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杨成铭 易卉:试论中国信访制度对人权的保护
 
作者: 杨成铭 易卉   发布时间: 2014-04-09 10:48:44   来源: 人权杂志
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北京市顺义区南法信镇依法信访宣传活动

 

  信访制度是具有鲜明中国特色的人权保护制度。中国信访制度在促进和保护人权事业中取得了巨大的成就,积累了维护人权的丰富经验,并将在中国未来人权保护过程中继续发挥独特的作用。

 

  一、中国信访制度是保护人权的制度

 

  自1948年联合国大会通过《世界人权宣言》以来,全球人权保护事业不断发展。信访制度作为中国人权保障实践的重大成果,在中国人权保障体系中有着不可替代的重要作用。

 

  第一,信访制度是中国积极履行国际人权保护义务的重要体现。中国于1998 年正式签署了 《公民权利和政治权利国际公约》。作为保证《世界人权宣言》实现的基本人权公约,该公约在第19条中规定“人人有自由发表意见的权利。”根据中国2005年《信访条例》第2条的规定,信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。中国信访制度恰恰体现了《公民权利和政治权利国际公约》的有关精神和内容,是中国立足国情创制的履行国际人权保护义务的有效方法。

 

  第二,信访权利是中国公民基本权利的直接体现。中国宪法第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。”而《信访条例》第2条规定,公民、法人或其他组织有“提出建议、意见或者投诉请求”的权利。因此,信访权利是宪法规定的公民基本权利在信访制度中的体现。

 

  第三,信访制度是中国人权救济的重要保障。信访制度作为公民主导的救济手段,与国家公权力主导的司法救济相互配合,共同保证人权在受到侵害时能得到及时有效的救济。司法救济是一种自上而下的救济途径,其优点在于以公权力为后盾的权威性,但由于诉讼程序需要投入大量的人力物力,其救济成本往往是普通民众难以承受的。同时,诉讼程序耗时较长,对于亟待解决的问题,权利被侵害主体往往得不到及时有效的救济。在这种大背景下,信访制度的存在显得尤为重要。相比较司法救济,信访是一种自下而上的救济途径,其方式便捷,成本较低,而且权利被侵害主体在救济过程中处于相对主动的地位,可以随时把握救济程序的进度,其诉求可以得到更加及时有效的反馈与解决。

 

  二、中国信访制度在保护人权中取得的主要成就

 

  (一)有关信访法规相继出台,人权保护法制化深入发展

 

  一项制度要发挥其作用,不能缺少法律法规的规范和制约。这些年来,中国信访制度一直在向法制方向迈进。

 

  1957年第一次全国信访工作会议通过《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示(草案)》两个文件,第一次将信访视为公民的民主权利。1995年10月28日国务院颁布《信访条例》,这标志着信访保护人权的工作走上法制化、规范化的轨道。2005年新《信访条例》更充分体现了人权保护的理念。目前我国已经制定和出台了相关规定2000多件,初步形成了覆盖各个方面和环节、科学严谨、协调配套的信访工作规范体系,将信访工作提高到了法制的高度,为公民寻求信访救济提供了良好的法制保障。

 

  (二)信访内容不断丰富,受保护的人权多样化

 

  20世纪50年代信访制度建立之初,信访内容主要是有关革命和改革等阶级斗争的意见和建议。中共中央办公厅1951年1至3月处理群众来信的报告中曾提及:“这些来信反映的问题,是以有关抗美援朝、土地改革和镇压反革命三大问题为最多。” ①“文革”结束后,信访内容多集中在平反冤假错案和落实政策上。20世纪90年代至今,“经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整、思想观念深刻变化。” ②这既是一个发展机遇期,也是一个矛盾凸显期。这期间信访内容扩展到各个方面,如企业改制、劳动及社会保障问题、“三农”问题、涉法涉讼问题、城镇拆迁安置问题、环境污染问题、干部作风不正和违法乱纪问题等等。信访条例规定的信访内容包括国家机关及其工作人员的职权行为和与职权有关的其他行为,不论是违法行为还是合法行为,不论是批评、意见还是建议都涵盖在内。信访内容涉及广泛的社会关系和多方面的利益,权利救济的功能覆盖面之广、保护人权类型之多前所未有。

 

  (三)创新信访工作机制,形成信访工作大格局

 

  为进一步提高权利救济的能力,更好的履行保护人权的职责,提高处理信访事项的效率和效果,信访工作机制不断得到完善,从中央到地方全部建立了处理信访突出问题及群体性事件联席会议机制,全国上下基本形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、其他领导“一岗双责”的信访责任体系。按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则,信访部门在各司其职基础上协调联动,形成了统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的信访工作大格局,发挥了举国上下共同做好信访工作的合力效应。③ 

 

  (四)高度关注人权热点,人权保护的难点屡获突破

 

  信访工作长期关注人权热点和难点问题,由民众直接反映,信访机构直接接触利益相关方,在解决人权问题上成效显著。例如,近年来,农民工讨薪问题的改善很大程度上得益于信访工作。信访机构针对资方欠薪事件不断的情况,专门成立清欠办公室,或引导涉事单位和农民工协商解决,或将案件移交仲裁机构或者法院受理,并协助判决的最终执行,全程保障农民工权益得到实现。2012年,中国外出受雇农民工,被雇主或单位拖欠工资的占比由2008年的4.1%下降到0.5%。④ 从近几年调查数据看,被欠薪农民工比例逐年下降,信访工作解决和遏制农民工工资拖欠的一系列政策措施,取得了明显成效。

 

  三、中国信访制度保护人权的成功经验

 

  (一)不断健全信访法制,确保信访工作对人权的保护有法可依和依法开展

 

  中国以依法治国为基本方略,信访法制化不仅是依法治国的重要方面,也是信访制度健康持续发展的重要条件,更是信访工作有效保护人权的重要保障。通过对信访制度相关立法进程的分析不难看出,中国信访制度的立法规范呈现出内涵多样化、分工明确化、责任具体化的特点。在内容上根据社会发展进程和中国具体国情,将更多的群众合理诉求纳入信访工作之中;在分工上,明确各级主管部门的职权和职责,避免相互推诿的“踢皮球”情况出现,保证信访工作高效有序的开展;在责任层面,通过法规规制各级信访部门的责任以及严格责任追究,加强了对信访部门和人员的监督。

 

  (二)积极构建信访网络,确保民众上访的便捷与畅通

 

  随着社会转型加速,利益冲突加剧,信访需求不断扩大。在中央高度重视下,中国地方各级信访部门积极配合,形成了从中央到地方、从人大到国家机关的信访组织网络。这样纵向深入与横向展开的网络结构,一方面可以统一领导、统筹兼顾信访工作,另一方面信访人可以就近反映问题,基层信访机构可以及时有效了解信访人情况,将矛盾化解在属地。在机构设置坚持便民原则的基础上,信访部门对书信、走访等传统信访渠道不断完善和改革,增加了电子邮件、传真、视频接访等现代化的信息手段,使民众足不出户就能信访,从方式上提高了信访机构的可接近性,节约了上访成本,同时减轻了信访机构的接访压力。网络化的组织设置以及灵活多样的信访方式确保了信访人可以更加便捷地接触信访机构、更加畅通地表达诉求。

 

  (三)推动落实人权行动计划,努力推动中国人权事业的大发展

 

  为了认真履行中国参加的国际人权公约和进一步推动国内人权事业的健康发展,2009年国务院发布了《国家人权行动计划(2009—2010年)》,这是中国第一个国家纲领性的人权规划。2012年国务院又发布了第二个国家人权行动计划。信访机构按照人权计划所确立的“切实保障全体社会成员的经济、社会和文化权利”的宗旨,认真贯彻“健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,强化行政执法和司法中的人权保障”的指示,不断健全信访制度,增加上访的形式和渠道,对行政执法和司法工作进行监督,提出意见和建议,及时推动纠正行政和司法工作中的错误,积极推动人权行动计划的落实,切实保障人权的实现。

 

  四、中国信访制度保护人权的未来发展

 

  (一)始终坚持在法治框架内开展工作,避免信访工作中人治现象的发生

 

  国家行政权在实现人权、保障人权的过程中必须并且能够发挥积极主动的作用。但同时,由于这个权力过分强大,在社会管理过程中也完全可能被滥用,从而成为侵害人权、阻碍人权实现的祸害。⑤由于信访机构掌握国家资源和权力,加之中国信访工作的机制强化了领导在信访制度中的地位和作用,这些因素都将可能导致权利被滥用和人治的出现。虽然现行的《信访条例》对信访的渠道,信访事项的提出、受理,信访事项的办理和督办,以及法律责任作出了规定,但是这些规定大多只是对信访工作的程序性规定,缺少对实体问题处理的依据,本质上是一种还不完善的程序制度,给人治留下了很多空间。因此,为了提高信访工作的权威性和发挥信访保护人权的作用,一部“信访法”的出台十分必要。

 

  (二)加强对信访人的引导教育,规范信访工作的秩序

 

  信访制度是为充分保障人民权利而设,但是这并不说明人民的权利在信访中可以不受限制,当下集体上访、聚众闹事、越级上访的事件时有发生,不仅对信访工作造成了很多困扰,也给社会稳定带来了不和谐因素。究其原因,除了相关法律法规欠缺和部分政府部门消极履行职责之外,人民的法律意识不强,对信访工作的正规程序和渠道缺乏了解,极个别人缺乏理性和片面追求个人利益等也是重要的原因。信访机构应在今后的工作中加大对信访工作的宣传力度,加强人民合法合理上访的教育,引导人民遵循相关规定,营造良好信访秩序,为信访人问题的解决和整个社会的和谐稳定创造条件。

 

  (三)设立人大信访委员会,增强信访机构的独立性

 

  目前,国家信访局隶属于国务院,各级地方信访机构也大都设置在国家机关内部,其运行很大程度上依赖于行政部门的支持,缺乏应有的独立性。为了增强信访机构的独立性,可将信访机构从行政部门独立出来,在人大设立信访委员会,由各级人大产生各级信访机构,从财政、职权等多方面赋予信访机构更强的独立性,使其直接向人大汇报工作,接受人大的监督。这样设置虽可能因为缺少了行政权力的强制干涉而降低信访工作的效率和执行力,但从长远来看,其利大于弊:第一,信访机构向人大汇报工作,脱离行政权力的干涉,保持其独立性,可以更加客观公正地处理信访人反映的问题。第二,人大是我国权力机关,其他国家机关包括行政机关由人大选举产生,受人大监督。将信访机构设在人大,有利于加强对其他国家机关尤其是行政机构的监督。第三,在人大设立信访委员会,既便于人大了解中国人权保护的情况和问题,也便于人大广泛收集人民群众的意见和建议,从而有利于推动人权保护法律法规的修改和完善,不断提高人权保护法制水平。

 

  五、结语

 

  中国信访制度的建立、发展与完善与中国人权的促进和保护是密不可分,相辅相成的。一方面,信访制度立足于中国国情,更有利于保障中国人民权利的实现;另一方面,人权保护的发展也使信访制度的改革和完善任重而道远。在完善中国信访制度的过程中,保持与时俱进是基础,坚持走法制化道路是前提,加强信访知识和人权知识的宣传是保障,增强信访机构的独立性是关键,赋予信访机构国家人权机构的职能是愿景。可以相信,中国未来信访制度会在保护人权的道路上越走越好。

 

  (作者杨成铭系北京理工大学法学院人权法研究中心教授、主任、博士生导师;作者易卉系北京理工大学法学院硕士研究生)

 

  注释:

 

  ①中共中央办公厅秘书室《关于处理群众来信的报告》, 载《建国以来重要文献选编》第 2 册,中央文献出版社,1992 年,第 266 - 267 页。

 

  ② 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》( 2006 年 10 月 11 日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过) ,人民网 http: / /politics. people. com. cn/GB/1026/4932440. Html,2013年6月20日访问。

 

  ③秦佩华:《为党分忧、为民解难》,载《人民日报》2009年11月11日,第16版。

 

  ④国家统计局:《2012年中国农民工调查监测报告》,2013年5月27日,http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130527_402899251.htm,2013年6月22日访问。

 

  ⑤徐显明主编:《人权法原理》,中国政法大学出版社2008年版,第310页。

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