合作被夸大为与起初截然不同的“第三代团结权利或集体权利”,而公民和政治权利,及第二代权利(即经济、社会、文化权利),主要涉及民族国家的义务。

  鉴于发展中国家是这项权利的主要倡议者,尽管许多发达国家也加入此倡议,发展权被描述为发展中国家的权利。与所认可的任何其他人权一样,发达和发展中国家的个人均可行使与享有此权利。

  由于发展权的定义涉及所有基本自由和权利的逐步实现,发展权被视为一种“有抱负的”权利,尽管在与资源和技术逐步扩大相一致的不同时间逐步实现不同的权利是可行的,此权利可能只具有方针性,而无法“实现”。

  根据此宣言,发展权给予“个人、民族参与并享受经济、社会、文化和政治发展的权利,在此过程中,所有的人权和基本自由可完全实现”。

  在《发展权利宣言》通过的时候,许多人认为此宣言为杰出的国际人权文件,并将其视为发展中国家十五年来为国际经济秩序而奋斗的一个里程碑。事实上,发展权代表对经济、社会、文化权利及政治权利的公平、全面的表达。个人尽管被确定为最终受益人(权利持有人),然而发展权可由个人和民族来行使。最重要的是,人们清楚地认识到,为了实现发展权而创造公正与公平国际环境是所有国家的集体义务。

  目前,发展权被公认为和其他国际公认的人权一样的“人权”。发展权明确了不同社会的行为标准和准则,为个人要求自己的权利提供依据,国家和国际机构具有履行的义务。此方面的辩论已经转向发展权实施,即按照渐进方式促进此权利实现、政府和国际社会所通过的机制和政策等方面。

  实施所有人权的责任适用于所有发达和发展中国家,即个人缺乏人权的任何地方。发展权是一种特殊的权利,在这种意义上,它是所有或至少基本权利的组合。但在所有其他方面,它和诸如任何其他公民、政治、经济、社会或文化权利等人权是一样的。

  在此宣言被通过后,当时的联合国人权委员会及其继承机构人权理事会,成立了不同的发展权机构。在1988年,成立了不限成员名额的政府间工作组,被授权监督与审查发展权的实施。②该工作组延续至今,首先由独立专家(19882004)来协助完成其任务,然后同样由独立专家组成的高级工作小组(HLTF,20042010)为其提供协助。

  2007年,人权理事会第4/4号决议③批准了其第八届会议的工作组报告中规定的路线图,包括向高级工作小组提出的请求,即巩固其调查结果,提供包括相应操作性的子标准在内的发展权标准修订清单,提出下一步工作的建议,包括到那时未涵盖的国际合作的各个方面。人权理事会还决定,在详细阐述发展权实施的全面和一致的成套标准时,应酌情使用工作组批准的标准;在上述阶段完成后,工作组应采取适当措施确保对这些标准的尊重和实际应用,这些标准可能有各种形式,包括对发展权实施的指南,并通过合作的参与过程,发展为考虑具有约束性的国际法律标准的依据。

  在联合国层面,发展权同样出现在许多重要的软法文件中,如《维也纳宣言和行动纲领》(1993)、《联合国千年宣言》(2000)和《里约+20会议成果文件》(2012) ④。发展权在修订后的《美洲国家组织宪章》第7章第14条同样得到局部认可,在《非洲人权和民族权利宪章》的序文和第22条则获得更为具体的认可。⑤

  二、发展权的国际法地位

  近几十年来,这些全球趋势首次调动起来,发展权缺乏可依靠的牢固的法律和制度平台。尽管对于构成发展权的实体权利有呈报程序,联合国人权理事会可对违犯者实施道德说服,但这缺乏合法性。

  《里约宣言》至少有益于用法律来约束多边条约,包括《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《联合国防治沙漠化公约》。然而,按照与发展权相似的方式,在财政支持的程度上没有真正的具有法律约束力的文件、执行机制和范围。

  尽管发展权已经符合成为新的国际认可的人权的程序要求,但《发展权利宣言》并不是具有法律约束力的条约。其他来源的审查表明,发展权在国际法上并没有法律约束力,《非洲人权和民族权利宪章》的某些缔约国并不是其成员,不对其实施负有法律责任。这并不是否认《发展权利宣言》的道德或政治力量。

  发展权通常被解释为包括提供国际援助的责任,这可能具有法律约束力,可能对发展政策和实践具有显著的实际影响。然而,这种义务可能是道德或政治上的义务,不能视为在国际法中具有约束力。最终可以证明,国际人权法下的其他文件可解释为:给这些国家带来同等的一些义务,但是其与《发展权利宣言》产生的一些义务不同。

  然而,各个政治集团对有关发展权的理事会决议解释各不相同。不结盟运动(NAM)重申,发展权应转化为国际法律体制,进而转化为新的人权条约。欧盟、美国、日本和瑞士则反对具有约束性的国际法律标准。相反,他们赞成通过对国家基准和指标的详细阐述来实施发展权,进而使个人成为发展过程中的活化剂。⑥

  欧盟认为,国际人权法只清楚地承认,国家对他们国家管辖范围的人具有义务,而发展中国家将此辩论指向这些问题,如国际金融制度不平等,发展中国家在经济政策的全球决策方面的更多参与,及促进更公平的贸易体制。发达国家坚持发展中国家的适当国内条件,例如善治、民主与负责的经济管理等。

  实际上,发展权的相关辩论显示了,人权的合法化话语如何用来实现与权力和抗争的国际政治、政体利益有关的目标,而不是用来实现与普通公民福利和赋权有关的目标。⑦

  本论文旨在说明,框架性方法可能克服发展权法律地位上的政治分歧,打破工作组内政府间谈判的僵局,并在经济全球化背景下为当前的人权体制提供需要的保护层。

  三、论辩的正面和反面意见

  (一)关于制定发展权公约的主要立场

  对于通过与发展权有关的具有法律约束力的文件,有关的辩论来自两方面:

  第一,反对者认为没有必要制定有法律约束力的发展权公约,这些反对者包括西方国家集团和最发达的国家。反对者认为,发展权作为人权,是个人权利(包括团体成员的个人)而不是国家权力。各国对实现发展权具有主要责任。他们还认为,存在多种将人权和发展统一起来的方法,人权和发展可能导致与权利所有者保护和国家义务执行有关的更多的直接结果。他们认为,只要基于相互依赖和发展互通信息来解读相关条约,根据现有人权条约,及通过他们的监督机制,争取实现发展权也是可行的选择。⑧

  第二,条约支持者主要来自不结盟运动成员及中国。他们认为发展权是国家的权利,是民族发展的集体权利(而不是少数人意义上的权利),发展权要在国际范围内展开,就要存在国际合作的义务,但这不仅仅是慈善,发展权不能降低为国际发展性援助,或国家消除贫困方案。

  发展权的责任不能停留在国家层面,全球化、国际贸易、外国国内经济政策、外债和束缚国家发展的知识产权等都深刻影响着发展权的实现。国际议程应包括:在国际决策中发展中国家更多与更有效的参与,反映所有国家发展需要真正开放的多边贸易体制,释放生产投资资源的新国际金融架构,处理国际金融危机的有效预防和反应能力,可持续与完整的世界经济增长。发展中国家认为是讨论永久行动机制的时候了。一些人赞成公约,或至少赞成建立监督国际层面发展权实施的机制。

  2003年2月(在马来西亚的吉隆坡)和2006年9月(在古巴的哈瓦那),不结盟运动成员国在国家元首和政府首脑级峰会上碰面。在2009年开罗和2012年德黑兰的连续峰会会议上,不结盟运动国家的国家元首和政府首脑认为,“联合国人权机构确保发展权作为优先权进行运作,包括通过相关机构详细阐述发展权公约,考虑相关举措的推荐。” ⑨

  值得注意的是,国际组织和国际发展组织通常在发展权辩论中不活跃——这是国家的特权。但是,国际组织和国家发展组织受邀参加与发展权有关的不限成员名额工作组,并表达他们将人权问题融入(或不融入)政策和方案的意图。

  联合国人权事务高级专员办事处(OHCHR)对发展权和联合国体系内人权主流化负有特殊责任。人权事务高级专员办事处被授权跟踪和审查发展权促进和实施方面所做的进展,并向联合国大会/人权理事会递交年度报告,向不限成员名额工作组递交期中报告。人权事务高级专员办事处服务于与发展权有关的工作组和其他会议。

  在发展基于权利的发展路径中,联合国开发计划署一直效法其他联合国机构(特别是联合国儿童基金会),并与人权事务高级专员办事处展开共同合作。联合国开发计划署对发展权辩论具有建设性的贡献。⑩

  另外,很少有非政府组织积极参与发展权辩论,这可能是因为发展权的概念仍然不清,辩论高度政治化,对实际讨论不利。⑪

  (二)关于反对立场的思考

  重新审视第一组国家的立场,我们应该考虑以下意见:

  第一,当人权被用于发展政策方面,它们可以利用发展互通信息的方式,及对人权相互依赖的充分肯定来解读。其结果是,发展权的国内范围可在很大程度上涵盖。

  第二,虽然现有人权条约的发展导向解释很有用并值得称赞,但是它还是有局限性。很难看到解释如何达到发展权的所有方面,特别是民族权利范围,和相互间合作责任的范围。

  第三,解释是否足以建立单边合作责任和域外义务,取决于条约监督机构的意愿,更重要的是,在法庭保护方面,解释是否足以发现和执行条约中的那些域外义务。

  第四,条约监督机构没有能力来评估集体性的国家行为(例如,政府间协定的人权影响)和政府间组织或非国家行为者的行动。条约监督机构只能间接地处理国家的联合行为,及非国家行为者的行动,即将这些行为和行动归为单个国家责任。由于人权条约建立在单个国家责任的基础上,如果集体行动或非国家行为者行动的责任可归因于一个具体国家,这些行动只能归于监督机构的职权范围内。

  (三)关于赞成立场的思考

  考虑和评估第二组的意见,我们应该牢记以下几点:

  第一,即使我们接受发展权的可能增值,问题仍然是条约是否有必要。

  第二,条约的可替代方法是通过一套宣言实施的指南。在不考虑其形式上不具约束力的法律地位的情况下,1986年《发展权利宣言》得到联合国的大力支持。在产生共同意见和随后的依从性方面,宣言有时候更为有效,发展权的实施可通过指南进行协助——假定软法的灵活性也可直接地涉及政府间组织和个人行动者——而不是开始条约制定过程。⑫然而,宣言/指南的方法具有缺点。由于指南意味着专注于宣言的实施,必要的发展会受到宣言文本本身的不适当束缚。

  第三,指南的添加并不改变发展权的软法性质。在任何情况下,这些指南的法律地位不会高于宣言的法律地位。发展权的实现面临的主要挑战之一是国际经济法领域内(以及国际法的其他领域)的多边、地区和双边条约,这些条约包含削弱,或经政府解释而削弱国家遵守人权义务和人的发展目标能力的条款。

  第四,发展权可提供一种平衡,但前提是权利本身在国际法上不具有法律约束力。如果是这种情况,而且与国际法中的另一项条约出现冲突,出于对《维也纳条约法公约》的考虑,发展权为各方之间关系可适用的相关国际法规则,因此,可用来按照不损害享有发展权的方式解释潜在冲突条约。只要发展权仍具有纯粹的软法性质,以与之冲突的条约为准。

  第五,同样地,条约法以软法所不能的方式来影响国内法。条约潜在地抑制国内立法,软法则不能。条约可能超越矛盾的国内法,软法可能最多按照国内法官的意思,在解释国内法中加以考虑。和其他人权要求一样,给予发展权的要求将在本地出现,而且必须至少在国内法律体系的框架内得到解决。如果国内法律的规定允许国际法融入国内法,条约可能对当地诉求产生影响,而国际组织通过的指南的影响一定非常有限。

  第六,有利于条约选择的另一组论据实际上具有政治性而不是法律性。在联合国大会和人权理事会上,不结盟运动和欧盟之间的意见分歧不仅影响对发展权的辩论,还会影响到许多其他专题问题和国家具体问题。欧洲对外关系委员会连续几年在其对欧盟和联合国人权的年度报告中得出结论:对欧盟就人权问题投票地位的支持逐渐受到侵蚀。就欧盟外部人权行动的优先问题上,欧盟需要在人权理事会上与非西方国家建立联盟。正如Theodor Rathgeber指出,为了超越对欧盟不利的集团投票惯例,在人权理事会上解决南半球国家的一些主要关心问题的过程中,欧盟需要修订其政策。⑬如果不能参与南半球所产生的有效人权问题,全球人权法不能真正的具有全球性。欧盟在发展权上的地位使提高发展权的法律地位成为可能,将在联合国的南北人权讨论中产生新的动力。

  第七,发展权条约的潜在增值是,利用超越单个国家责任、并建立于国际工作衍生出的原则的条约来补充当前的人权机制,包括提供相互问责的《巴黎有效援助宣言》(捐助者和合作伙伴对发展结果负责),伙伴国家之间的政策调整(捐助国与发展中国家制定的政策目标相一致),及包容性伙伴关系(国家和非国家行为者的全员参加)。当前人权条约法中单个国家责任的重点是,防止人权融入国际发展工作中。这也会阻碍国际人权法实现其保护受全球化不利影响那些人的承诺。

  第八,最后,此框架公约的目标是使发展权如发展权宣言所规定的那样,让每个人都能切实享受发展权。框架公约将重申发展权宣言。框架公约不会对宣言中阐明的发展权重新规定,但是为后续法律发展建立平台(主要通过议定书和多方利益相关者协议)。然而,框架公约可为阐明一些宣言条款的现代认识提供机会,例如民族定义[第1(1)条]、发展范围[第1(1)条]、国际经济新秩序参考[第3(3)条]、妇女在国家发展过程中活跃角色的简要参考[第8(1)条]。

  四、结论性意见

  发展权至今仍然是一个有争议的概念。发展权的内容、性质和地位在学术界仍然有争论,旨在对发展权意义和实际解释上达成政治共识的政府间进程高度政治化。
通过《联合国发展权利宣言》后的若干年里,一些人将发展权解释为对发达国家产生国际法上的责任。这种具有法律约束力的义务遭到发达国家的拒绝,而且并未得到依据国际法对发展权地位分析的支持。学术界和政府间程序也未能就发展权的意义达成共识,此意义将使发展权实践者专注于发展政策和惯例的实施。

  发展权最具争议性的因素在于发展权的国际实施。在过去,一些人认为,发展权对发达国家和国际组织产生为发展中国家提供发展性援助的义务。然而,这样一种具有法律约束性的人权义务在国际法中没有依据。目前的争论围绕着全球化进程、发展中国家在此过程中的平等参与以及全球化进程与人权的关系等问题。但是实际上,人权旨在保护所有人的尊严和利益。如果现有人权条约在规范上不足以为目前被剥夺的人口大多数提供保护,那么确定进一步规范的人权发展文件势在必行。而当前人权条约法中单个国家责任的重点是,防止人权融入国际发展工作中。

  因此,如果赞成发展权纳入人权条约的国家和那些主张软法方法的国家之间在联合国政治僵局中占主要地位,新的想法便至关重要。制定发展权框架公约的想法似乎足以调节不同政治集团所关心的问题,因为它允许采用逐步进行的方式。

  框架公约即为国际法中的条约:这种条约对国家具有开放性,一旦生效,就会对已明确认可此条约的国家具有约束力。即使框架公约的出发点是重申此宣言,框架公约仍可为阐明一些宣言条款的现代认识提供机会。发展权条约的潜在的增值是,利用超越单个国家责任,并从国际发展工作衍生出的原则中获取灵感的框架公约来平衡当前的人权体制。

  最后,本论文提出的主要的实用性建议如下:

  第一,应努力缩小发展会议与联合国有关发展和国际援助的人权机制之间的差距。或许有可能提高发展权讨论质量和相关性以便他们沟通其他进程。

  第二,同时应努力确保联合国体系内部更强的一致性,以使制定人权、发展和相关问题的人权程序(包括发展权机制)和机构能携手共进。这将提高联合国人权体系对主流发展政策和管理的贡献。

  第三,发达国家需要对不结盟运动成员国就发展权具有法律约束力文件的提议,达成更为明确的立场,发展权具有法律约束力的文件将有助于实施发展权。可能的情况是,可能的“公约”应被视为可帮助现有方法更好地融合人权承诺,反映发达和发展中国家的“互惠义务”的适当工具。

  第四,合伙发展中“相互承诺和共同责任”的性质,特别是如何监督各方实现这些承诺,什么是适当、有效的责任和执行机制,需要进一步的讨论和研究。

  Abstract:

  Nearly 30 years after the adoption of the 1986 UN Declaration on the Right to Development,the understanding of this right still differs from one political group to another.The South stresses such issues as inequalities in the international financial system,greater participation of developing countries in global decision-making on economic policy,and promotion of a fairer trade regime.The North persists on apt domestic conditions in developing countries,such as rule of law,good governance,democracy and responsible economic management.While the Non-aligned Movement calls for an international legal standard of a binding nature,the European Union is opposed to such an upgrade of the Declaration.In fact,drafting a Framework Convention on the Right to Development seems to be the best option for accommodating the concerns of the different political groups,as it allows for a step-by-step approach.A framework convention is a treaty under international law:such a treaty is open to the states.Once it has entered into force,it is binding on States that have expressed consent.The potential added value of a Framework Convention on the Right to Development is to balance the current human rights regime with a treaty that goes beyond individual State responsibility and takes inspiration from principles derived from international development efforts,such as mutual accountability,alignment of policies among partner countries,and inclusive partnership.

  ([伊朗]穆罕默德·R卡比(Mohammad Reza Ghaebi),伊朗外交部官员。)

  注释:

  ①1986年,联合国大会第41/128号决议通过了《发展权宣言》,146票赞成票、1票反对票(美国)和8票弃权票。

  ②发展权工作组由前人权委员会在其第1998/72号决议,及经济及社会理事会在其第1998/269决议中确定成立,其任务如下:(一)监督和审查发展权宣言中阐述的发展权促进和实施方面所做的,国家和国际层面的进展,为其提供建议,进一步分析完全享有发展权的障碍,每年关注宣言中的具体承诺;(二)审查国家、联合国机构、其他相关的国际组织和非政府组织提交的在他们活动和发展权之间关系有关的报告和任何其他信息。(三)考虑到人权委员会,提出其商议的会议报告,包括对联合国人权事务高级专员办事处关于发展权实现的建议,为促进发展权的实现,应利益相关国家的请求,提出可能的技术援助方案。

  ③2007年3月30日,未经投票,通过了人权理事会第4/4号决议。

  ④这些文件获得一致通过(非分裂投票),但是提供支持发展权真正的法律确信(即Opino Juris)证据不足,暗示无代表发达国家,对发展权立法的承诺。

  ⑤在2009年,非洲人权和民族权利委员会认定了一个亚国家组织对发展权的侵犯行为。Endorois案的裁决主要关注在肯尼亚的一系列国内事件。此决议未将个人或整体人口放在发展中心,而是将(非洲)土著群体的生存放在发展中心,超越了《发展权利宣言》。Jeremie Gilbert,“Indigenous Peoples'Human Rights in Africa:The Pragmatic Revolution of the African Commission on Human and Peoples' Rights”,60 International and Comparative Law Quarterly(2011),p.68.此决议处理日内瓦基于政府间辩论关心问题的最前沿的发展权的范围。非洲人权利和民族权利委员会承认,保护非洲遭受特殊问题困扰的忽视和脆弱团体的需要。此类内部的群体有资格作为非洲宪章背景下的民族,享有集体权利,包括发展权。

  ⑥在理论层面,主要争论点在于:(1)发展权利的性质(责任和权利所有者),尤其是发展权利国家和国际水平适当平衡是什么;及(2)人权和发展之间的关系。在实践层面上,争论点的主要来源在于政府间讨论进行的方式,及最可接受的下一步措施。

  ⑦Bonny Ibhawoh,“The Right to Development:The Polemics of Power and Resistance”,33 Human Rights Quarterly(2011),p.104.

  ⑧Bard Anders Andreassen and P.Stephen Marks,eds.,Development as a Human Right,Cambridge:Harvard University Press,2006,p.274.

  ⑨2006年9月11日至16日在古巴哈瓦那举行的不结盟运动的国家元首和政府首脑第14届高级会议最终文件,不结盟运动2006/第1号文件/第3次修订,古巴哈瓦那,2006年9月16日,第235.10款。

  ⑩参与发展权辩论的其他国际组织包括:联合国贸易和发展会议、艾滋病联合国共同方案(联合国艾滋病规划署)、粮食与农业组织、联合国教科文组织、联合国儿童基金会、联合国人口活动基金、国际劳工组织、国际移民组织。

  ⑪提出的主要问题是:(1)全球化对发展和人权的消极影响,包括结构调整和跨国公司;及(2)土著民族权利。只有极少数的非政府组织对国家实施发展权做出声明。非政府组织更少就具体提议(如法律文件或发展条约)提出建设性意见。

  ⑫。Stephen P.Marks  ed.,Implementing the Right to DevelopmentThe Role of International LawGeneva,Friedrich-Ebert-Stiftung,2008,pp.127-129.

  ⑬Theodor Rathgeber,“Dialogues as a Challenge:The EU in the Human Rights Council 2007 and 2008”,European Yearbook on Human Rights,Vienna:NWV,2009,p.156.

  (责任编辑王卫锐)

相关热词搜索:穆罕默德R卡比学术论文

上一篇:关于第二轮发展权复苏的三点基本设问
下一篇:人权与发展的相互作用:“二战”胜利后发展措施的贯彻执行与保证