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杨伟民:用严格的法律制度保护生态环境

2014-11-04 09:52:04   来源:中国经济网—《经济日报》   作者:

  党的十八大提出了推进生态文明建设的内涵和目标任务,十八届三中全会明确了生态文明体制改革的主要任务。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),进一步要求加快建立生态文明法律制度。从党的十八大、十八届三中全会,再到四中全会,我们党分别从建设、改革、法律3个维度,一步步深化了对生态文明的认识,明确提出了生态文明的建设任务、改革任务、法律任务。要认真学习和深刻领会《决定》精神,用严格的法律制度保护我们美丽的家园,保障人民群众身体健康。

  一、充分认识用严格的法律制度保护生态环境的重大理论意义和实践意义

  《决定》提出“用严格的法律制度保护生态环境”,虽然是短短一句话,但内涵十分丰富,深刻阐述了保护生态环境、建设生态文明的根本在于法律制度。过去,人们把生态环境问题当作一个技术性的问题,认为是一个发展问题,以为生态环境问题会随着发展自然解决。现在,我们认识到,生态环境问题不仅是一个技术性问题、发展问题,更是一个体制问题、法律问题。

  人的生存发展,既需要吃的农产品、穿的和用的工业品,更需要清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候。这就是生态产品。过去,一方面生态环境良好,空气清新、水源清澈,另一方面,在吃不饱、穿不暖的时代,人们不会关注生态产品。但在资源短缺、生态退化、环境恶化、气候变化、灾害频发的当代,清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候越来越成为人们生活的必需品。用严格的法律制度保护生态环境,本质上就是用法律保障人们享用生态产品的权利,就是保障人的生存权和发展权。权利是法律授予的,保护生态环境,保护人们生态产品享用权,必须依靠法律。

  生态产品从哪里来呢?森林、草原、湿地、湖泊、海洋等生态空间,是生产生态产品的“耕地”或“机器”。这些生态空间,具有吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪音、吸附粉尘、维护生物多样性、减轻自然灾害等功效,提供这些功效的过程就是生态产品的生产过程。因此,保障人们享用生态产品的权利,必须保有必要的生态空间,必须保证污染物排放不超量、不超标。近年来频频光临的雾霾,一方面说明向空气中排放的污染物太多,超出了大气净化能力;另一方面是因为过度开发使能吸附污染物、净化空气的生态空间减少太多了。要保护生态产品的生产能力,防止向大自然超量超标排放污染物,既要注重发挥税收和价格等的作用,更要依靠法律,明确开发边界和生产底线。

  生态产品是公共产品,生产生态产品的生态空间具有公共产品属性。这些生态空间不仅是我们当代人所有的,也是我们的后代的,是我们的子孙的。不能为了当代13亿中国人,就不顾未来几十亿、几百亿中华民族子孙后代的生存发展,不能为了追求当代人更幸福,就损害后代人生存发展的权利。由于子孙后代不能为自己讲话,所以当代人必须替他们讲话,法律必须包含我们对后代的责任。生态空间具有不完全产权属性,即使你拥有这片森林、这条河流的所有权,也不能尽情挥霍,任意改变用途,可以拥有所有权,可以处置,卖给别人,但不能为了自己获取收入任意改变用途。尽管很多国家土地、森林是私人所有的,但也要严格依据法律以及配套的空间规划等进行用途管制。唯有法律才能作出这种产权界定和用途管制的制度安排。

  二、牢牢把握用严格的法律制度保护生态环境的基本要求

  用严格的法律制度保护生态环境,要解决秉持什么理念,采取什么价值取向来建立生态文明法律制度问题。《决定》按照问题导向原则,针对我国生态文明法律制度存在的突出问题,重点强调了三个基本要求。

  (一)要有效约束开发行为

  生态环境的破坏,是人类对自然无度无序没有底线开发的结果,矛盾的主要方面在人,不在自然。建设生态文明,关键要纠正人的行为,从征服自然、损害自然、破坏自然,转向尊重自然、顺应自然、保护自然。生态文明的法律制度,包括立法、执法、司法的出发点都应放在如何约束和调整人的行为上。如果法律的立足点仅是大而化之地说为了保护生态环境和人体健康,为了防止某种自然现象的发生,为了加强政府对某类自然资源的管理,而不是从源头上约束人的开发行为,也就难免对自然生态系统的破坏。

  生态文明与工业文明的区别在于,生态文明不是事后治理,而是源头防止,不是出了问题再来补救,而是破坏自然的事情根本就不做。从源头上看,生态不文明,或人类不想要或力图减少的东西有:碳、污染物、垃圾、洪水、地质灾害、地面沉降、沙尘暴、水土流失、沙漠化、荒漠化、生物物种减少等。这些现象,如果我们人类不做,有些就不会产生,如果做得对,程度就会减弱。比如,若要减少污染物排放,就要减少资源消耗量,就要减少浪费和过度消费,减少低寿命建筑和基础设施;若要减轻洪水,减少径流量,减少地质灾害,就要控制开发强度,减少水泥覆盖的面积;若要减少地面沉降,就要减少地下水超采;若要减少沙尘暴,减少水土流失和沙漠化荒漠化,就要减少对山体森林湿地湖泊草原河流的滥采滥开,等等。所以,我们要建立的生态文明法律制度,首先必须是一个有效约束人的不当开发行为的法律制度。

  当前亟待用法律有效约束的开发行为,主要是盲目开发、过度开发、无序开发。要有效约束那些违背自然规律、对自然生态造成破坏并最终引致自然灾害的盲目开发。如在那些山势险峻、沟谷深切、岩层软弱的地方建设城镇、搞工业开发区,开山修路、切坡建房、排放废水、堆载废渣,引发地质灾害,年复一年地防灾减灾、灾后重建。如填湖造地、劈山造地,不顾条件截水调水,“跑马圈水”等。要有效约束那些超出资源环境承载能力的过度开发。我国很多城市密集区,开发强度已经过高,一些城市甚至出现了严重的城市病。如果不从根源上控制开发强度,继续拓展经济中心、工业基地、商贸物流中心、交通枢纽、教育中心、研发基地、医疗中心等功能,也就堵不住人口的蜂拥而入,也难免道路拥挤不堪、资源不堪负重、雾霾频频光临等。很多生态脆弱的区域,可以做到“一方水土养一方人”,但做不到“一方水土养富一方人”,因为无法承载过量的生产和过度的开发。超载过牧容易造成草原退化沙化;超采地下水容易造成地面沉降;劈山造田容易造成石漠化和水土流失;等等。要有效约束那些切断自然生态和经济内在联系的无序开发。山水林田湖是统一的自然系统,是一个生命共同体。若破坏了山,砍光了林,也就破坏了水,山就变成了秃山,水就变成了洪水,泥沙俱下,水土流失、沟壑纵横,地就变成了没有养分的不毛之地。人口、经济、就业、基础设施、工厂、城市等,在一定尺度的空间是一个相互催生需求和提供供给的经济系统。若到处都有工业区,则形成产业链并具有集聚经济的就会少;若到处都建新城新区,则形成“入门人口”并具备完备公共服务城市功能的就会少。为此还要到处都建污水处理厂、垃圾填埋场,到处都拉高压电网,到处都建高速公路、高速铁路,等等。这样,国土空间被切割得七零八碎,而很多地方却没有集聚效应,没有人气,收不回投资,浪费了土地,山水林田湖也会受到损害。

  (二)要促进绿色发展、循环发展、低碳发展

  生态文明,本质上是一个发展方式问题,是用什么办法、靠什么途径实现发展、做大蛋糕的问题。生态文明不仅仅是防治污染物,生态文明也不是不发展,而是要用绿色发展、循环发展、低碳发展的方式实现发展,从而从源头上减少污染物产生和排放。因此,生态文明的法律制度,不仅要求资源环境方面的法律要实现从改造自然转变为有效约束人的开发行为,也要求经济方面的法律要实现从促进加快发展,转变为促进绿色发展、循环发展、低碳发展。

  绿色发展是从人与自然关系角度提出的,其本质要求是人类在追求物质财富、社会福祉、社会公平的同时,要减少对自然的伤害,在尊重自然、保护自然,在资源环境可承载、资源可更替再生的基础上实现发展。绿色发展的3个要求是:一要提高效率,降低资源和自然的消耗强度。我国现在正在大力推行的降低单位GDP能源消耗强度和二氧化碳排放强度就属于这一意义上的绿色发展。二要控制总量,就是在总量上减少资源或自然的消耗,经济增长必须控制在自然承载能力之内,当经济增长超出资源和自然消耗总量底线时,增长速度要让位于保护自然。我国已经或开始实行的控制能源消耗总量、耕地保护红线、水资源总量控制、生态红线等都是这一意义上的绿色发展。三要体现公平,就是人类对自然的消耗要体现公平性,让更多的人享用自然消耗带来的社会福利,保证每一个人特别是贫困人口具有公平享用自然的权利。这一意义上的绿色发展,对我国来讲是今后面临的重大挑战,必须同步建立生态补偿制度。

  循环发展主要是从资源利用方式的角度提出的。就是改变资源流程上的“资源—产品—废弃物”这种单向线性模式,按照减量化、再利用、资源化原则,形成“资源—产品—废弃物—再生资源”这种反馈循环模式,实现资源高效利用,从而减少污染物,减少对自然的损害。

  低碳发展主要是从能源角度提出的。就是要最大限度提高能源的生产率,提高碳的生产力,在发展的同时尽可能减缓气候变化的负面影响。要尽可能减少高碳的化石能源使用,促进清洁化,大力发展风能、太阳能、生物质能等可再生能源,发展低碳产业、低碳产品、低碳城市、低碳交通等。

  (三)要强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本

  这是建立生态文明法律制度的一个重要理念,同有效约束开发行为的思想一脉相承,也是对立法、执法、司法、守法的要求。生态环境问题的主要责任方在人,而不在自然,主要在生产者,而不在消费者。所以,要依靠法律促进生产者树立生态文明理念,法律要对生产者提出更多更明确的要求。执法和司法,要按照谁污染、谁付费,谁破坏、谁受罚的原则,加大对生产者违法行为的处罚力度,大幅度提高违法成本。同时,要改变一罚了之的做法,对构成犯罪的,要坚决追究刑事责任。

  三、加快落实用严格的法律制度保护生态环境的主要任务

  《决定》同党的十八届三中全会确定的生态文明体制改革任务相配合,从产权、开发保护、生态补偿、污染物防治的全过程,提出了建立生态文明法律制度的重点任务。

  (一)建立健全自然资源产权法律制度

  产权制度是市场经济的基石。归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,是建设生态文明的基础性制度。改革开放以来,我们对自然资源产权制度进行了一系列改革探索,但仍存在着如中央与地方的权利界定不清和利益冲突、部分自然资源的全民所有权虚置、自然资源资产大量流失、“公地悲剧”屡屡发生等问题。要加快建立健全自然资源产权法律制度,落实全民所有自然资源资产所有权,建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制,授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权,对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途实行所有权意义上的统一监管,享有所有者权益。鉴于我国地域广阔、自然资源资产总量巨大、资源属性有所不同等情况,可实行中央政府和地方政府分别代表国家履行所有权人职责的体制。同时,要科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构,合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等。

  (二)完善国土空间开发保护方面的法律制度

  完善这方面的法律制度,是同党的十八大和十八届三中全会确定的建立国土空间开发保护制度,坚定不移实施主体功能区制度完全一致。建立国土空间开发保护制度,首要任务是制定国土空间开发保护方面的法律制度。我国虽然制定了很多环境保护或污染物防治的法律,但还没有系统性地保护自然生态即国土空间开发保护方面的法律;虽然法律已基本覆盖所有种类的自然资源,但主要是开发利用和加强管理,没有系统性规范开发行为,而各单行法一定程度上割裂了生态的系统性、整体性,难以达到整体保护生态的目的。正像习近平总书记指出的那样,“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。”要按照自然规律,树立空间均衡原则,积极调整空间结构,坚决控制开发强度,大力增强生态产品生产能力,严格按照主体功能区定位推动发展。对生态系统脆弱或生态功能重要的重点生态功能区,要实行限制开发,严格管制各类开发建设活动,严格耕地和生态空间用途管制。对各级自然保护区、世界文化和自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等,要进行体制整合,建立国家公园体制,依法对国家公园实行禁止开发,少量的旅游活动必须严格控制在不干扰自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的前提下。

  (三)制定完善生态补偿的法律法规

  生态产品属于公共产品,不可以分割消费,很难计量每位消费者的消费量。同时,生态空间在当代的价值可能不是很高,但对后代人的发展则具极高价值。在市场机制下,当代市场价格不可能完全反映未来数十年甚至数百年的价值,当代人不会为未来的高价值支付现期价格。另外,以生产生态产品为主的重点生态功能区,也有利用当地资源谋发展的权利,其生产的生态产品也要有回报。为此,必须通过法律制度,确立生态有价原则和生态补偿机制。按照党的十八届三中全会精神,生态补偿包括纵向补偿和横向补偿。纵向补偿是中央政府或省级政府通过均衡性财政转移支付方式对重点生态功能区的补偿。目前中央财政已经开展,但依据的是《全国主体功能区规划》,尚无法律依据。横向补偿是由生态产品受益地区对生态产品生产地区的补偿,目前仅在个别地区进行探索,但力度不大、进度不快,原因之一也是法律依据不足,无法全面和强制性地开展。生态补偿立法的缺失,已经对生态环境保护带来影响,亟待填补这一空白。要抓紧研究制定生态补偿基本法,可以本着“宜粗不宜细”原则,先对基本原则、对象与范围、类型与种类、补偿方式、资金来源、基本标准等进行规范,在此基础上针对不同生态类型制定更可操作的单行法。

  (四)制定完善土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规

  我国污染防治的法律法规已经比较健全。2014年4月,十二届全国人大常委会审议通过了新修订的《环境保护法》。同时,我国已制定了《大气污染防治法》和《水污染防治法》,但这两部单行法,存在着违法处罚力度过小、区域性和系统性防控考虑不多、总量控制和许可管理落后于改革要求等问题。另外,我国目前还没有专门的土壤污染防治法。考虑到当前土壤、水、大气污染十分严重,人民群众反映强烈,防治任务十分艰巨。为解决加强土壤、水、大气污染防治的法律依据问题,并更好地与新修订的《环境保护法》相衔接,《决定》强调要制定完善土壤、水、大气污染防治等法律法规。目前,《大气污染防治法》的修改已经列入全国人大常委会2014年立法工作计划,《水污染防治法》的修改和《土壤污染防治法》的制定已经列入十二届全国人大常委会的立法计划,要按照《决定》要求,加快推进相关工作。我国海洋生态环境保护方面已经形成了“一法三条例”,即《海洋环境保护法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》。《海洋倾废管理条例》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》制定得比较早,与一些国际公约的条款和现行其他法律存在不衔接的问题。《海洋环境保护法》存在缺乏生态补偿、总量控制、处罚偏低等问题。要按照《决定》要求,加快修订“一法三条例”,同时启动《海洋法》的前期研究工作。

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