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王振耀:“慈善法”有里程碑式意义 也有改进空间

2016-03-01 14:18:08   来源:新京报   

  慈善法草案的公开讨论,已经开启了依法治善的时代。重要的是,慈善法的讨论,打开了依法规范善行的大门和公共学习的进程。

  刚刚闭幕的第十二届全国人大常委会第十七次会议初次审议的《中华人民共和国慈善法(草案)》,是我国慈善事业立法甚至是社会领域立法的一个里程碑。

  这次慈善立法的参与度相当广泛

  我国社会领域立法滞后,许多社会领域缺乏基本法律,已经严重阻碍社会建设的开展。缺乏基本大法,如同在不划边界的球场开展比赛,完全依赖社会自觉,怎么可能会有健康的公共管理和公共道德规范呢?而公共道德规范的缺失,既使行政管理失序,也使社会大众迷惑,造成极高的社会成本。仅以儿童福利领域为例,近年那么多悲剧接二连三地发生而得不到体制性解决,就是与缺乏儿童福利法有着直接关系。慈善领域也不例外,这些年之所以争议不断,当然是与基本法的缺位有关。《慈善法(草案)》的公布,是弥补慈善领域基本法空白的一大进步。

  讨论慈善立法,人们往往认为此法已经讨论十年,现在终于进入立法议程,是不是过程太慢了?其实,作为一个曾经深度参与慈善的行政人员,我更体会到的是立法体制的改进。从2005年开始讨论制定慈善法之后的八年,立法的起草工作主要是在行政系统内进行的。但慈善立法,牵涉到各个方面,无论哪个行政部门起草,都会有不同部门的不同意见。在各个部门必须达到基本一致的前提下,才能推进到立法的行政体制中,社会性的立法确实很难有突破性的进展。

  而从2014年全国人大内务司法委员会主持慈善法的起草工作以后,仅用一年多的时间,立法的进度即取得如此大的进展。这既与立法起草团队的努力密不可分,也与体制性的保障有着重要关系。因为全国人大常委会不站在任何一个行政部门的立场,其工作的原则是少数服从多数而不是全体一致。法律起草组在充分听取社会各界与有关部门意见的基础上,可以依据多数意见,提交人大常委会讨论并且再公开向社会征求意见,然后再进入审议并根据多数委员意见投票决定。由此看来,凡是牵涉而较为广泛的社会立法,只要具备了一定条件,应当尽可能由全国人大来主持立法,以便形成社会共识,促成社会立法的较快进步。

  慈善法的起草过程,是社会立法系统中开门立法的一个典范。这次慈善立法的参与度是相当广泛的。起草组参与的各种形式的立法讨论即达几十场次,几乎是每周都要参与讨论会听取意见。而参与讨论会的人员包括有关政府部门、各类学者、中外专家、各种类型的社会组织、慈善家等。仅仅是专家们起草的立法建议稿及修改建议稿,就有多部。慈善理论界所组织的各类专题讨论组,更是推进了许多问题的深度论证与国际经验的比较分析。以法律名称为例,一开始原定为慈善事业促进法,而经过反复讨论,最后起草组听取了大家的意见,将名称就定为“慈善法”以加强该法的规范性。

  禁止“个人公开募捐”是美国经验

  如果从更为广阔的视角来看,草案的内容所展现的全面性与创新性,已经远远超出了开初的想象。草案将慈善定位为大慈善,也就是现代慈善,从而使环境保护、文化事业与社会服务业等纳入了慈善的范畴,这既与国际社会接轨,也为中国现代慈善事业开辟了广阔的发展空间。

  为什么不少发达国家的慈善事业能够产生出5%以上的GDP?就是因为这些国家早在一百多年前就鼓励慈善与多个领域衔接,使社会大众的爱心与社会事业的发展建立起了有机的联系,广开“善道”,才能激发慈善的社会服务能力。草案将慈善信托列为专章,也会打开金融服务于慈善的通道,从而使慈善事业能够运用金融杠杆以增强可持续发展的能力。草案对于募捐与信息公开等方面的规范,会使慈善行为有法可依,从而避免不必要的矛盾。而草案对慈善主管行政部门及其责任的明确,也是第一次国家基本法的授权从而对于行政管理行为进行系统规范。

  草案公布以后,有人提出了一定的疑问。应该说,这是社会关心的表现,应该予以鼓励。同时,也需要进一步展开社会对话,从而凝聚共识。比如,草案规定:“不具有公开募捐资格的组织或者个人,不得采取公开募捐方式开展公开募捐,但可以与有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐,募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理”,有人解读为禁止个人求助,甚至引用美国的有关经验来批评,其实就是一种误解。因为,草案的这些规定,恰恰是听从了一些美国专家介绍美国募捐的管理经验,所有发达国家和地区无不对公开募捐进行严格规定,有的国家甚至对乞讨行为还要进行法律规范。

  草案修改的空间在哪里?

  当然,对草案的肯定并不是说已经没有修改的空间。比如,在行政管理行为规范方面,可否加强协调机制的建设问题?

  许多国家更为强调的是慈善组织的免税资格审定问题,这就需要税务部门承担起相当大的责任并且建立起系统的管理规范,在这方面,可能需要增加一定的条款。而在捐赠优惠方面,是不是再补充一点对大额捐赠者的特别免税优惠内容以方便财税部门调整具体政策?因为现在突出的问题是大额股权与房产捐赠需要上缴重税,慈善家不敢捐赠甚至不得不在境外完成捐赠。

  还有,现在的一个较大挑战是有关慈善组织人员薪酬不能高于当地人均工资二倍的限高政策,在草案慈善服务的部分,如果增加专业服务人员领取合理报酬的内容,将会有助于相关政策的调整。

  总体上,慈善法草案的公开讨论,已经开启了依法治善的时代。依法规范基本公共道德,对我国社会理念是一个相当大的挑战。因为,长期以来,公共道德领域通行的是个体自觉原则,如何通过国家基本大法规范慈善的公共行为,我们还相当不熟悉。重要的是,慈善法的讨论,打开了依法规范善行的大门和公共学习的进程,期待通过广泛的社会讨论,真正形成我国社会的现代慈善共识以奠定现代慈善的社会基础。

  □王振耀(北京师范大学中国公益研究院院长)


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