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十三五规划以保障民生为核心

2016-05-09 09:59:32   来源:光明网-理论频道   作者:郑功成

  五大发展理念为十三五增添信心

  我们都知道十三五是一个非常关键的时期,原来确定的第一个一百年的奋斗目标就要实现。有人说它是全面建成小康社会的冲刺期,那么2016年就算是我们奔向全面小康美好未来的起步了。我觉得谈到发展理念的时候要,对这个目标有所了解。因为根据十三五规划,我们在未来5年里GDP的增长要保证在6.5%以上。去年的GDP是60多万亿元,到2020年要达到92万多亿元。根据2015年的不变价格计算,全国GDP总量在1980年是0.5万亿元,1990年是1.9万亿元,2000年是10万亿元。人均GDP将从2015年的8000美元增长到2020年的1.2万美元左右,因此,十三五我们要向高收入国家行列迈进。从数字描绘可以看出来十三五发展对我们国家走向未来是何等的重要。

  我在今年两会也强调过,我说对国家十三五期间应该充满信心。2015年包括GDP总量、我们的经济结构、就业格局等各个方面都是能够给我们增添信心的。更重要的是十三五期间已经确定了五大发展理念,理念太重要了,理念是行动的先导。我在讲社会保障改革的时候,一直强调一句话叫“理念优于制度,制度优于技术”,只有在先进的理念指导下才能设计出合理的制度安排,只有在合理的制度安排下,优良的技术方案才能发挥好的作用,反过来,结果就可能完全不一样。

  在五大理念中,创新是摆在第一位的,创新是国家发展的动力源。只有创新,这个社会才有活力。接着就是协调、绿色、开放、共享。提倡协调,是因为当前确实存在着不协调,而要健康发展下去,就要促进各大关系、各大部门的协调。提倡绿色,是因为现在环境有问题,影响到可持续发展。提倡开放,是因为我们实际上已进入到了全球化时代,谁也离不开谁了,虽然地区之间、国家之间有矛盾,但是大家是一体的。所以,在全球化中间,我们不光要融入全球化进程,参与全球合作共赢,还要参与全球的治理,在全球治理中发挥中国的建设性作用。最后强调共享更为重要,我认为,共享发展理念的提出代表着国家发展理念的升华,我们把共享发展作为五大理念之一,摆在重要的位置上,是因为我们国家正在走向全面转型,就是从鼓励部分先富起来转向走向共同富裕,走向共享发展。所以,五大理念只要落实在十三五行动上,我们就能够克服现在面临的困难,就能够对国家的发展有信心。

  十三五的发展主线,是着力推进供给侧结构性改革,核心是使供给能力满足人民群众日益增长、不断升级和个性化的需求,包括数量与质量。如生活与福利设施供给不足,物质产品质量不高,均亟待改变。

  十三五让发展成果惠及民生

  应该说保障和改善民生处在十三五规划核心的位置。习近平总书记一直在强调改革和发展的出发点和落脚点是为了保障和改善民生。我梳理了一下,在十三五规划中,对民生问题的重视不仅集中反映在全力实施脱贫攻坚、提升全民教育和健康水平、提高民生保障水平等三篇11章中,而且也反映在推进新型城镇化、加快改善生态环境等重要篇章中,而经济发展构成了人民共享成果的基础,供给侧改革是要更好地满足民生需求,新型城镇化新在以人为本和农民的市民化,扶贫脱贫与生态环境均是在补民生短板,至于提升全民教育与健康水平、全面提升民生保障水平等则是在全面推进全民共享改革发展成果。

  你刚才谈到了让人民有更多的获得感,获得感实际上要让改革发展成果更多惠及民生,让老百姓能够感觉到,我觉得十三五规划强调获得感这个词当然也是为了回应我们现在某种程度上获得感不是太强,某些工作还要进一步改进。

  十三五规划中提出在增加获得感中多措并举,不是某一个单项措施。比如说强调增加公共服务的供给,继续就业优先战略,提出缩小收入差距,完善社会保障,应对人口老龄化,保障妇女、儿童、残疾人基本社会权益都在规划里面做了相应部署。比如说要将劳动人口平均受教育年限提升到10.8年,比十二五提高1年多。实现全面脱贫,全面脱困,城镇棚户区住房改造要达到2000万套,空气质量优良率要达到80%,地表水的质量达到三类、四类的比例要在70%以上,这几个指标是刚性的约束性指标,这是政府必须要实现的追求目标。还有一些预期性的指标,比如说常住人口的城镇化率要达到60%以上,其中户籍人口的城镇化率达到45%以上。居民可支配收入的增长大于6.5%,要保持比GDP增长速度要高。城镇新增就业人口要达到5000万以上,基本养老保险参保率要达到90%以上,人均预计寿命要增长1岁左右。这些宏观指标再加上规划里面若干具体的民生政策的安排,构成了一个共享发展理念指导下能够让全体人民普遍受惠、民生质量得到急速提升的新格局。

  建立理念新、体制新、机制新的新型社会保障体系

  郑功成:新型社会保障体系主要体现在三个方面。第一个是改革与发展的理念要新,因为整个十三五规划五大理念本来就是有新意的,因此,社会保障发展理念也要新,这个新新在哪里?就是要为福利正名,并以积极的姿态来探求合理的福利发展路径。不要把福利污名化,现在一谈到福利,就是福利国家危机、福利病、福利陷阱。福利应该还是一个好东西,不仅是社会主义应有之义,也是现代资本主义必不可少的发展内容,更是人民群众的普遍诉求。我对全面建成小康社会有一个评论:全面建成小康社会之时也应该是踏上中国式福利国家初级台阶之时,因为是全面建成小康社会了,所以,必须努力维护并促进社会保障制度的公平,并在此条件下,尽快实现责任的合理分担。

  第二个是体系要新,不能再有残缺,不能再是单一层次的,要多层次。尽管提多层次提了多年了,但是现在还是单一层次。比如说养老金,很多企业只有一个基本养老金,企业年金这个层次是没有的,现在的人寿保险发展的也很不好。医疗保险也是一样,商业性的健康保险没有发展起来。所以,要构建完整的社保体系,实现基本保障制度真正全覆盖,让法定保障制度在公平的价值取向下尽快定型并可持续发展,让多层次体系真正成形。

  第三个新,是机制要新。整个社会保障的运行机制,包括决策机制、管理体制要新。目前为止,我们的社会保障制度从确立到管理到运行,更多的都是行政部门的事情。这样的体制机制的好处是效率比较高,但不好的地方是立法机关没有完全到位,司法机关没有完全到位,社会力量没有积极的参与,所以要创新机制。一是要让立法机关到位,让社会保障运行法制的轨道上;二是行政机关要到位,行政机关部门之间的矛盾比较多,这个方面的改革必须深化;三是司法机关要到位。社会保障关系到民生、养老、医疗、服务、救助等等,司法要起一个威慑、矫正的作用,这样我们才能保证制度的良性运行。

  社会保障应以公平为使命、以可持续为目标

  十三五规划里面明确的提出来,要让社保制度更加公平,更可持续。公平应该是现在社会保障与生俱来的使命,如果这个制度不是为了公平,我们就可以不要这个制度,通过市场来解决了。所以,它的使命就是创造起点公平,维护过程公平,促进结果公平,或者缩小结果不公平。

  衡量这个制度是不是正确发展,根本标志是公平。我们评估的时候,还要加上是不是可持续,因为不可持续的制度安排即使创造了公平,也只是当代人的公平,不能保证代际之间的公平。而我们讨论的公平,不仅要讲当代人公平,还要讨论代际之间的公平。如果只为了我们这一代人的福利就不顾忌子孙后代的福利了,那是不负责任的。因此,我们需要的是一种可持续的公平。怎么样才能实现这样的目标呢?我认为要做好这几方面的工作。

  第一,坚守公平正义共享的价值取向。这是一个根本的价值取向,社会保障制度一定要是公平正义共享的,这个根本不可动摇。动摇了,社保制度就被异化了,结果必定是既无法弥补市场失灵,也无法弥补政府失灵,甚至不能化解矛盾,反而引发冲突,这方面在中外均有过深刻教训。

  第二,要坚持共建共享,实现保障责任的合理分担。如果只是政府单方包办,那么制度是不可持续的。如果我们个人自担责任,也是不可持续的,因为家庭规模小型化、少子高龄化,凭个人能力并不能化解自己的人生风险。必须政府、用人单位、个人乃至社会、市场各个方面参与进来,合理的分担责任,共建共享相结合,保障责任合理分担。若非如此,不能调动各方积极性,也无法动员社会与市场资源来壮大社会保障制度的物质基础,最终会因责任失衡和资源逐渐枯竭而丧失可持续性。

  第三,坚持基本保障与互助共济,用群体力量去化解个体风险。一方面,要看到社会保障是一种财富再分配,如果水平低了不足以应对人们可能发生的生活危机,水平太高了可能影响到财富的创造与增长。因此,要有坚守基本保障的定力,千万不要因为经济一时的增长就搞高福利,也不能由于经济发展有压力就轻易削减老百姓的福利权益。另一方面,还要坚持互助共济,因为社会保障的卓越功能只能体现在坚守公平前提下的互助共济上,群体互助方能给人以安全感,也给制度以稳定、可靠性,可以集中大家的力量应对各类风险,这是别的制度不可替代的。

  第四,制定好科学的顶层设计。社会保障应当是一座精美的大厦,是能够给人们带来幸福、安宁的精美大厦,但是这个大厦的建筑如果没有图纸怎么施工呢?没有好的施工图纸,这座大厦的地基就会不稳定,最终有一天是要崩溃的。经过这么多年的试验性改革,我觉得现在已经到了必须高度重视科学的顶层设计的时候了。我在光明网发表过一篇文章,主张要从宏观、中观、微观的层面重视做好科学的顶层设计。宏观层面是要确立社会保障在国家治理体系和社会发展进步中的战略目标与功能定位,以及实现这种目标与定位的宏观政策;中观层面是要确立社会保障体系内部主要制度安排的结构、目标与功能定位,与这些主要制度相关的其他重要制度的关系,以及如何确保主体制度安排健康持续发展的相应政策;微观层面是要确立单项社保制度的目标与功能定位,使之共同组成一个没有缺漏、能够促进社会公平与文明进步的制度体系。

  最后我还要强调的一点是,需要树立对这一制度的信心。我实在想象不出来,还有一个什么制度体系能够给人生以如此全面的保障,它在你遇到困难的时候提供经济保障,不管老年人、妇女、儿童、残疾人,这一制度都会给你提供相应的服务。况且,全世界没有听说社会保障制度垮了的,没有听说过有社会保障制度破产的。因为责任分担和互助共济构成了这一制度稳定、可靠的根基。因为有多方分担责任,能够确保财务稳定、服务供给,用群体的力量化解个人的风险,所以,我认为树立老百姓们的信心是十分重要的。

  优化当前就业结构、提升劳动者就业质量

  就业优先是我国近几年来一直采取的宏观政策取向。因为就业是民生之本。解决就业问题不光是解决民生问题,同时也是为了经济的发展、社会的进步。所以,就业实际上是有多重目标的,我们国家历次五年规划、历年政府工作报告里面都必定谈到就业,这是衡量社会经济发展的很有综合意义的一个指标。

  就业优先政策在十三五规划中得到了强化。在讨论这个问题的时候,还要看看现在所谓的人口红利,以及劳动力供求关系。现在,有人说,人口红利即将消失。但我认为人口红利应当是一个动态的概念,过去强调更多的是一个数量的概念,十三五期间更要强调的是一个质量的概念。十三五期间,要保障劳动适龄人口受教育年限增长一年多,这是人力资本的投资。劳动者素质的提升当然会带动劳动生产率的提高,从人口数量红利转向人口质量红利,不仅大有空间,而且是必然的发展取向。有一组数字,我愿意告诉大家,根据预测,2020年全国的劳动年龄人口将从2015年的9.11亿人下降到9.05亿人,这就是说根据现在的退休年龄,十三五期间劳动适龄人口会减少6000万。同时,从城镇新增就业人数来看,根据预测,将从2015年的7.75亿减到2020年7.7亿。就业人口会减5千万,劳动适龄人口减6000万。这一数据表明,我们需要就业的人减少了,所以,从总体上来讲,十三五的就业形势一定是稳中向好的。再加上国家优先就业政策实施,我对十三五期间的就业状况保持比较乐观的看法。

  在十三五期间落实好就业优先,解决好两个问题是关键。一个是当前就业领域的结构性矛盾问题。现在高校毕业生现在每年达到700多万,这么多的大学生找到适合的岗位不容易,它与产业升级、经济结构调整,和当前推进的供给侧改革都有密切的关系,所以解决就业市场上结构性矛盾,将是十三五期间如何落实就业优先的很重要的一个方面。

  第二个问题,是劳动者就业质量问题。我们过去只强调增加就业岗位,很少提就业质量。就业质量是一个更高层面的指标,比如有的农民就业了,但可能被拖欠了工资,不签订劳动合同,实际上没有就业质量。我们讲的就业质量是提供规范的劳动合同,稳定的工作岗位,正常的工资增长机制,必要的法定的社会保障,还有与之相关的其他的社会福利和权益,缺一不可。

  《慈善法》将引领人心向善

  《慈善法》是今年两会受到高度关注的一个焦点,不管会里会外,这是一个比较罕见的现象,但一定是一个好的现象。《慈善法》的制定对整个慈善领域具有划时代的意义,因为过去由于法制的滞后,阻碍了很多人向善、行善。

  没有法律规制就没有标准,比如说,大家都希望信息公开,但是怎么公开?哪些可以公开,哪些不可以公开?对公众来讲,我当然希望你越公开越好,越透明越好,但这些都需要有法律作为依据。

  现在有专门的法律来规范慈善活动,这部法律的制定不仅仅对慈善领域具有跨时代的意义,其实也是社会保障立法进程中具有里程碑意义的事件,因为慈善属于大社会保障范畴。这个法律将会引领人心向善,引领人人行善,扫清人们行善的一些法律障碍。

  制定具体政策,推动《慈善法》落地实施

  我曾经讲过,认为《慈善法》的制定就解决了慈善领域中的法律问题是很幼稚的。因为我们国家立法有一个特点,就是原则性规定较多一点。具体的操作、实施还要更细的法规或者相应的政策支撑。《慈善法》的制定开启了我们国家慈善事业进入黄金发展时代的大门,解决了慈善领域中的一些关键性问题,比如说慈善组织的直接登记等等。大的问题解决了,但是还是有很多具体问题需要制定相应的法规和政策来加以落实。所以,现在有两个当务之急。

  第一是对这部法律的正确宣传。《慈善法》本身是开门立法,规范的是大众行善的事情,当然要让大众知晓、大众理解、大众参与。

  第二是还有许多条文需要相应政策的支持。必须要有政策,否则不好操作。法律主要是原则性的规定,要是没有具体的政策来支撑,法律规定很难落地实施。我希望在9月1号之前,我刚才谈到的法规和政策条文能出来,这样,这个法律才会是非常有效的。

  降低社会保险费率:为企业减负之外另有深意

  我觉得当前媒体主要的关注点集中在经济下行压力很大,减轻企业的负担方面。我承认有这个因素,经济下行的压力和企业负担较重的压力是促使降低费率的主要因素。但是把降低费率仅仅理解为减轻企业负担,或者应对经济下行压力是肯定不够的。我认为目前降费至少包括了如下三层含义:

  第一层含义是让社会保险责任分担更加的趋向合理。我们承认社会保险的费率偏高,个人、企业、政府之间的责任分担也是失衡的,这需要调整。

  第二层含义是让费率负担更公平,最终实现全国统一。偏高的地区在降低,偏低的地区不仅不能再降低,反而还要提升如。如广东珠三角地区由于是新兴工业化地区,劳动年龄的人口很年轻,广东那边过去珠三角地区用人单位缴养老保险费的费率只有12%,现在提高至13%到15%。

  第三层更重要,通过降低费率倒逼社会保险深化改革。通过划转国有资本来补偿对老年职工与离退休人员的历史欠账,实现全国统筹来扩展社会保险制度的互助共济功能,通过对结余的数以万亿计的社会保险基金进行有效投资运营来增加收益,等等,这样才能在降低社保缴费的条件下做到确保制度可持续、待遇不降低。

  五年规划为各国执施政供了重要示范

  我了解到,国外的政治家也好,学者也好,对年度报告的关注不如五年规划。我们的五年规划为各国执政者提供了重要的示范。

  第一,我们是立足于中长期制定规划。五年规划是一个中期规划,五年规划还有延伸效应。所以这个规划的成功之处就是立足于中长期,避免了短期的冲动与不良效应。

  第二,我们的五年规划具有科学性,汇集了众人智慧。每次制定五年规划时,总是广泛调研,反复论证,各界都参与,既反应了决策者的智慧,又吸取了民间、知识界、地方的智慧。我不敢说五年规划都是完美的,但科学性是不容置疑的。

  第三点更加重要,我们的五年规划保持了连续性,能够可持续。不像国外一届政府一个施政方案。我们的五年规划不是总理上任时制定的,而是上一届制定的,这届制定的十三五规划也是下一届政府要执行的,不会由于政府的换届而轻易改弦易辙,不会因为领导人的轮换而轻易的改弦易辙。可以说是一届接着一届干,一个接着一个干,保持连续性。五年规划,是改革开放30多年来中国式的一条非常宝贵的发展经验。

  (作者:全国人大常委会委员,中国人民大学教授,中国社会保障学学会会长 郑功成)

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