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陈海嵩:论程序性环境权 重点课题促进五水共治

来源:《华东政法大学学报》(沪)2015年第20151期第103-112页   作者:陈海嵩

  作者简介:陈海嵩,浙江农林大学副教授,法学博士。

  内容提要:

  环境保护与人权保障具有紧密联系,但将环境权作为一项独立人权的努力遭遇到诸多难题,实体性的环境权在国际法上尚未建立。为解决这一困境,学者们提出“通过人权实现环境权”的思路,强调程序性环境权的适用。这些权利得到国际环境法律文件的确认,具体包括:环境知情权、环境公众参与权、环境司法救济权。程序性环境权向国内法的转化,关键问题不是如何“实施权利”,而在于如何在一国法律体系中体现相应内容。程序性环境权自身缺乏独立的规范效力,不宜成为宪法上独立的基本权利,其宪法规范基础应从宪法民主原则和知情权、程序基本权、诉讼权等已有人权中加以确立。程序性环境权在我国的未来发展,应从解释论和立法论两个层面予以展开。

  关 键 词:

  程序性环境权/实体性环境权/人权保障/宪法基本权利

  标题注释:

  本文系杭州市社科规划重点课题“促进‘五水共治’的杭州市环境风险防范立法研究”( 项目号:A14FX04) 的阶段性研究成果。

  一、环境保护的人权保障:实体性环境权的困境

  自二战结束以来,人权保障成为国际社会所普遍认可的价值。正如美国学者亨金所言:“我们的时代是权利的时代。人权是我们时代的观念,是已经得到普遍接受的唯一政治与道德观念。”①人权是一种在理论上不受以游说和交易为特点的官僚决策过程影响的权利。②正是基于人权的这一特性,自“环境权”概念在环境保护运动中出现并广泛传播后,理论界与实务界即尝试将其上升为基本人权加以保护。

  在伦理上,“环境权”的最大意义在于当环境价值和其他目标发生冲突时,增强环境价值的地位,并使人们广泛认识到环境作为基本生活条件对于保证人类尊严和福利是必不可少的。③但是,在规范层面上的模糊与不确定,导致环境权始终无法得到法律确认,也就无法成为一项新的独立人权。曾有观点认为,1972年联合国环境大会上所通过的《人类环境宣言》原则1已经将环境权作为独立人权加以确认。但是从该规定的原文来看,原则1所表述的重点在于“人类享有自由、平等和充足的生活条件的权利”(Man has the fundamental rights to freedom,equality and adequate conditions of life),有关生活环境的规定只是一个定语从句,用来修饰、界定前面对于人民基本权利的规定。换言之,原则1的表述确认了环境质量是各项基本权利的不可或缺的附属物,但却没有将“环境权”认定为一种基本权利,只是将其认定为从生命权本身所衍生出来的权利,并因此仅适用于环境破坏威胁到生命的情况。④对此,Kiss与Shelton教授明确指出,《人类环境宣言》原则1并没有宣示一项环境权,而仅仅是将人权与环境保护联系了起来。它将人权作为一个基本目标,而环境保护是实现人性尊严和福利生活的一种必要的手段。⑤

  显然,1972年《人类环境宣言》原则1仅仅明确了环境保护与人权保障的密切联系,将环境保护(环境权)视为确保生存权实现的重要手段。此后,尽管联合国及其下属组织一直在推动将环境权作为一项基本人权,但缺乏明显的效果。这方面的典型例证是1992年《里约环境与发展宣言》在环境权上的态度。1990年12月14日,联合国第68次大会通过了第45/94号决议,决议明确指出所有人都有生活在能够满足其健康和福利所需要的环境下的权利,并呼吁各成员国、国际组织和非政府组织应努力确保人类有一个更好的、更加健康的环境。⑥在这一决议的影响下,随后的联合国环境与发展会议筹备过程中,有成员国提出将环境权纳入大会法律文件之中,如加拿大就建议在序言中声明“每个人都有权利生活在能确保其健康和福利的环境中”。然而,1992年在里约热内卢召开的大会最终并未在环境权问题上达成一致。与1972年《人类环境宣言》相比,1992年《里约宣言》实际上回避了实体性环境权,转而发展程序性的权利。其主要原因在于,各国在建构实体性环境权上存在许多分歧,大多数与会国并不愿意考虑和承认实体性环境权,而程序性权利更容易被接受和实施。⑦

  从实证法的角度看,环境权不受任何全球性人权公约的保护;对于环境权的阐释,多存在于不具法律约束力的“软法”性质的法律文件中。⑧从区域国际法律文件角度看,明确规定环境权的也并非主流。如在人权保护和环境保护上较为领先的欧盟,在其区域性人权公约《欧洲人权公约》上也未规定环境权。1990年,欧盟委员会建议将环境权纳入正在制定中的《欧洲联盟条约》中,具体规定为“每个联盟公民都有权享有一个健康的环境”,但该建议没有被接受。在2000年《欧盟基本人权宪章》中也没有规定独立的环境权,但加入了环境保护的内容,规定在第4章第37条:“高水平的环境保护和环境质量的改善,应纳入联盟政策中,并依据可持续发展原则受到保障。”基于此,欧洲人权法院在审理有关环境损害案件时多依据《欧洲人权公约》第8条所规定的“家庭及生活隐私权”,这显示了现有人权在保护环境上所具有的功效。典型案例主要有“Powll and Raner v.United Kingdom”案、“Lopez-Ostra v.Spain”案、“Guerra and Others v.Italy”案和“Fadeyeva v.Russia”案等。⑨

  对“环境权”有所规定的区域性国际法律文件,包括1981年《非洲人权和民族权宪章》和1988年《美洲人权公约萨尔瓦多议定书》。但如果从规范效力的角度加以分析,其仍存在较大的缺陷。1981年《非洲人权和民族权宪章》第24条规定:“一切民族均享有有利于其发展的普遍良好的环境。”这一规定将权利主体归属于“民族”,显然同环境权的出发点——“每个人”均享有良好环境——相互背离,不能成为环境权作为独立人权的法律依据。另外,其也未对“普遍良好的环境”(general satisfactory environment)进行定义,这使得其执行非常困难。⑩实际上,从条款中“有利于该民族发展”的用语看,该规定的主要目的其实在于对集体发展状况的保证,(11)更应视为非洲民族对发展权的宣示,而不是创设了一个自足的环境权。(12)1988年《美洲人权公约萨尔瓦多议定书》第11条规定:“每个人应有权在健康的环境中生活,有权享受基本的公共服务”。从条文本身看,其所规定的环境权利限定在“个人健康”的范围内,相较于前述联合国及国际组织对作为独立人权的环境权的定义,该条文仅仅明确了“健康环境权”,范围上显有不足,其渊源于“环境权”还是作为独立人权的“健康权”也需要解释。研究者指出,该条文明确的是国家对于公共服务的提供,环境权规定的含义则取决于采取广义还是狭义的解释。(13)可见,该议定书对(健康)环境权的规定也并不宜作为环境权在人权条约上独立性的依据。

  综上所述,不论是现有的国际性和区域性人权公约,还是环境保护的国际法律文件,都没有将环境权确认作为一项独立人权。对此,国际上的一般观点认为,是否有必要在现有的国际人权法之外,建构一种单独的“享有在适宜的、良好的、令人满意的环境中生活”的实体性环境权,目前并无一致的观点。(14)国内学者也得出了相同的结论:实体性的环境权在国际法上尚未建立。(15)

  二、通过人权实现环境权:程序性环境权的兴起及内涵

  实体性环境权难以作为一项独立人权,但环境保护与人权保障之间存在不可分割的联系,必须给予充分重视。为解决这一困境,学者从确保实施的角度提出“通过人权实现环境权”的思路,即以实现环境保护和可持续发展为标准,从现有的人权机制中选择出若干“适合”的权利加以强调。(16)其优点在于,能够使个人和非政府组织监督国内环境法的实施,有助于一国形成良好的环境政策。(17)这就使学者的研究视角从实体性的环境权,转向有助于实现环境保护目标的程序性权利。有学者明确提出,由于对环境质量的认定涉及主观的价值判断,实体性环境权必然面临着诸多困难。为了有效地实现环境保护,应该将精力放在程序性或者说参与性权利的建构上。(18)有学者更直接地提出,有效的环境权在性质上应当是程序性的,“一种实用的程序强于对原则给予一千次的宣告”。(19)

  从实证角度看,进入20世纪90年代后,以获得环境信息、参与环境决策、获得司法救济为代表的程序性环境权(Procedural Environmental Rights)在国际环境法律文件中得到普遍认可。基斯教授即指出:“90年代通过的国际环境文件一般都没有提到环境权,然而,它们都强调公众的知情权、参与权和获得救济的权利。”(20)1992年联合国环境与发展大会则确认了程序性权利在环境保护中的重要地位。《里约宣言》原则10要求:每个人都应当获得环境信息,并有机会参与到各项决策中;人人都应当能够有效地运用司法和行政程序寻求救济。在《里约宣言》的基础上,1998年6月25日在丹麦奥胡斯签订的《在环境问题上获得信息、公众参与和诉诸法律的公约》(简称《奥胡斯公约》)对程序性环境权进行了集中阐释。该公约签订的初衷是为了有力地促进欧盟成员国的环境保护,但在国际社会的高度关注下,公约的拟定谈判突破了欧洲的地理范围,实现了美国、加拿大的参与,并由联合国欧洲经济委员会提出最终草案。该公约在2001年10月31日生效并得到国际社会高度肯定。前联合国秘书长科菲·安南指出:“尽管《奥胡斯公约》是区域性公约,但是它的重要性却是普遍性的。它是对《里约环境与发展宣言》原则10最为详尽的阐释,是迄今为止在联合国主持下的‘环境民主’领域最有冲击力的一次尝试。”(21)

  《奥胡斯公约》第1条即明确规定,缔约国应按照公约的规定,保障公民在环境问题上获得信息、公众参与和诉诸法律的权利,并对程序性环境权的具体内容进行了明确。

  第一,环境知情权。主要内容可概括为:(1)知情权主体,有权获取环境信息的“公众”包括自然人、法人、相关协会、组织或团体;(2)公开信息的义务机关,拥有环境信息的行政机关及社会组织有信息公开的法定义务,但不包括立法机关和法院;(3)知情权客体,即环境信息的范围(第2条);(4)免于公开事项,包括三类:公共利益豁免事项、行政特权豁免事项、私人利益豁免事项;(5)决定期限及费用。

  第二,环境公众参与权。主要内容可概括为三个方面:(1)公众对具体环境活动决策的参与(第6条);(2)公众对与环境有关的计划和政策决策的参与(第7条);(3)公众对法律制定及执行过程的参与(第8条)。

  第三,环境司法救济权。除了在一般性环境损害问题上获得法律救济的权利以外,《奥胡斯公约》还对环境知情权、公众参与权受到侵害时的救济进行了规定。主要有两个方面:(1)公众的环境知情权受到有关公共机构的不当处理时,有权诉诸法院和其他独立、公正的机构;(2)在公众的决策参与权问题上,要保证公众可以就任何决策的实质合法性和程序合法性提起诉讼并得到司法救济。

  从总体上看,《里约宣言》代表了国际环境立法思路的转变,即从“宣示”实体性环境权转向“创设”程序性环境权,《奥胡斯公约》则是这一趋势的代表性法律文件,其赋予程序性环境权利以国际法地位,直接影响和指导了欧盟在环境知情权和公众参与领域的立法。由此,该公约被认为是联合国欧洲经济委员会自1979年《长程越境空气污染公约》以来的最大成就。(22)

  三、如何向国内法转化:程序性环境权入宪之反思

  受到国际上日益强调程序性环境权的趋势影响,国内法上也日益重视环境信息公开与公众参与的内容。由于《人类环境宣言》、《里约宣言》属于环境领域的国际软法,对成员国并不提出强制性的实施要求,而《奥胡斯公约》是一个区域性公约,只对欧盟成员国和少数西方发达国家开放,对广大发展中国家仅有参考意义,在规范层面不具有普遍效力,其规定在法律强制力上也有不足,没有对以软法为主的国际环境法律文件构成实质性突破。(23)因此,程序性环境权向国内法的转化,关键问题不是如何“实施权利”,而在于如何在一国法律体系中体现相应内容。

  从理论上看,程序性环境权所面临的问题集中反映在“环境权入宪”的讨论中。有学者提出,宪法中不宜规定实体性环境权,而应建立以参与为本位的程序性环境权,“宪法中若应有环境权,则并非如传统理论般以拥有权利为内容,而是规定民众适度参与环境决策的程序权,作为民众参与制度的规范基础”。(24)从实证法的角度看,在一些国家的宪法中,除规定实体性环境权外,也规定环境知情权、环境司法救济权、环境公众参与权等程序性环境权。斯洛伐克、黑山和挪威的宪法就规定了公民环境知情权。如斯洛伐克《宪法》在第44条规定公民环境权的同时,于第45条规定:“每个人都有及时、全面获得国家环境状况及其产生原因信息的权利。”黑山共和国《宪法》第19条规定:“每个人应当有健康环境的权利,并有权及时、完整地获得环境状况信息”。1993年的俄罗斯《宪法》对环境司法救济权进行了规定,其第42条规定:“每个人都有因生态破坏导致其健康或财产受到损害而要求赔偿的权利。”2005年2月28日,法国《环境宪章》在第1条规定公民的实体性环境权,第7条规定每个人都有权参加对环境产生影响的公告决策,对环境公众参与权在宪法上予以了确认。

  程序性环境权(环境知情权、环境公众参与权、环境司法救济权)是否足以克服实体性环境权在实施上的困境,成为宪法基本权利而具有可独立实施的效力?从如下分析看,其仍有诸多值得反思之处。

  首先,环境决策的范围并不明确。将宪法上的环境权定位于程序性参与,其实质意义在于国家在进行各项环境管理措施和相关公共决策时,公民作为权利主体有参与的机会。但问题在于,作为权利主体参与对象的“环境决策”范围的确定,取决于“环境”概念的确定。换言之,在什么范围、层次上的国家决策才是所谓的“环境决策”,其前提在于“环境”所涉范围的明确。从内涵和外延上看,由于“环境”一词的定义具有相当的模糊性,导致环境权在实践中的保护范围难以明确。(25)同样的,“环境”在定义上的模糊而造成实体性环境权不确定性的状况,同样也适用在程序性环境权中。

  即使不考虑“环境”概念的模糊性,就“环境决策”自身而言,其也是一个范围相当广泛而难以得到明确区分的范畴。在现代社会中,环境保护绝非一个封闭的领域,而是涉及经济发展、社会进步的方方面面。在1992年联合国环境与发展大会上,环境与发展综合决策的思想正式被提出并得到广泛认可,《21世纪议程》中即明确提出:“在决策中把环境与发展综合起来。”(26)环境与发展综合决策在本质上是双向的、客观的。它不仅要求把环境的考虑纳入经济和社会发展的决策之中,也要求在环境保护的决策中充分考虑经济和社会发展的现实需要和客观条件。(27)显然,从综合决策的要求观之,并不存在单纯的“环境决策”,所有的公共决策都应充分考虑其环境、经济与社会因素。在某种意义上,宪法规定公民有权参与环境决策,实际上意味着公民有权参与所有的公共决策,无法明确其独有的规范领域,也就失去了在宪法上加以专门规定的必要性。

  其次,程序性的参与无法保证达成可欲的结果。从词义上看,“参与”是指对某个事物决策过程的介入、咨询,不是决策本身。在英语中,“参与”有involvement、participation、consultation等不同说法。在法律文件中,则通常使用participation一词;就参与行为本身而言,它不意味着“决定”,而是属于“涉入”或“介入”性质。(28)可见,“参与”只是对决策施加影响而非直接做出决策。从实践中看,公众参与程度不尽相同,有学者将其概括为八种类型:①操纵:橡皮图章式的委员会,②指使:有权力者教育或纠正市民,③告知:明确市民的权利和选择,④协商:聆听市民的意见但不加以必要的注意,⑤安慰:接收市民意见但不按其行事,⑥伙伴关系:商议协定,⑦付托权力:赋予市民对计划某些部分或所有部分的管理权,⑧市民控制。(29)

  显然,从最低的“操纵”到最高的“市民控制”,公众对于决策的实际影响具有多个可能的等级。法律所能确保的仅仅是达到第三等级“告知”,即排除“不参与”的可能性。但在此基础上,公众意见能对政府决策产生何种影响,则取决于公众和决策者之间的博弈。一般而言,公众期望能够参与分享某些权力,但管理者往往认为普通公众都是无知和冷漠的,公共机构所承担的义务不能转移给其他集团,因此倾向于不参与或象征性参与。(30)由此,乐观地认为只要明确了公众参与的地位就必然达成良好的结果是不可取的,其未能认识到实践中“参与—决策”关系的复杂性。有学者更直接地指出,不能把公众参与本身当做判断是非的标准。公民参与能否成功,取决于公共管理者是否了解怎样吸引公民参与,以及怎样为公民参与的成功提供便利条件;即使在公民参与具有决定意义的情况下,规划不善的公民参与也会和排除公民参与一样危险。(31)

  概括而言,法律对程序性参与的保障,并无法保证达成可欲的结果。更深一步讲,由于短视和利益集团的存在,如果缺乏实体性标准而仅凭程序性参与,就完全可能出现同长远利益相违背的结果。在环境保护领域,这一问题更为明显。有学者就明确提出,程序本身不能承担起保护环境的重任。即使程序性或参与性权利得到充分实现,一个民主政体也会倾向于短期的富裕而不是长期的环境保护,民主完全可以带来对环境的破坏,甚至可能倒向无约束的消费。(32)前述主张程序性环境权入宪的观点,实际上是将公众参与作为判断环境保护水平的唯一标准,忽视了程序和民主参与自身的局限性,反而可能对长期的环保目标造成损害。

  综上所述,尽管程序性环境权在环境保护上具有重要作用,将其纳入宪法可以弥补传统民主政治忽视环境价值之不足,即通过宪法上的环境参与权强化环境保护在民主代议政治中的“代表性”(representation),借以调和相关利益冲突,为相关管制和参与措施提供正当性基础。(33)但不可否认的是,仅凭程序性权利无法满足环境保护的需要,甚至可能造成与可持续发展相背离的结果,也就不足以完全达成“实现环境权”之目标。有学者就对前述“通过人权实现环境权”思路提出批评:从人权保障的角度看,环境权与人权在指涉范围上存在差异,并非所有的人权都和环境保护相关(例如,姓名权和婚姻权就和环境保护完全无涉),如果僵硬地将人权作为实现环境保护的工具,必然会造成“人权”内涵的缩减。如此,就会造成对人权自身的伤害。(34)可见,试图用程序性环境权“取代”实体性环境权的地位以实现环境价值的宪法确认,是过于简单和狭隘的方法。另外,同实体性环境权在规范效力上的困难相似,宪法中的程序性环境权同样要面临内容模糊、保护范围不确定等难题,并不当然具有独立实施的效力。在很大程度上,其实现也依赖于立法进一步的加以具体化,不足以成为独立的基本权利。(35)

  综上,程序性环境权自身缺乏独立的规范效力,不宜作为宪法上基本权利的一种;通过“以参与为本位的环境权入宪”以实现“环境权入宪”的目标,尽管有良好的动机,但显然是一种过于简单的想法,在整体上不足以实现环境保护目标,更不是在宪法中确认环境价值的合适方式。

  四、国内法之规范基础:程序性环境权的宪法渊源

  尽管程序性环境权不足以作为独立的宪法基本权利,但考虑到获得环境信息、公众参与环境决策、环境权益司法救济在推进环境保护中的重要作用,宪法自有必要对此加以关注,这就需要在辨析宪法确认环境价值之适当方式基础上,明确程序性环境权在宪法上的依据所在。笔者认为,在宪法中确认环境价值最为适宜的方式,不是各种形式的“环境权入宪”,而是制定“环境基本国策”并将其效力确认为对所有国家权力产生约束的“国家目标条款”。(36)在此基础上,我们才得以进一步研讨程序性环境权在宪法上的规范基础。

  (一)环境知情权的宪法规范基础探

  寻环境知情权的宪法规范基础,关键在于明确其上位概念——“知情权”(right to know)在宪法上的依据。在传统上,学者一般将其归入作为传统基本权的“表达自由”或“言论自由”中。如在德国,传统学说认为知情权在宪法上的依据是《基本法》第5条第1款有关言论自由的规定。基于此,学者归纳出“信息自由”的概念并将其作为人民的基本权,即人民有不受阻挠获得信息的权利。(37)在日本,宪法学说认为知情权属于《宪法》第21条所规定“表达自由”的一种。权威学说认为,“表达自由就是让信息相互沟通的自由,本来就是以接受者存在为前提,含有保障知情权的内容”。在信息化的现代社会中,将表达自由从一般国民接受信息的角度进行再构成,为保证接受者的自由而将其理解为知情权就成为必要。(38)在此意义上,有学者认为,知情权并非宪法基本权利的一种,而是由言论自由所引申出的一个次级权利,或者说是与言论自由紧密相关的一个组合权。(39)

  无疑,知情权和作为传统基本权利的“言论自由”具有密切的联系。然而,在现代社会日益成为一个“信息社会”的情况下,人民获得信息的权利不再仅限于免于国家干涉的传统自由权层面,更涉及积极向国家请求提供信息的社会权层面,即日益兴起的“政府信息公开请求权”。“在近代宪法上,精神的自由只是一种要求公权力不予不当行为的消极权利,然而在现代宪法上,除了这种传统的保障形态外,还同时形成了要求国家对该自由行使条件进行积极保障的现代保障形态。”(40)如此,将知情权限制在传统“言论自由”中已不符合信息社会的基本要求。有德国学者即明确指出,在信息社会中,国家即为最大的信息拥有者。《基本法》第5条第1款规定的“资讯自由”仅意味着人民不受国家阻挠的消极防御权,向国家积极请求信息公开的权利不在其保障范围内,这是不合理的。(41)在某个角度说,僵硬地将知情权限制在宪法“言论自由”中,正是德国在信息公开立法上落后于其他国家的主要原因。(42)在日本,对于以《宪法》第21条“表现自由”为知情权宪法依据的观点,也有越来越多的学者提出不同意见,阿部泰隆教授即指出,表现的自由原本是信息发出不受妨碍的权利,而信息公开请求权是对国家的积极公开要求,虽被认为从表现的自由中推导而来,但其性质是不同的。(43)如果简单地将知情权视为表现自由之一种,即要求国家权力不得妨碍人民行使知情权时,就有可能忽视了知情权还对国家课以一定的义务,即积极要求国家主动地公开各种情报的权利的侧面。(44)因此,在现代宪法中,言论自由权不足以包含“政府信息公开请求权”,知情权应成为一项新的独立人权和宪法基本权利。(45)

  从各国宪法的发展趋势看,已有越来越多的国家在宪法中直接规定知情权。如1991年罗马尼亚《宪法》第31条规定:“不得限制人们获得公共信息的权利。”南非1996年《宪法》第32条规定:“每个人都有权利获得(a)政府拥有的任何信息,或(b)由任何第三人拥有并为行使或保护任何权利所必需的任何信息。”挪威《宪法》第105条规定:“任何人都有接近国家与自治团体文件的权利。仅在必要时,并且基于主要的理由和清楚的法律规定,才可以限制该权利。”在宪法中直接规定知情权的国家还有:阿根廷、委内瑞拉、秘鲁、阿尔巴尼亚、白俄罗斯、保加利亚、匈牙利、立陶宛、摩尔多瓦、波兰、俄罗斯、乌克兰等。(46)

  概括而言,公民有机会充分获取对个人而言至关重要的各种信息,是个人发展自身人格以及实现自身价值的前提和基础。对于自由的社会而言,获取信息的权利都是最基本的。(47)“知情权入宪”也正在成为各国宪法的发展趋势。无论从理论上还是实践上,知情权都应作为一项新的宪法基本权利,以顺应信息社会中人民民主的基本要求。如此,就为公民请求获得包括环境信息在内的所有公共信息提供了宪法规范基础。从另一个角度看,将作为基本权利的知情权和宪法中的环境保护条款相互结合,即可推导出宪法位阶的环境知情权,其作为知情权下的一项“子权利”而存在,为公民获得环境信息提供了坚实的宪法基础,自无必要在宪法上单独规定环境知情权。

  (二)环境公众参与权的宪法规范基础

  一般而言,公众参与是指具有共同利益、兴趣的社会群体对政府涉及公共利益事务的决策予以介入或者提出意见与建议的活动。在宪法上,为公众参与提供法律基础的规范性依据在于民主原则和“正当法律程序”的规定。

  近代资产阶级革命以降,民主原则就是宪法的基本原理之一。随着现代社会中国家行政权力不断扩张和利益日趋多元,传统上由选举产生的代表参与政治事务的“代议制民主”模式日益显现出“精英主义”倾向和官僚特质,极易造成人民与政府之间的不信任,已无法满足现代社会中人民对于国家决策与行政过程的参与诉求。

  现代民主理论日益强调人民的直接参与,提倡以“参与式民主”(participatory democracy)弥补传统代议民主的不足。参与民主理论家指出,参与是民主的固有内涵,当代参与民主理论的主要任务就是解析通过何种方式来推动积极的公众参与,进而完善民主的平等性、合法性和有效性。(48)有学者更直接提出,“如果公民有作为公民而积极行动的实际权利,也就是说,当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候,民主才是名副其实的民主。”(49)宪法民主原则,或者说宪法所形塑的民主秩序不仅仅具有间接民主的内涵,也需要纳入公众直接参与的内容,为公民平等参与国家意志形成创造可能。

  从规范效力上看,民主原则为公众参与提供了宪法上的正当性基础,但尚不能推导出公民可据以直接进行请求的主观权利。赋予公众有权参与国家权力行使过程的宪法依据,在于现代宪法上对于基本权程序保障的重视及“程序基本权”的形成。

  宪法上对于正当程序的要求,源于1215年英国《自由大宪章》对国王行使权力的程序性限制,这为美国宪法接受并形成“正当法律程序”(Due Process of Law)理念,其表现在联邦宪法第五修正案中:“非经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。起初,正当程序条款仅适用于司法程序,保障人民不受非法审判。随着福利国家的出现,国家必须承担起分配与给付的任务,就越有必要借助一定的组织与程序,来划定人与人之间的自由界限,如此,国家就应提供保障基本权实现的组织与程序。(50)概言之,由于行政权力日益影响到人民的基本权,其行使亦须受正当法律程序的规制。

  从程序价值自身的发展看,20世纪60年代以来,程序对于正义的价值被提到与实体正义同等重要的地位上,程序本身获得了独立地位,这即为程序正义的要旨所在。在日益强调程序价值的时代背景下,程序保障对于基本权利实现的重要性与日俱增,这就产生了将蕴含在实体性权利中的程序要求单独列出,进行一般化形成基本权利的必要,即“程序基本权”。(51)“程序基本权”对包括行政权在内的国家公权力行使在程序上提出了公正、公开、参与的要求。一般而言,符合宪法的“正当行政程序”应包括:公正作为义务、被告知权、听证权及说明理由义务四项内容。(52)这就为行政权力行使过程中的公众参与提供了规范基础和不可随意缩减的核心内容。

  就环境决策而言,由于环境保护天然地具有公共利益的特点,环境领域的公众参与从一开始即为公民参与国家意志形成的重要内容。如此,民主原则和程序基本权共同构成了环境公众参与权的宪法规范基础,其效力足以保证程序价值在政府相关决策中得到体现。基于此,如果再在宪法上规定独立的“环境公众参与权”,就造成了宪法规范的“叠床架屋”,反而可能造成环境公众参与效力强度的减弱。

  (三)环境司法救济权的宪法规范基础

  宪法除了规定各种基本权利外,还有必要规定为确保权利获得救济的权利。(53)在一般意义上,司法权是对民主的约束与监督;现实的政治常常由于党派对立和利益集团冲突而威胁到人民基本权利,为此,裁判请求权就具有重要意义。(54)在名称上,宪法上的司法救济权利一般被称为“权利救济请求权”、“裁判请求权”或“诉讼权”。从国际上看,人民获得公正诉讼的“诉讼权”已成为一项被普遍承认的人权,并获得包括《世界人权宣言》、《联合国关于公民权利和政治权利国际公约》等一系列国际性人权公约的确认。在某种意义上讲,诉权是现代法治社会中第一制度性的人权。(55)从各国宪法看,诉讼权作为基础性人权的地位,充分的反映在二战后各国宪法文本中。(56)例如,意大利1946年《宪法》第24条规定:“全体公民都有权自由地向法院提起诉讼。”俄罗斯1993年《宪法》第46条第1款规定:“保障每个人通过诉讼维护自己的权利与自由。”

  从具体内涵上看,宪法上的诉讼权作为主观权利,在消极层面上要求国家不得予以侵害(防御权功能),在积极层面上还要求国家应建立一套有利于权利实现的诉讼制度(受益权功能)。诉讼权或者说权利救济请求权既是一项基本人权,也逐步得到宪法上的确认,其为人民获得司法救济提供了宪法依据。从人权的普遍性出发,环境保护领域的司法救济权自然包含在宪法所确认的“权利救济请求权”之中。国家在保障公民诉讼权的前提与基础上,结合宪法中的“环境基本国策”,就确立了建立相关法律制度之宪法义务,为公民环境权益的法律救济提供了基础。

  五、总结与前瞻:程序性环境权在我国的发展

  从上文论述可以看出,程序性环境权并不构成独立的基本权利,其规范依据来源于宪法民主原则和知情权、程序基本权、诉讼权等已有人权。换言之,从法解释的角度观之,程序性环境权只是一个描述性概念而非规范性概念,其包含的三类权利(环境知情权、环境公众参与权、环境司法救济权)分别是知情权、程序基本权、诉讼权在环境保护领域的运用,是现代人权体系对环境保护需求的回应;“三类权利”具体规范含义之探求,也就必须以传统基本权利为逻辑起点,而不宜以实体性环境权为其肇端。限于篇幅及本文主旨,对该问题的深入论述,拟另文进行。

  从我国环境法治的发展现状看,相较于一直争议不休的实体性环境权,程序性环境权已经得到社会各界的普遍认可。2014年修订后的《环境保护法》设立“信息公开与公众参与”专章,该章节开端(第53条第1款)即明确规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”,应视为对程序性环境权的立法确认,代表了我国环境法治在保障公民环境权益上的进步。然而,从前文分析可知,程序性环境权渊源于知情权、程序基本权、诉讼权等现代基本人权,单凭一般性立法(如《环境保护法》)的原则性规定,并不足以为程序性环境权的实现提供充分的保障,也难以避免行政立法或规章对其规范内涵进行任意缩减。此时,就需要从宪法的高度进行分析,明确程序性环境权在现行宪法中的规范依据。

  从我国现行1982年《宪法》的规定看,其对公民基本权利采取“列举主义”原则,即在《宪法》中设定专门章节(第二章“公民基本权利和义务”)对基本权利进行列举(第34条至第51条)。纵观《宪法》条文,尽管规定了公民言论自由、批评和监督国家机关工作人员等相关权利,但并无对知情权、程序基本权、诉讼权的直接规定,显然存在缺失,因此亟须将知情权、程序基本权、诉讼权纳入宪法保障的权利清单,既顺应时代潮流对我国宪法的人权体系有所发展,也为程序性环境权提供充足的宪法依据。有必要指出的是,考虑到宪法的稳定性和权威性、避免“权利泛滥”现象的出现,短期内并不宜直接主张“××权入宪”,而应主要通过宪法解释的方式,从现存条文中推导出知情权、诉讼权等“未列举基本权利”。一般认为,2004年修宪所增加的“国家尊重和保障人权”条款(第33条第3款),表明我国宪法开始突破基本权利“列举主义”的束缚,为相应宪法解释的展开提供了规范空间,为肯定未列举权利的存在、不断扩大基本权利的保护范围提供了规范依据。(57)显然,该“人权条款”正是现阶段我国宪法确认知情权、程序基本权、诉讼权的规范依据。

  基于上述讨论,程序性环境权在我国的未来发展,应从如下两个层面予以展开:在解释论层面上,应以宪法“人权条款”为基础,通过法律解释确认知情权、程序基本权、诉讼权的基本权利属性,为程序性环境权提供明确的宪法依据;在立法论层面上,应围绕环境信息公开、环境决策公众参与、环境司法等领域展开深入探讨,在实施新《环境保护法》的同时不断完善相关法律法规,健全保障环境知情权、环境公众参与权、环境司法救济权的制度体系。如此,就为程序性环境权在我国的进一步发展提供了理论基础与制度保障。

  注释:

  ①[美]亨金:《权利的时代》,信春鹰等译,知识出版社1997年版,第1页。

  ②Michael Anderson,“Human Rights Approaches to Environmental Protection:An Overview”,in Alan Boyle & Michael Anderson eds.,Human Rights Approaches to Environmental Protection,Oxford :Clarendon Press,1996,p.21.

  ③R.S.Pathak,“The Human Rights System As a Conceptual Framework for Environmental Law”,in Brown Weiss eds.,Environmental Change and International Law:New Challenges and Dimensions,United Nations University Press,1992.

  ④Sumudu Atapattu,“The Right to a Healthy Life or the Right to Die Polluted:The Emergence of a Human Right to a Healthy Environment Under International Law”,16 Tulane Environmental Law Journal 65 ( 2002) .

  ⑤Alexandre Kiss & Dinah Shelton,International Environmental Law,2nd ed.,Transnational Publishers,1999,p.146.

  ⑥The Need to Ensure a Healthy Environment for the Well-Being of Individuals,G.A.Res.45 /94,U.N.GAOR,45th Sess.,Supp.No.49A,at 178,U.N. Doc.A /45 /40 (1990) .

  ⑦David Short,Assessing the Utility of a Human Rights Approach to International Environmental Protection,McGill University Company,1995,p.59.

  ⑧国际人权法教程编写组:《国际人权法教程》(第1卷) ,中国政法大学出版社2002年版,第470页。

  ⑨Cairo A.R. Robb eds.,International Environmental Law Reports,Human Rights and Environment,Vol.3,Cambridge University Press,2001.

  ⑩M.T.Acevedo,“The Intersection of Human Rights and Environmental Protection in the European Court of Human Rights”,8 New York University Environmental Law Journal 460 - 461 ( 2000) .

  (11)Rodrinuez Rivera,“Is the Human Rights to Environment Recognized under International Law? It Depends on the Source”,12 Colorado Journal of International Environmental Law and Policy 2 ( 2001) .

  (12)Barry E.Hill,Steve Wolfson & Nicholas Targ,“Human Rights and the Environment:A Synopsis and Some Predictions”,16 Georgetown International Environmental Law Review 378 ( 2004) .

  (13)Philip Alston,“Peoples’Rights:Their Rise and Fall”,in Philip Alston ed.,Peoples’ Rights,Oxford University Press,2001,p.282.

  (14)[英]帕特莎·波尼、埃伦·波义尔:《国际法与环境》,那力等译,高等教育出版社2007年版,第255页。

  (15)那力、杨楠:《环境权与人权问题的国际视野》,载《法律科学》2009年第6期。

  (16)Dinah Shelton,“Environmental Rights”,in Philip Alston ed.,Peoples’ Rights,Oxford University Press,2001,p.187.

  (17)[英]帕特莎·波尼、埃伦·波义尔:《国际法与环境》,那力等译,高等教育出版社2007年版,第254页。

  (18)S.Douglas,“Environmental Rights in the European Union”,in Alan Boyle & Michael Anderson eds.,Human Rights Approaches to Environmental Protection,Clarendon Press,1996,p.112.

  (19)Andrew Harding,“Practical Human Rights ,NGOs and the Environment in Malaysia”,in Alan Boyle & Michael Anderson eds.,Human Rights Approaches to Environmental Protection,Clarendon Press,1996,p.243.

  (20)[法]亚历山大·基斯:《国际环境法》,张若思编译,法律出版社2000年版,第23、24页。

  (21)Jerry Z.Li“Introduction to and Comments on the Aarhus Convention”,3 (1) Human Rights ( 2004) .

  (22)那力编著:《国际环境法》,科学出版社2005年版,第82页。

  (23)李爱年、刘爱良:《后〈奥胡斯公约〉中环境信息公开制度及对我国的启示》,载《湖南师范大学社会科学学报》2010 年第2期。

  (24)叶俊荣:《宪法位阶的环境权——从拥有环境到参与环境决策》,载《台大法学论丛》第19卷第1期。

  (25)陈海嵩:《国家环境保护义务的溯源与展开》,载《法学研究》2014年第3期。

  (26)夏光等:《环境与发展综合决策:理论与机制研究》,中国环境科学出版社2000年版,第1、2页。

  (27)吕忠梅:《环境与发展综合决策的法律思考》,载《甘肃社会科学》2006年第6期。

  (28)李艳芳:《公众参与环境影响评价制度研究》,中国人民大学出版社2004 年版,第15页。

  (29)[加]布鲁斯·米切尔:《资源与环境管理》,蔡运龙等译,商务印书馆2004年版,第291页。

  (30)[加]布鲁斯·米切尔:《资源与环境管理》,蔡运龙等译,商务印书馆2004年版,第291页。

  (31)[美]托马斯:《公共决策中的公民参与》,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社2005年版,第145页。

  (32)Michael Anderson,“Human Rights Approaches to Environmental Protection:An Overview”,in Alan Boyle & Michael Anderson eds.,Human Rights Approaches to Environmental Protection,Clarendon Press,1996,p.9.

  (33)对程序性环境权入宪在强化环境价值上的功用,参见叶俊荣:《环境行政的正当法律程序》,翰庐图书出版有限公司2001年版,第9、10页。

  (34)Dinah Shelton,“Environmental Rights”,in Philip Alston ed.,Peoples’ Rights,Oxford University Press,2001,p.190.

  (35)参见巩固; 《环境权热的冷思考》,载《华东政法大学学报》2009年第4期。

  (36)此问题的详细论证,请参见陈海嵩:《国家环境保护义务的溯源与展开》,载《法学研究》2014年第3期。

  (37)Friedhelm Hufen,Staatsrecht II Grundrechte,2007,& 26 Rn.4; Edward Schmit-Jortzig,Meinungs-und Informationsfreiheit,in:JosefIsensee / Paul Kirchhof ( Hrsg.) ,Handbuch des Staatsrechts der Republik Deutschland,Bd.6,2.Aufl,2001,& 141 Rn.28.

  (38)[日]卢部信喜:《宪法》,林来梵等译,北京大学出版社2006年版,第153页。

  (39)刘艺:《知情权的权利属性探讨》,载《现代法学》2004年第2期。

  (40)林来梵:《从宪法规范到规范宪法》,法律出版社2001年版,第55页。

  (41)Bernhard W.Wegener,Der geheime Staat-Arkantradition und Informationfreiheitsrecht,Habil.(Universitat Bielefeld) ,2002,S.480.ff.

  (42)在德国 2006 年实施《联邦信息自由法》之前,其并不存在一般性的信息公开请求权,信息是否公开取决于政府的裁量。这大大落后于欧盟其他国家信息公开立法的进度。相关批评意见,参见 dazu Friedrich Sohoch,Informationfreiheitsgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland,Die Verwaltung 35 ( 2002) ,S.149.

  (43)刘杰:《知情权与信息公开法》,清华大学出版社2005年版,第83页。

  (44)[日]大须贺明:《生存权论》,林浩译,法律出版社2001年版,第28页。

  (45)参见程洁:《宪政精义:法治下的开放政府》,中国政法大学出版社2002年版,第152页; Thomas I.Emerson,“Legal Foundations of the Right to Know”,Washington University Law Quarterly 14-16 (1976) 。

  (46)参见张明杰:《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》,中国政法大学出版社2003年版,第100-102页。

  (47)谢鹏程:《公民的基本权利》,中国社会科学出版社1999年版,第18页。

  (48)于海青:《当代西方参与民主理论评析》,载《国外社会科学》2001年第4期。

  (49)[英]戴维·赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社 1998 年版,第398页。

  (50)陈爱娥:《基本权作为客观法规范》,载李建良等编:《宪法解释之理论与实务》(第2辑) ,中研院人文社科研究所2000 年版,第247、248 页。

  (51)相关文献,参见李建良:《论基本权利之程序功能与程序基本权》,载《宪政时代》第29卷第4期; 吴庚:《宪法的解释与适用》,三民书局2003年版,第285、286页。

  (52)参见汤德宗:《行政程序法论》( 增订二版) ,元照出版有限公司2003年版,第 1-29 页。

  (53)林来梵:《从宪法规范到规范宪法》,法律出版社2001年版,第229页。

  (54)[日]阿部照哉等:《宪法——基本人权篇》,周宗宪译,中国政法大学出版社2006年版,第318、319 页。

  (55)莫纪宏:《论人权的司法救济》,载《法商研究》2000年第5期。

  (56)左卫民等:《诉讼权研究》,法律出版社2003年版,第38页。

  (57)参见林来梵、季彦敏:《人权保障:作为原则的意义》,载《法商研究》2005年第4期; 屠振宇:《未列举权利的认定方法》,载《法学》2007年第9期。

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