论个人信息保护中的“新闻例外”

张文亮 刘雨祺

内容提要：个人信息保护是信息时代各国法律体系构建中的重大问题，引入平衡的个人信息保护制度是基本人权保护和数据立法的重要目标。个人信息保护涉及诸多价值之间的综合考量，而个人信息权利体系与其他权利体系之间的平衡架构成为个人信息保护立法的关键，“新闻例外”即是表征个人信息保护平衡架构的显著例证。作为社会公器，新闻既追求商事价值，又倡导表达自由和公共价值，新闻与个人信息保护存在着天然的紧张关系，平衡架构的“新闻例外”成为平衡构架个人信息保护制度的基本要求和重要内涵。“新闻例外”的平衡架构需要合理界定新闻的概念和目的，而新闻行业的自律与司法实践的介入都是必要因素。我国已经通过《民法典》《个人信息保护法》等法律初步完成了个人信息保护的顶层立法设计，然而，“新闻例外”的平衡机制远未确立，在平衡理念与完善制度体系保障基础之上的“新闻例外”是我国个人信息保护制度发展的基本要义。

关键词：个人信息　新闻例外　民法典

一、引言

在信息时代，数据成为人类社会的基本要素和宝贵资源，其价值在可预见的未来会持续增长。人们运用超强的数据处理分析能力，从大数据中整合挖掘出关联结论，形成数据画像，最终产生具有预测性的分析结果。数据商品化的趋势建立在大数据挖掘技术发展成熟的基础之上。“数据挖掘的核心在于预测性”，含有预测性的分析结果也是大数据经济价值的体现。在大数据时代，随着私人领域和公共环境的界限渐趋模糊，传统的个人信息保护模式不能很好地适应实践发展，近年数据丑闻频发，个人信息保护成为整个国际社会普遍关注的问题。“这是一个最坏的时代，现代技术允许隐私以前所未有的方式被侵蚀，也是一个最好的时代，隐私正在消失的集体意识正在产生文化上的反弹。”个人信息安全危机频发，人们需要更有效，更符合时代要求的个人信息保护措施，其“自然的结果便是制定新的法律”。

借助不断涌现与完善的个人信息保护相关法律，各国加强了个人信息权保护。2018年被称为“数据保护元年”，2018年5月25日，被称为“史上最严个人数据安全保护体系”的欧盟《一般数据保护条例》(General Data Protection Regulation，下称“GDPR”)正式生效，其在欧盟各成员国具有直接适用的法律效力，也代表着欧盟在个人数据权利保护方面的阶段性成果。在我国，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）于2021年1月生效，对个人信息保护也进行了体系化的规定，《中华人民共和国个人信息保护法》于2021年11月1日起施行。这是我国首部针对个人信息保护的综合性、基础性立法，综合构建了以“告知同意”为核心的权利导向型个人信息保护模式。然而，新的立法可能是对当下信息时代侵犯隐私现象的一种应激反应，可能存在考虑不周之处，也可能威胁同等甚至更高位阶的其他利益或价值。值得特别注意的是，在个人信息保护规范体系中，新闻媒体在舆论消息场中占据特殊地位并扮演特别角色，新闻工作者进行新闻生产的特点也使其需要在一定程度上免受个人信息保护义务的拘束。换言之，加强个人信息权利保护的同时也不能忽略平衡以表达自由权为代表的其他权利。新闻例外的价值目的是平衡个人信息权、隐私权所保护的个人利益和表达自由权、知情权所保护的公共价值之间的冲突，本质是一对经典的等位阶权益冲突的平衡手段。同时，新闻例外的适用范围和程度都需要受到严格的限制，“新闻媒体并不免除于公众整体普遍适用的法律”，厘清个人信息保护中的新闻例外的适用与限制对于保障个人信息权利，规范新闻媒体的新闻生产活动都具有必要性。

我国立法者在《民法典》及《个人信息保护法》中均将新闻报道、舆论监督列入专门条文，规定为“公共利益”实施的新闻报道、舆论监督等行为，允许相关主体“在合理的范围”内使用、处理个人信息，其中“公共利益”及“合理范围”具有“保护和约束新闻传播活动的双重含义”。在此大背景下，如何恰当厘清新闻例外与个人信息保护之间的关系并探讨如何实现新闻例外与个人信息权利之间的平衡架构，成为迫切的理论与实践问题，本文意在探究这两者之间的基本关系和平衡架构，并就合理构建我国个人信息保护中的新闻例外制度提出合理的完善建议。

二、“新闻例外”的价值与个人信息保护

从比较法的视域来看，各国多在保护个人信息权利的同时亦引入了“新闻例外”条款，追求相关权利架构的平衡设计。其中，GDPR一方面引入了基本的个人信息权利体系，构建完善的个人数据权利保护机制；另一方面，该法引入了“新闻例外”条款，规定各成员国应依法将本条例规定的保护个人数据的权利与表达自由权、信息权相协调，包括为新闻目的、学术、艺术或文学表达目的而进行的信息处理。不仅如此，出于新闻目的或学术、艺术或文化表达目的而进行的处理，如有必要令个人数据权与表达自由和信息权相协调，成员国应对其提供豁免或限制。

由于新闻媒体兼具公共性和商业性，其在信息市场上具有特殊地位，在平衡以个人信息保护、隐私权为代表的个人权利与表达自由权、公众知情权等公共利益之间的等位阶冲突上具有典型性。随着媒体市场化探索的不断深入，一方面新闻媒体作为“大多数人的机构”开展行动，具有舆论监督、信息传递、公共讨论等公共职能；另一方面新闻媒介作为典型的数据信息类企业，具有数据收集、整合、处理、传播、舆情监测、信息反向传递等功能。

(一)社会公器之定位与个人信息保护

现代社会中，新闻媒介是“社会公器”，是全体公民窥视社会和自然环境的共同管道和从事公共事务讨论的公共论坛，其对于公共领域的建构具有重要作用。新闻媒体具有工具性，为公众提供表达意见，参与讨论的公共平台，是社会公众获取信息的渠道，核心职能在于告知受众公共议题及公共人物的相关事件，满足社会公众的知情权，并以此促进公众发挥其法律赋予的政治职能。此外，新闻媒体具有公共性，与社会公众共同构成舆论监督主体。Potter Stuwart法官认为立法者将新闻媒体看作是独立的“第四权”，并对政府机构行使舆论监督职权，符合公共利益的新闻对于帮助社会公众了解并参与重要的社会、政治事件具有重要的贡献。

鉴于新闻媒介的“社会公器”之定位，如何处理新闻媒介作用的发挥与个人信息保护之间的关系成为个人信息保护的重要内容。在信息收集阶段，确定新闻媒介对相关数据收集的范围成为个人信息保护的基本内涵。其中，GDPR采取了目的限制原则，数据处理者应“基于特定、明确和合法目的收集数据”；对于数据最小化原则来说，数据处理者应将收集、处理数据限于数据处理的目的的最小的必要的范围内。归结而言，新闻媒体信息素材的积累及构建机构数据库的信息收集方式与之存有潜在的紧张关系。在信息整合与编辑阶段，新闻生产与个人信息保护主要存在两类冲突，其一是对敏感个人信息的谨慎处理与新闻记者追求故事完整性的生产模式之间的冲突；其二是个人信息权保护中的拒绝权、修正权与新闻独立性之间的冲突。新闻工作者在报道中增加事实细节能增强故事的完整性和真实性，而添加人物细节也可为故事添加背景色彩，提升报道的可信度，这与个人信息保护模式存在潜在冲突。比如，在Valiquette v.Cazetle案中，新闻事件本身具有公共利益，涉及的个人信息仅为增添故事背景色彩和完整性而被纳入，但文章中的细节过于完整。法官认为，该案中个人的健康状况与公共利益无关，记者在处理时完全可以选择隐去特定学校的名称从而降低该教师被识别出的可能性。

新闻媒体具有公器公用的特征和功能，该定位成为增进“新闻例外”价值、协调其与个人信息保护之间关系的重要基点。尽管个人数据的保护与新闻生产存在天然冲突，而个人信息自决权强调的是数据处理者应当尊重数据主体对个人信息的控制权，及被处理的信息应当受数据主体的影响，然而，新闻媒体的公器公用之定位可以保障其介入个人信息处理的正当性。其中，自由的、有公信力的媒体应当在收集、分析、传播信息的过程中享有独立性，其权威性来自于其独立处理信息的能力，“新闻工作必须服务于公共利益，不仅限于服务政治或经济利益集团”。美国社会学家弗莱德森(Freidson)在论证新闻专业主义时提到，“根植专业本身的价值观作为独立于国家的力量，引领其经济和政治制度”。除此之外，应保障个人信息保护中的拒绝权和修正权，数据主体有权拒绝数据控制者的数据处理，而在其认为个人数据有错或有缺，亦有权要求数据控制者立即进行修正。新闻媒体在信息处理时多大程度上响应新闻主体主张的拒绝权和修正权而不会影响到其自身的独立性，实践中的边界并不明确。这种不确定性将导致新闻媒体的自我审查，而媒体往往出于谨慎而过度裁剪，这也会损害新闻媒体正当职能的行使。

(二)隐性采访与个人信息保护

深度新闻调查性报道是媒体发挥舆论监督职能的重点阵地，其主要以社会、时政、财经等领域的负面题材为主，多关乎公共权力的滥用。这类报道聚焦负面题材，对抗性强，利益冲突显著，新闻记者采访突破及信息收集的难度更大，但题材涉及公众利益且关注度较高。早在1887年，《纽约世界报》的记者Nellie Bly假扮成精神病人潜入纽约的女性精神病院，其报道中对于虐待病人情况的生动描述引起广泛的社会反响。1972年，《芝加哥论坛报》(Chicago Tribune)的一名记者隐瞒其真实身份，以便在芝加哥选举委员会(Chicago election board)获得一个职位，负责一系列有关投票违规行为的调查。这种报道方式往往依靠虚假的陈述、欺骗、隐瞒等方式得到采访突破的机会，并通过隐藏摄像机或其他的记录设备以揭示事实。这种未经相关信息主体同意而进行相关个人信息收集、处理、传播的新闻生产在国内深度报道的实践中也屡见不鲜。

在深度新闻调查性报道中，记者通常隐瞒身份或采访目的而进行的采访，这种隐性采访方式主要应用于部分难以透过公开渠道或正常身份获取信息的事件调查中。对于通过正当的采访途径或正常身份难以获得真相信息的事件调查，为保障公众知情权及公共利益，在没有更好的方式获取核心事实的情况下，新闻界的实践活动以及行业惯例默许隐性采访的突破方式。然而，隐性采访方式存在滥用的风险，这也为侵入个人信息权利提供了空间。为防止新闻媒体滥用隐性采访，Lyrissa Lidsky教授提出了一种在隐性采访中保障新闻信息收集且不需要牺牲个人利益的衡平方法，即“新闻收集者的特权”，认为记者出于公共利益而侵犯隐私的，若记者在信息收集过程中有理由相信信息主体的行为对于其他人的健康、人身安全、财产安全等具有重要威胁，且记者采取的方法并未超出获取该主体不当行为的证据的必要性程度范围内，则记者应当从侵权的诉讼中取得胜利，即免除侵犯隐私权的责任。

尽管取得新闻行业的默认，但隐性采访在合法性、新闻职业伦理上仍存在诸多争议，与个人信息保护规范体系下满足数据主体知情权的义务更是存在根本性矛盾。以GDPR为代表的欧盟个人信息保护体系是一种以知情同意为核心的权利保障机制，信息主体有权知道其个人信息是否被处理，以及其个人信息被处理的具体情况，如处理的目的、处理的数据类型，或者个人数据向第三方披露的情况。然而，在调查新闻的生产中，事先征得同意不仅会增强采访突破难度，阻碍未来正常的新闻生产，更可能“打草惊蛇”，如为当事人提示了调查的方向，提供了隐匿准备的时间，从而损害更大的社会利益。而隐性采访则可以降低被采访人的戒备，记者更有可能完成采访并突破获得接近事实的信息。

对于无法通过正常渠道开展的监督性报道，主体利益对抗性强烈，也难以要求记者征求相关信息主体的“知情同意”。出于对公共利益的维护，媒体履行舆论监督职能需要有适用“新闻例外”的空间，“若公民能有效参与民主，自由地形成见解并保护与他们的相关权益，这种有效参与的前提在于他们能够直接或间接通过媒体获取信息。如今面对复杂、庞大的信息，公民们需要依靠媒体充当渠道提供事实、评论和意见”。

(三)新闻的商品属性与个人信息保护

毋庸置疑，新闻媒体具有两面性，既是社会公器，又是商业机器，既是利益集团的监督者，又是独立的利益集团。新闻事业具有形而上的上层建筑属性和形而下的信息产业属性。承认新闻的商品属性以及新闻的产业性质，对于理解新闻媒体在大数据信息场域中的角色有重要影响。在新闻产业性质的分析语境下，新闻媒体是最典型的数据信息类企业，围绕信息的生产及交换开展日常经营活动。因此，数据信息类企业的市场经营活动与个人信息保护之间存在的普遍性矛盾与冲突，也会发生在新闻媒体的新闻生产中，而且新闻媒体的社会公器属性某种程度上会降低新闻媒体侵犯个人信息的门槛，使矛盾进一步凸显。

新闻对于信息的收集、储存、处理天然会对个人信息造成侵犯。新闻的产业属性使得新闻业的生产经营受到市场价值规律、供求规律和竞争规则的影响。大数据时代下，自媒体、新媒体拓展了新闻信息源，人体终端化趋势显现，传统媒体部分收集、传播信息的职能被替代。为适应市场竞争，传统媒体更加强调信息增量，不再满足于单纯的事实表达，进一步加深了对信息的分析、整合与预测。当新闻媒体进行数据信息挖掘、分析和预测时，其行为与一般数据信息类企业并无特别不同，原则上应当受到个人信息保护法规的规范。新闻生产的根本目的在于交换及传播，新闻生产者从事新闻收集、储存及分析整合的活动具有目的正当性，而受新闻产业属性的影响，新闻生产者若以报道新闻为由，刺探隐私以迎合受众新鲜猎奇心理，则会造成对个人信息的严重侵犯。

在我国，当新闻媒体作为独立经济主体参与信息市场竞争时，媒体企业利益的最大化与保障公共利益之间就存在矛盾，新闻生产的经营效果与新闻内容的社会效果之间也存在天然的背离。在“新闻寻租”的语境下，存在新闻报道权、记者监督权的权钱交易，其中伴随着政府权力的保护或支持而进行的寻求财富转移的活动。在我国，由于体制机制原因，多数媒体又有官方背景和政府隐性支持。因此，倘缺乏自律与他律，媒体很可能在市场与权力之间“套利”。新闻媒体作为典型的数据信息类企业，媒体的产业属性可能导致媒体以信息或者以平台等资源的垄断占有权作为诱饵，并以新闻的特殊社会职能作为交换利益的筹码，并对个人信息造成更加严重的侵犯。因此，新闻媒体的产业属性与个人信息保护之间存在天然冲突，原则上，新闻生产活动必须受到个人信息保护法规的约束。

个人信息保护法中的新闻例外条款实质上是一种允许媒体裁量是否适用例外的规范。数据监管机构或司法机构不适合代替媒体作出专业判断。法律若强行划定界限，对新闻例外采用功能性强，操作性强，确定性高的定义，则将大幅度压缩新闻主体的裁量空间，难以应对媒体行业的新发展。因此，个人信息保护中的新闻例外，应采用灵活性较高的形式，以抽象的、公开的条款在个人信息保护法律体系中打开一个缺口，并且以解释的形式对新闻自由加以明确界定，避免媒体借助自主裁量权滥用新闻例外。

(四)表达自由权与个人信息权的并存

一方面，新闻媒体作为社会公器，其通过向公众传播信息，增进公众知情权，保障公众的表达自由权。另一方面，数据主体享有维护个人尊严及个体生活安宁相关的隐私权、个人信息自决权等基本权利。不可否认，这两组价值之间存在冲突。私生活的权利与出版自由的权利同为人权的基本方面。比如，《欧洲人权公约》第8条规定了保障个人私生活的权利：“人人都对自己的私生活和家庭生活、住宅以及通信，享有权利。”《欧洲人权公约》第10条规定：“人人享有自由发表意见的权利，这一权利包括坚持意见，不受公共权利干扰和国境限制地接受和传播信息和思想的自由。”个人信息保护中的新闻例外是一种隐私权与公众知情权在新的时代背景下的平衡手段，其制度构建仍具有鲜明的平衡经典价值冲突的内核。

新闻媒体的主要任务是行使言论自由权以告知公众涉及公共利益的信息，从而提升民主社会的质量，新闻记者传播信息不仅是其权利，也是其义务。新闻生产具有探查性、主动性和公开性的特征，而个人信息权与隐私权则强调保障个体生活安宁和私生活被尊重，要求信息封闭、保密。根据哈耶克的理论“人格尊严和人格自由属于目的价值，新闻自由则具有工具价值”，两者并不存在绝对性的价值排序。新闻的公开性和隐私的保密性构成天然冲突，平衡与调节不可避免。

根据科斯的权利相互性理论，由于权利之间具有相互性，在权利冲突的情况下，法律在保护一种权利的时候，实际上也必然侵犯了另一种权利。加强个人信息保护的时候，会对表达自由权造成侵犯，因此需要设置新闻例外条款削减个人信息保护对于新闻表达自由权的消极影响。科斯提出“权利配置最大化”原则，主张在法律调节权利冲突时，应当采用功利主义的判断方式，以损害最轻的方式来配置权利，使得产出最大。丹宁勋爵则考虑用利益重要性作为判断标准，比如由于出版自由对民主社会有重要作用，除非有‘迫切的社会需要’不得不加以限制”，因此若限制出版自由的理由必须是“需要保密的私人利益的重要性超过了让公众了解某一事件的公共利益”。利益重要性较抽象，损害规避更具量化可能性及操作性，笔者倾向于同意科斯的权利配置最大化原则。同时，引入“公共利益”作为判断标准，这也符合法学界广泛承认的解决隐私权与公众知情权冲突的原则。换言之，媒体行使日常职能处理信息时应履行个人信息保护义务，当媒体开始发挥舆论监督职能，则应切换为新闻自由保护模式，正如斯卡曼勋爵所主张的：只有在可能出现极端不公正的情形下，才能发布命令对出版活动作出预先限制，而“社会迫切需要”是其中的一个重要判断标准瑑瑨，此时的个人信息保护法规则应让位于新闻自由背后的公共利益。

三、“新闻例外”的限制与平衡架构

世界上没有不受限制的自由，新闻自由的行使有其限度，新闻例外之豁免已逐步成为各国解释新闻例外条文时的普遍态度，我国顶层制度设计也采用了“保护”与“约束”的双重规制原则。新闻目的豁免已然成为个人信息保护中适用范围最广的例外规则，但过于宽泛地解释新闻例外将削减个人信息保护法的运作效果，因此，合理界定适用新闻例外的情形成为必要。在Satamedia案中，欧洲人权法院讨论了隐私权与大数据时代下的表达自由权。考虑到言论自由对于民主社会的重要性，欧洲人权法院对新闻自由等概念进行了广义解释，“只要目的是向公众揭露信息、意见或想法为目的的行为，无论行为主体是否是媒体，无论通过何种传播媒介，也无论该行为的实质目的，即也可对具有营利目的参与新闻生产的个体适用”。该定义基本将新闻例外的范围拓展至任何向公众传递信息的行为。欧洲人权法院对新闻例外的广义解释，为各国解释新闻例外条款提供较大的空间。笔者认为，新闻例外的限制与衡平需要多维平衡机制的有效引入。

(一)新闻例外之合理界定

1.“新闻”的阐述与限定

界定“新闻”的含义是讨论新闻例外的限制的前提条件。通常来说，新闻指的是“通过媒体收集、写作、编辑、传播的新闻；为了媒体发表而写作的材料”。有学者认为“新闻是广大群众欲知，应知而未知的重要事实”。也有学者认为新闻是“最近期间国内外所发生的人们感兴趣并为新闻界所捕捉到的事件”。在我国，主流观点认为，“新闻是新近发生的事实报道”。

新闻学界和法学界对于“何为新闻”理解不同。新闻界判断新闻的标准更注重从新闻事件出发，在新闻商品化的社会基础上，从“新闻价值五要素”等方面衡量事实是否具有新闻价值，以选取事件进行新闻生产。对于法学界来说，其判断新闻的标准则更多关注新闻业的生产实践及最终成果，讨论新闻作品是否可能引起侵权责任。

笔者认为，新闻的界定需要平衡表达自由权和个人信息权。个人信息保护语境下，被认为是“新闻”的报道需要符合公共利益，而信息传播的媒介和方式则并非关注重点。公共利益的判断标准主要分三个层次：首先，该利益是否具有合法性；其次，该报道或材料是否有利于合理目的的实现；最后，均衡性判断，综合考虑新闻生产的价值与个人权益受到的损害，以效益最大化的方式进行权衡与判断。新闻例外中的“新闻”指的是，适格主体对具有新闻价值的事实进行信息收集、整理、传播等新闻生产活动而形成的含有信息主体个人信息的材料。

２.记者身份的合理界定

泛媒化时代，所有人都有成为公民记者的可能性，“当任何拥有电脑的主体得以向世界发布消息时，职业记者与自由撰稿人之间的鸿沟已被互联网消除”。公民记者具有的及时性和现场感较之专业记者更具优势，而专业记者更倾向于向深度挖掘和分析信息的方向转型。公民记者和职业记者的新闻实践出现分野。公民记者的出现令新闻主体的边界难以确定，传统以职业身份作为标准界定新闻记者的方式失效。若承认公民记者的身份，则可能使适用新闻例外的主体范围过于宽泛，导致新闻例外被滥用，削弱个人信息保护的效果。但若采取消极保守的态度，明确限定媒体的职业范围，则无法顺应行业发展的规律，势必限制新闻例外条款在实践中的作用。如何界定新闻记者的范围，是明确新闻例外条款限制条件的当务之急。

欧盟在“新闻记者”界定中的做法和实践具有代表性。一方面，GDPR并未限制适用新闻例外的主体，各国关于记者的定义呈现多样化态势。另一方面，欧盟法院在个案中的探索，有助于帮助欧盟形成相对统一的判断标准。2019年2月14日，欧盟法院审理Sergejs Buivids v.Datuvalsts Inspekcija一案，一名拉脱维亚公民Buivids先生在拉脱维亚警察局使用手机秘密拍摄了其与警察的会面后，在YouTube上发布了一则自录影片。由于“任何特定的或可识别的自然人的影片为个人数据，关于其痕迹的记录以及后续的发布都被认为是个人数据的处理”，拉脱维亚的数据保护机构等监管者认为该影片包含了警官的个人数据，而Buivids先生向警官们隐瞒了他处理相关个人数据的目的，因此Buivids先生发布影片的行为违反了拉脱维亚的个人数据保护条例。

欧盟法院认为：“新闻活动是指其目的是向公众传播信息、观点或想法，而与传播这些信息的媒介无关。”因此，法院认为GDPR规定的新闻例外的适用不应仅限于媒体组织，也包括所有实施新闻行为的个人或其他组织。Buivids案是欧盟法院应对公民记者的出现所带来的新变化而作出的应对方案，降低以职业身份判断新闻例外适用条件的权重，逐步以“新闻目的”的判断标准取代了原有的与记者身份界定相关的判断标准。但Buivids案的判决结果并不适用于欧盟所有国家。法国的数据保护法条文对于新闻适用的主体范围以及新闻记者的判断标准均有较明确的界定，只有专业记者，即所有遵守特定的专业行业规范，具有专业能力的，开展新闻活动的人，才可适用新闻豁免。记者证是判断“记者”的标准，公民记者在法国并不被认为是职业记者，因此不能适用GDPR第85条的豁免规定。

根据欧盟法院近年的判例，笔者认同将记者定位为“意图使用相关收集、整理获取的材料向公众传播，且这种传播意图在信息初期就已存在”。这一定义引入“新闻目的”的判断标准，但并非所有具有新闻目的的实践行为都能满足记者的要求，新闻目的需要贯穿整个新闻生产过程。收集信息初期就具有新闻目的意味着记者参与新闻活动更具有目的纯粹性和目的唯一性。

(二)“新闻目的”的框定与解释

在新闻例外条款中，“新闻目的”的界定将直接影响新闻例外条款的适用范围和程度。普遍认为，“新闻目的”主要包括公共利益原则和必要性原则两个方面。

1.公共利益原则

比利时、英国等国倾向于以行为目的为标准判断新闻例外条款的适用范围。比利时采用公共利益标准，即考虑该材料的出版和发表是否服务于公共利益。公共利益的判断则是考虑该新闻信息是否对于公众获知重要的社会、政治事件的信息有所贡献。而对于如何判断是否有所贡献，英国引入了BBC编辑工作手册、英国广播公司编辑指南等行业自律规范，要求新闻媒体存在内部控制机制，对于判断公共利益有清晰的裁量程序。媒体的判断不需要征得监管机构的同意，但必须呈现其有合理的考量，并已达到合理的确信。“合理的确信”是英国监管机构赋予媒体自主裁量权的空间。

公共利益原则的判断离不开对公众人物的考虑。对于公众人物，平衡个人隐私保护与公共利益需要从两个方面考虑：其一，该个人信息是否与该公众人物担任的公共职能相关。若相关，那么公众人物有必要且应当让渡这部分隐私权。如克林顿丑闻事件中，涉及总统涉嫌做伪证，媒体的报道符合公共利益。但对于与这类公众人物所担任的公共职能无关的事项，如德国卡洛琳公主案中，欧洲人权法院认为媒体使用并发布公主度假时的私生活照片，与其所担任的公共职能并无关联，也并非公众知情权所触及的领域。

其二，考虑媒体对信息主体的侵犯的严重程度是否超出新闻媒体获取该重要信息的必要性。如在度假别墅案中，报社记者航拍了德国著名女主持人的度假别墅，并在网络公开照片，附上详细路观图。由于突破了他人设置的障碍窥探他人私人生活领域，路观图的公布直接导致他人隐私场所被暴露，为潜在犯罪分子提供便利，因此德国法院判决该行为侵犯了女主持人的人格权。但如果电视节目中展现某知名人士的别墅，只要展示中识别不出具体位置，则不属于侵犯名人的人格权，此时优先保护新闻自由。个案判断中，对于他人隐私权的侵害程度及恶劣影响都属于权益判断的重要因素。

公众人物除了指知名度高的人物，也包括公共事件中的当事人。美国道格拉斯法官说：“当某人被一种他无法控制的事件卷入新闻之中，那么他和他的行为均在公众领域。”但“一个人不能仅仅因为在公共场所就自动地将他所做的一切公之于众”。新闻事件当事人的生活和行为介于公众领域和私人领域之间。如新冠肺炎患者的健康状况、精神状态以及收治情况是公众关注的焦点，不应因个人身体健康状况属于个人敏感隐私而被隐藏。但其与疫病并不相关联的信息，如个人的教育背景、婚姻状况等则不应划归公共领域，仍应优先保护其个人隐私。

2.必要性原则

必要性原则考虑到消息告知公众的必要性，多用于个人敏感信息的处理。根据科斯的“权利配置最大化”原则，判断是否符合必要性标准的其中一个要件就是，此目的达成的方式是否已经是损害最小的方式。

对于隐私信息的揭露，荷兰法院选择二分法进行审查。首先，审查新闻是否具有普遍公共利益；其次，单独对个人敏感信息进行再审查，考虑新闻中公开个人敏感信息的必要性。两步审查的做法在我国被称为“两头强化”理论，指强化对个人敏感隐私信息的保护，以及强化对个人一般信息的利用。

(三)新闻行规构建与媒体合规措施

新闻例外的条款具有抽象性，在适用时强调个案判断和权益平衡。条文的不确定性，会导致媒体内部进行自我审查，若无法清晰地界定媒体合规的范畴，仍会阻碍媒体正常行使舆论监督职能。因此，新闻例外的限制与衡平不仅需要法律规范的指引，也需要与媒体的实践操作相对接。负责任的新闻报道应当是天然合规的，因此新闻媒体为寻求个人信息保护应当明确负责任报道的标准和衡量要件。1994年雷诺茨诉泰晤士报案中，法官李启新在案件的判决中就提出了“衡量负责任新闻的十条重要标准”，提出了新闻生产过程中的行为规范。英国数据监管机构在其合规指南瑔瑠中亦为媒体提供了一系列数据保护合规指引，其中包括制定关于支持数据保护合规措施的明确的指南规则、建立适当的新闻价值裁量和公共价值判断的内控机制、在报道细节中涉及个人敏感信息时可采用听证讨论的方式以确定材料取舍，以及对于新闻背景材料的保存和整理应当采用审慎的方式等。我国司法机关则考虑从“合理实施”及“合理获取”两个方面认定“合理使用”行为，认为新闻报道一方面应客观公正，不得有丑化、侮辱性行为，另一方面则不是采取窃听、强行拍摄等方式取得新闻报道。

负责任报道的判断标准，既是媒体、记者进行新闻生产时的操作指引，也是保护记者的有力武器。在个人信息保护语境下，负责任的报道是新闻机构寻求合规的基本方式。根据英国数据监管机构的口径，媒体对负责任的新闻报道拥有自主裁量权，但媒体对于解释其合理考量负有举证责任。这意味着媒体机构内部应当有一套确定的关于新闻公共价值判断和个人信息保护的内部控制系统。数据监管者无法代替新闻媒体作专业判断，但通过正当程序的规范，能够避免媒体过度依赖新闻例外而造成媒体权力滥用的情形。同时，媒体的合理考量体现媒体机构关于公共价值的判断，也引导着记者在进行新闻生产时，综合评估案件的公共利益及对个人信息的损害。

(四)司法实践的平衡

部分法院认为在所需保护的私人利益高于公众对此事件的知情权时，可以适度干预新闻生产活动，这并非违反出版自由。如欧洲人权法院在审理Egelan v.Norway案时，认为禁止媒体发布一位女性被判处21年监禁后流露出极端情绪的照片，并不违反出版自由的规定。英国法院在审判阿吉尔公爵夫人案时，认为需要保护的私人利益超出了公众对此事件的知情权，Ungoed-Thomas法官颁布禁令禁止媒体刊登公爵夫人私生活的秘密。丹宁勋爵指出“凡无理侵扰原告隐居或独居生活或私人事务的，都应被视为对隐私权的侵权行为”。在苏珊诉英国媒体案中，苏珊婉拒了记者采访后，媒体仍将其不幸遭遇公开。史密斯法官认为，在公共事件中的不幸遭遇也属于个人隐私，“擅自曝光他人的不幸和苦难，是一种严重侵犯他人人格尊严的行为，是对他人人生的一种亵渎和践踏。”

但新闻生产并非总是让位于隐私保护，各国法院也同意在“社会迫切需要”的情况下，个人信息保护规则应当让位于新闻自由背后的公共利益。在英国“普利莫道思”事件中，丹宁勋爵认为，由于服用药品及效果的公共利益超出制药商的私人利益，所以法院不应颁布禁止令。

在个人信息保护的语境下，新闻行使其信息处理日常职能时应当承担个人信息保护的义务，但个人信息保护法应允许新闻媒体免于适用特定义务，给新闻自由留出足够的裁量空间，不对其出版行为构成预先的限制。对于公共利益超出私人利益的情形，斯卡曼勋爵认为，只有在可能出现极端不公正的情形下，才能发布命令对出版活动作出预先限制，而“社会迫切需要”是其中的一个重要判断标准。对公共利益和新闻价值的理解应当尊重新闻业自身的专业判断。个人信息保护中的新闻例外条款符合利益冲突的解决路径，在现阶段的个人信息保护法中具有重要的价值提示作用。

四、我国“新闻例外”制度的未来构建

(一)权利平衡理念的引入

目前人们对个人信息保护的重视到达新的高度，但也不能忽略平衡以表达自由权为代表的其他权利，个人信息保护制度需要引入权利平衡的理念。欧盟委员会与美国商务部合作制定的《隐私盾法案》中采用了“新闻例外”的表述，“在美国宪法第一修正案中体现的新闻自由权与隐私保护的利益相冲突的情况下，必须……平衡这些利益。因此，收集用于发布、广播或其他形式传播的新闻材料，其涉及的个人信息（无论是否使用），以及从媒体数据库中调取的之前储存的背景材料信息，均不受隐私保护原则的管束”。

在《民法典》生效之前，我国《侵权责任法》提供了划清新闻自由与个人权利保护的界限，通过确定新闻侵权行为的范围而界定新闻媒体的规范以及对新闻行为进行法律规制。国内学者的前期研究者大多关注媒体侵权案件中的新闻抗辩。

随着近年来个人信息保护领域立法活动的活跃开展，多部基础性、综合性法律逐步建构了我国信息安全领域的基础性法律体系。我国立法者已经注意到个人信息保护与其他公共利益之间的利益平衡，“新闻舆论、舆论监督与人格权保护的法律冲突确实有必要通过法律的形式予以明确”。

《民法典》明确自然人的个人信息受法律保护：对个人私密信息的保护分两层，首先寻求隐私权的保护，在隐私权无法涵盖的领域则寻求个人信息法益保护。《民法典》亦确立了个人信息处理中的“合法、正当、必要”以及个人信息处理的“知情同意”等基本原则，这与GDPR的数据保护模式在立法上的处理存在一定相似性。值得注意的是，《民法典》允许基于维护公共利益的目的处理个人信息的免责事由，将“为维护公共利益或者该自然人合法权益，合理事实的其他行为”规定为处理个人信息的行为人民事责任的免责事由。

基于协调个人信息权益保护与个人信息合理利用的考量，《个人信息保护法》第13条进一步设置了个人信息处理活动的多元化合法性基础，并专门规定了“为公共利益实施新闻报道、舆论监督等行为，在合理的范围内处理个人信息”瑖瑢的情形。对于该条文的解释和适用，目前司法主流观点认为，开展新闻报道、舆论监督活动的过程中应“公正客观、没有有损于他人人格的语言和言辞”，“不得侮辱、诽谤他人”，“不得采取窃听、强行拍摄等不合理方式”取得新闻报道。

整体而言，《民法典》构造了个人信息相关的请求权，通过原则性的规定构建了个人信息保护的基本结构，并给后续个人信息领域的相关立法留出了空间。《个人信息保护法》则原则性、抽象性地设置了个人信息处理活动中的多元化合法性基础，对新闻报道、舆论监督活动从“公共利益”和“合理范围”两个层面分别设置了保护和约束措施。我国立法者对于与公共利益密切相关，而与个人信息权益相冲突的其他权益的保障与平衡提供了原则性的法律支撑，但在具体操作层面上，现有法律法规对实践中新闻主体收集和使用个人信息的权责边界、行为规范、具体操作仍缺乏明确的指引。

笔者认为，我国个人信息保护中的新闻例外仍具有中国特色。我国强调公权力，这与强调私权的欧美国家存在差异，以隐私权为代表的个人私权本就在中国缺乏成长土壤，若过分注重言论自由则难免引发权力滥用。因此，新闻例外的规范在国内应适用更加严格的限制。主体限制是国内适用新闻例外的重要限制条件，严格限制新闻例外适用主体的范畴，采取较为明确的新闻记者的身份界定，避免新闻例外滥用在国内的新闻实践中仍具有必要性。

(二)制度体系的保障

尽管我国《民法典》《个人信息保护法》中已体现了权利的冲突与平衡的思想，但多集中于原则性、抽象性的规定，并未涉及对新闻例外等具体的权利平衡规则的架构，在具体操作层面也有需要完善的空间。关于如何构建、完善新闻例外的制度，笔者认为可以借鉴欧盟个人信息保护体系中对新闻例外的规定。首先，相关法律应确立个人私生活受到尊重的权利以及表达自由权，以基本法律的方式明确个人信息权与表达自由权这一对等位阶的权利体系。其次，相关立法强调在加强个人信息保护的情况下不得忽视与其他权益的协调与平衡，并设置新闻例外条款，通过狭义的解释严格限制新闻例外的适用范围。从国际主流立场来看，相关立法应在个人信息保护法中保留有限度的新闻例外。

除此之外，新闻例外的制度建构需要协调法规与行业规范之间的关系。国际上的个人信息法律保护制度三大模式之一的“安全港模式”指的正是“将国家的立法模式与私人行业的自律规范相结合的综合立法模式”。新闻例外条款的设置应发挥行业规范和行业自律的积极作用，具体的合规措施应当与新闻产业的行业规则相互配合。数据保护监管者无法代替记者作出新闻价值的专业判断。记者严格按照程序和规范指引执行，则或可保护自身在受到新闻侵权指控时可抗辩对方请求权，或可以保护自身免受公众批评。新闻例外的制度安排通过法律留白与行业规范的结合，实现制度规范与行业实践的上下对接。

(三)域外经验的合理借鉴

欧洲各国对个人信息保护法的立法经验相对成熟，其操作方式和解释路径可为我国《个人信息保护法》的立法完善提供借鉴。世界各国的信息保护监管机构的主流观点仍是在保留适当限制的基础上，个人信息保护法规应当为新闻媒体机构保留例外条款。一方面，各国的数据保护立法都突出了个人数据保护中的“新闻例外”；另一方面，这种例外大都建立在合理限定的条件之上。从比较法的视角来看，各国的新闻例外条款包含四个核心要件，即适用例外的活动必须是“出于新闻目的”、行为与“个人数据”有关、例外的适用范围包含数据处理的全过程以及对数据保护义务进行豁免或限制。

在对于个人信息保护中新闻例外的规定方面，西方主要国家采用了“法规＋行规”的保护模式，该模式亦是完善我国“新闻例外”中可资借鉴的重要内容。比如，英国引入BBC编辑工作手册等行业规范以判断媒体对选题背后的公共价值是否具有明确的考虑与裁量程序。法国在新闻例外条款规定中引入职业记者的概念，强调适用新闻豁免的前提在于将新闻例外的范围限定在受新闻行业规范的职业记者的群体内。澳大利亚ALRC对新闻例外的适用范围增加了限制，要求相关主体明确书面承诺遵守行业隐私规范。有鉴于此，新闻媒体适用新闻例外应遵循基本的操作，这包括裁量程序正当，具有明确的裁量、听证、讨论程序，并将个人信息安全作为一个重要因素进行考量；此外，对公共利益的价值权衡存在合理信念，媒体应对其报道的内容是否有关公共利益给予解释，并能阐述为何其在保障公众利益的同时难以兼顾数据合规，且故事中公开相关个人信息的必要性。因此，明确性的行业规范是媒体操作的规范指南，也是帮助媒体构建裁量程序的工具，更是解释利益权衡的重要手段。

五、结语

“新闻例外”是个人信息保护制度平衡架构的重要表征和关键领域，合理的“新闻例外”制度符合利益冲突的解决路径，其对个人信息保护具有重要的价值指引作用。目前，我国新闻业一方面没有系统的《新闻法》予以规制，同时也缺乏权威、通用的行业规范。多方主体联合制定的行业规范是媒体行业应对个人信息保护框架的有利手段，发挥行业规范的作用，一方面可以规范媒体行业的新闻生产，另一方面也为媒体操作提供较明确保护，避免媒体因为规则的不确定性而自我审查，从而对部分有价值的新闻内容的发布造成限制。

在当下隐私权保护受到广泛关注的背景下，考虑加强个人信息隐私权等权益的保护时必须谨慎，防止过度反应，不能以牺牲其他等位阶权益为代价，在保护个人信息权利的同时，也需要保障新闻自由。关于个人信息保护语境下的新闻例外，其实质是一对经典的等位阶权益冲突在新的时代语境下的发展与衡平。“新闻例外”的适用需要回归到个案中的价值判断与平衡，新闻生产者是否可以适用新闻例外规则仍需取决于新闻媒体对于个人信息的处理过程以及方法。若无法适用新闻豁免，新闻媒体的操作仍需符合数据保护的一般性规定，这是“例外”的应有之意。

（张文亮，中国人民大学法学院副教授，博士；刘雨祺，广东君信经纶君厚律师事务所律师。）

Abstract：Personal information protection is a significant issue in the construction of legal systems in various countries in the information age. Introducing a balanced system for protecting personal information is an important goal of basic human rights protection and data legislation.Personal information protection involves comprehensive considerations among various values，and the balanced structure between the system of personal information rights and other rights systems becomes the key to legislation on personal information protection.The“news exception”is a prominent example representing the balanced structure of personal information protection.As a societal instrument，news not only pursues commercial value but also advocates freedom of expression and public values. There exists a natural tension between news and personal information protection.The“news exception”of the balanced structure becomes a fundamental requirement and important connotation for constructing a system for protecting personal information. The balanced structure of the“news exception”requires a reasonable definition of the concept and purpose of news，and both self-discipline within the news industry and judicial intervention are necessary factors.China has preliminarily completed the top-level legislative design for personal information protection through laws such as the Civil Code and the Personal Information Protection Law.However，the balanced mechanism of the“news exception”has not yet been fully established. A“news exception”based on the principles of balance and the improvement of the institutional system is the fundamental principle for the development of China´s personal information protection system.

Keywords：Personal Information；News Exception；Civil Code of PRC

（责任编辑 李忠夏）