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夏敏:公民参与司法的社会治理效应

来源:《行政管理改革》2016年第2期   作者:夏敏
  摘要:公民参与司法是人民法院可以积极作为的促进社会治理实现的一个重要途径。站在社会治理的宏观视野,司法不仅是人民法院在个案上的法律实现,同时还蕴藏着社会治理的丰富资源,因而具有社会治理的特殊意义。

  关键词:公民;社会治理;司法
  
   随着民主与法治观念不断深入人心,公民已不再只是社会管理的对象,而越来越制度性地参与进来,成为社会治理的主体。司法的目的在于通过执行和适用法律,打击犯罪,解决纠纷,实现权利,守护规则,促进社会在公序良俗中的稳定与发展。站在社会治理的宏观视野,司法不仅是人民法院在个案上的法律实现,同时还蕴藏着社会治理的丰富资源,因而具有社会治理的特殊意义。

  一、社会治理与司法的价值重合

  从社会管理到社会治理,转变在于突出的主体不同。社会管理强调的是政府主导下的多方参与,以此“规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险,为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动”。[ 1]社会治理强调的是社会多元化主体的自我治理,正如党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的,“创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平”。无论是社会管理还是社会治理,目标追求无非都包含于社会主义核心价值观的12个方面。即2012年11月由中共十八大报告提出的“三个倡导”:倡导富强、民主、文明、和谐,倡导自由、平等、公正、法治,倡导爱国、敬业、诚信、友善。从效果上讲,只有在体现这些核心价值的基础上才符合人民群众的根本利益,才符合执政党的执政理念和任务要求。

  司法是指依法享有司法权的国家机关,依据法定的职权和程序处理诉讼纠纷的活动。司法的目标是在法定程序范围内实现个案公正,并通过个案公正的不断实现促进社会公正。前者是司法的直接目标,是由司法的法定性决定的;后者是司法的间接目标,是由司法的性质和任务决定的。司法是依法治国的重要手段,宪法和法律是司法权的根据,无论是解决纠纷,还是规制社会,都必须建立在严格执行和正确适用法律上。因此,司法有其超出社会治理的独特价值,由于它是权利保障的最后屏障,是权利实现的最后期待,所以其独特价值更为突出地体现为通过个案实现公平、正义、救济和规制。但在一般层面,司法的价值与社会治理的价值是相重合的,都统一于社会主义的核心价值观,也就是说,司法通过其独特价值的实现,要有利于促进社会主义核心价值的实现,这是司法基于其功能对社会应有的一般回应,也是司法存在于社会,与社会治理达成平衡的必然要求。

  二、司法民主与社会治理的公共性

  民主和司法民主是两个容易混淆使用的概念。广义上的民主是一种人民当家作主的政治制度,比如人民代表大会制度;狭义上的民主是一种人民群众参政议政或直接参与社会决策、管理的形式和方法,比如市民参与市政建设改造听证。司法民主也有广义和狭义之分,广义的是指人民司法的制度形态,比如人民陪审员制度和人民监督员制度;狭义的则指人民群众参与司法的具体形式和方法,如陪审和参与调解。但是理论和实践中,民主和司法民主常常不分广义和狭义地在同一个讨论语境中使用,完全不顾及逻辑上的同一律,使得持不同意见者往往都固执地抱守已见,难以在观点上相互融通、补充并达成共识。比如,如果司法本身就被看作是民主制度下的一种治理形式和方法,那么司法本身就被赋予了民主性,严格司法即是民主的体现,“司法民主”一说就存在语义上的重复和实践上的悖论。

  当前“司法民主”为何又被强烈地提出来呢?首先,这是社会治理公共性觉醒对司法的倒逼。公民在社会治理中的主体意识日益增强,不再甘于只作为社会管理的对象,而是在权利与权力的博弈中有了强烈的表达冲动和参与意识。同时,社会的管理者也意识到,让公民参与到社会治理中来,让他们面对自己的利益对社会管理发表意见,发挥作用,可以有效地起到自我说服、自我教育、自我管理的作用。通过集思广益,也能使社会管理的公共政策更加合理和具有实际的操作性,更易于实施,最终实现向社会治理的转变。司法在我国传统上就是一个封闭的系统,它依赖于高度威权的政治环境,在民主政治环境下,司法已无法脱离社会治理的公共性而独自清高,它不仅需要以公众看得见的方式运行,还需要公民能够深入到其流程中亲身感知它的可靠性。其次,这是司法作为民主制度的一个重要方面在司法主体意识上的自觉。近年,人民法院对我国司法的人民性有了不断深入的自觉认识,“司法为民”作为人民法院的司法宗旨被牢固确立,“人民法官为人民”主题教育活动的开展与深入也让司法民主的观念得以进一步强化。司法与公民的关系,有了一个从被动到主动、从消极到积极的转变,人民法院不仅主动从法律制度中寻找、挖掘拉近司法与公民距离的依据,并将其细化成具体的机制、措施,还努力将现有司法资源转换成司法服务的具体内容,向公众社会延伸、拓展。如果司法民主成为人民法院落实司法民主性的动力,在促进社会治理和加强司法自身科学建设方面或许会呈现出双赢的局面;如果司法民主沦为工具论中泛民粹主义的功利图谋,司法作为民主制度下既有的民主内涵和体制性逻辑可能会被随意打乱,甚至在对公众的迎合中丧失司法的固有品格,伤害司法应当长期给予社会的稳定感和预期性。

  三、公民参与司法的方式与现状

  公民参与司法,是指现代国家的普通公民有权直接参与国家审判机关对诉讼案件的审理与裁判活动。[2]该定义将公民参与司法限定在审判机关的司法权,也即法律明确规定的可以由公民参与行使的司法权范畴,如陪审。但实际上,近年公民参与司法的实践在人民法院那里对现行程序法规范是有所突破的,如公民在一些案件中提出裁判意见;有的所谓公民参与司法实际是法院在法定职能之外的自主延伸上与公民的一种合作,如诉前、诉后调解等。前者可以称为严格意义上的公民参与司法,后者可以称为非严格意义上的公民参与司法。前者是在法律制度的框架内落实司法的民主性,后者是人民法院利用其司法资源对社会治理需求的一种政治性回应。这种双轨并行的格局在西方法治理论中难以找到根据,但在中国特色社会主义的政治结构下却是可以解释的,因为人民法院不仅是宪法规定的“国家审判机关”,同时也是执政党领导的“政法部门”,其法律上的责任必须统一于党对社会治理大局的要求。要理顺我国司法与社会治理的关系,对此必须要有清醒的认识。

  另外,公民参与司法还分为直接参与和间接参与两个方面。直接参与是指公民作为司法(人民陪审员、人民调解员及提供裁判意见的所谓“陪审团”成员等)或诉讼活动(代理人、证人、鉴定人、翻译人等)的主体直接参与人民法院的司法或诉讼活动,其言行直接影响到司法或诉讼活动的结果;间接参与是指公民不作为司法或司法活动的主体参与人民法院的司法或诉讼活动,而只是作为旁听者、旁观者、监督者,身处司法或诉讼活动的现场,旁听、旁观、监督人民法院的司法或诉讼活动,有时可以作为人民法院邀请的代表在司法或诉讼活动之后发表旁听、旁观、监督意见,以便于法院司法工作的总结和改进,这类意见对司法或诉讼活动的结果没有影响。一度时期,人民法院基于“政法”职能要求,有着较强的参与社会治理创新的积极性和主动性,公民参与司法的形式亦呈现多样,范围也越来越广,除了通过设置巡回审判点,加大巡回审判力度来扩大公民参与司法的广度,还通过走访、接访、座谈、开展社区共建、设立法院开放日等形式来拉近与普通公民之间的距离,其范围已突破了公民参与司法所定义的“对诉讼案件的审理与裁判活动”,法院因此而耗费的精力、人力、物力、财力在司法成本中所占比例日益加大。这部分成本实际上已从司法性质转移为社会治理性质,这种司法成本的转移对司法本身的影响,至今缺乏权威评估。

  四、公民参与司法的效应评价标准和一般原则

  公民参与司法的社会治理效应问题,首先还是在于如何定义“公民参与司法”,而这个定义又关涉对司法民主的认识,本文前面已对此有了一个基本的厘清。概括地讲,我国司法是社会主义民主制度的产物,公民参与司法只是兑现司法的民主性,而司法是一套以法律为根据的规范体系,公民参与司法是对国家司法权的分享,而非民粹意义上的直接司法。在这个前提下,公民参与司法的社会治理效应才能够有正当的预期,效应评价的标准和公民参与司法的一般原则也才可以得以明确。

  (一)公民参与司法的效应评价标准

  1.以司法公信力为标准。如果将司法作为社会治理效应的一个增长点,司法公信就不仅是司法权威本身能否确立的问题,还应该是司法能否成为社会治理目标实现可以预期的坚强保障和支撑的问题。“将普通公民带入法律的专业世界,他们可以在司法程序的核心领域代表公众发出决定性声音。这种参与会把对司法制度的信赖感在参与的人以及一般社会公众中逐渐传递。” [3]公民参与司法本身并不是目的,其根本目的在于促进司法公正,只有当司法在公民的参与下更好地实现了司法公正,司法效益有了更大的产出,社会和公众更加信赖司法,公民参与司法的社会治理效应才能由司法本身所赢得的公信力加以释放,而公民参与司法的正当性才可能在法律制度上被确立。以司法公信力为标准,就是要看公民参与司法是否让司法在社会上的权威性更加提高。

  2.以社会治理规范化为标准。现代社会治理是建立在规范体系上的,而且越来越精细化。司法也是建立在规范体系上的,并且更具有刚性。公民参与司法不能导致司法规范化标准的降低,而只能让公民在参与司法的过程中接受并遵循这套规范化标准。如在参与执行和适用,以及在调解中利用某一法律规范时,通过与法官一道,将法律条文与案件事实作出对应性的解释,公民在思想认识上必然会增强社会生活与法律规范的联系,在其回归普通的社会生活后,其相应的法律意识将变得更加清晰具体,从而不仅影响其自己的行为,也会不同程度地影响与其发生联系的人和事,潜移默化地促进公民从社会管理的对象向社会治理的主体转化。以社会治理规范化为标准,就是要看公民参与司法是否有利于社会治理规范化的良性增量。

  3.以行为理性度为标准。当社会治理统一于社会主义核心价值观中的那些目标作为一种实然的社会存在被描述时,便意味着这个社会的行为理性达到了与之相称的高度。一是反映为社会生活中的纠纷减少;二是反映为司法强度在解决纠纷过程中的减弱且有效。公民参与司法是否有助于将公民的自然理性提升到规范理性的层面,是考量公民参与司法的一个重要尺度。普通公民不具备同法官一样的法律专业知识,参与司法的本意正是力图在规范理性中吸收和融入自然理性。因此,在法官与公民的司法合作中就出现了一个双向融合的过程。一方面司法在有意识吸收自然理性的过程中赋予了规范理性更大的合理性,另一方面自然理性在参与司法的过程中也努力向规范理性靠拢。以行为理性度为标准,就是看公民参与司法是否让公民社会在对待纠纷和选择纠纷解决的方式上更加冷静和明智。

  4.以效益最大化为标准。司法成本理论上只是围绕司法系统运行而产生的。公民参与司法在法律根据以内的应当计入该成本,在法律根据以外的属于另行追求的增量,应归入边际效益所需要的成本。由于司法成本是一个定量,司法边际效益所需成本并不在司法效益对成本的法定核准量之中,故司法边际效益所需成本实际要占用司法成本一定的量,而司法成本移转的这部分量必然会对司法效益产生一定程度的影响。在司法成本法定核准量不变的情况下,要弥补司法成本因移转而造成的缺口,又必然有新的边际效益和新的成本产生,这类成本同样只能从司法成本中移转,从而加剧司法成本的缺口。以效益最大化为标准,就是要看公民参与司法是否能在不减损司法成本的前提下实现司法效益的最大化和司法边际效益的最大化。

  (二)公民参与司法的一般原则

  1.法定性原则。我国宪法第二条明确规定:中华人民共和国的一切权利属于人民。这是我国公民参与司法在宪法上的根据。除此之外,公民要参与具体的司法或诉讼活动,还应当符合相应的法律规定。比如公民作为代理人出庭的,就不能有法律明确规定的不能代理的情形;公民作为证人出庭的,必须符合证人条件;公民作为鉴定人出庭的,必须有相应资质;公民作为人民陪审员参审的,必须经过正式的选拨任命程序等。有的法院曾尝试以“人民陪审团”的形式发表或递交裁判意见,因直接影响裁判结果而没有法律上的根据,故饱受争疑再所难免。

  2.公开性原则。司法公开是司法公信力的重要保障,公民参与司法的一个重要作用就是有益于提升司法公信力,但要真正实现就离不开公开性这个原则。公民之所以要参与司法,就在于要打破司法的专业神秘,让社会公众真切看到司法中的一切是怎样与我们的现实生活发生联系的,我们平常的行为与那些板着面孔的法律条文究竟有着怎样的关系。公开性原则,就是要求将公民参与司法的程序、参与司法的公民姓名、参与司法发表意见的情况等全面公开,不留让人疑惑的死角。如此,参与司法的公民也便有了监督与被监督的双重体验,更能够深切地理解司法。

  3.随机性原则。公民参与司法从制度设计上讲是一个对专业领域的非专业补充,是对司法民主性的具体落实。因此,公民参与司法不应具有人为选择性,在不具备法律排除的情形下,必须一视同仁。如人民陪审员参与庭审,应当在选拨出来的所有人民陪审员中公开随机选定,而不能由主审法官按照自己个人的标准来加以选择;旁听以及邀请旁听也应当具有随机性,即使划定一定的人员范围(如人大代表、政协委员),在该范围内仍应当保持随机性。随机性可以确保公民参与司法的广度,而且能够最大限度地防止参与司法的公民与主审法官形成不良默契,酿成司法腐败。

  4.义务性原则。民主制度下法律是公民之间达成的一种契约关系,司法作为法律实施和解决纠纷的一种机制具有公共性,维护法律和司法有效性是每个公民的义务,当公民参与司法的时候,其既是在行使监督权和其他相应的权利,也是在履行一个公民维护法律和司法有效性的义务。所以,当公民被选定为人民陪审判员的时候,其履行对案件参与审理和裁判的责任是不可推卸的,而且不得提出报酬要求,只能获得因履行陪审职责而造成的误工和交通费用。公民作为人民调解员参与司法调解也是义务的,都不存在报酬问题。这一点决定了这些方面的司法边际效益是在不减损司法成本的前提下增长的。

  综上所述,公民参与司法的社会治理效应,关键在于是否遵循司法规律,能否维护司法的可持续发展。一定要划清司法权的公民参与、诉讼活动的公民参与和法院自主向社会治理延伸的工作性参与,因为它们是不同性质的公民参与,在社会治理方面所发挥的作用也是有区别或程度不同的。如果不加区分地在相关政策中加以推动,难免会对现有法律规范和司法结构造成伤害,而一旦公民参与司法滑向泛民粹主义的功利图谋,司法的法治原则就会逐渐丧失,司法的逻辑就会出现混乱,社会治理的效应在公民参与司法那里就会失去应有的标准和原则,这种局面所带来的危害将是深刻而难以在短时期内修复的。所以,公民参与司法的社会治理效应是一个有待从公民参与司法的不同形式和渠道中加以仔细分析和甄别的课题,其不仅需要理论上的探究,也需要通过实践给予实证。

  参考文献

  [1]马凯.充分认识加强和创新社会管理重要性紧迫性[J].求是,2010(10),

  [2]顾永忠.关于公民参与司法的若干问题[A].陈卫东.公民参与司法研究[C],北京:中国法制出版社,2011.112.

  [3][英[麦高伟,杰弗里?威尔逊.英国刑事司法程序[M].姚永吉等.译.北京:法律出版社,2003.347.

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