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徐爽:无人机作战带来的人权挑战及其应对

2022-04-25 13:59:53   来源:《人权》2021年第6期   作者:徐爽
  内容提要:当今,无人机袭击被越来越多地运用于反恐行动及其他军事领域,甚至预示着“战争的未来”。与此同时,无人机作为武器使用也带来一系列人权挑战,主要体现在其构成了对生命权和公正审判权等基本权利的侵害或严重威胁,由此引发一系列归责难题。事实上,国际人权法无论在和平时期还是在武装冲突局势中,都对缔约国具有约束力,其提供的人权保护都不会停止。这就要求相关主体在无人机的军事使用中,须尽快将这一新型军事使用方式纳入规制范围,在尊重国家主权原则的基础上,遵守区分原则和比例原则,防止滥用武装无人机侵犯人权,重新解释相关概念和原则规定,逐步形成无人机作为武器使用的国际标准,公正合理地确定当事方责任,确保新技术的使用不对人权保障造成负面影响。

  关键词:无人机袭击 生命权 公正审判权 区分原则

  无人机(Unmanned Aerial Vehicle,or UAV,drone)是指利用遥控设备和自备程序控制装置操纵的不载人飞机,主要可分为预编程序型无人机和远程控制型无人机。近年来,武装化的无人机被越来越多国家广泛应用于打击恐怖组织的战场上,并且开始成为不对称战争中最具军用价值的攻击武器;由此引发军事技术和战略、国家安全与国际关系等方面的激烈争议,也对人权保障构成极大威胁。例如,美国奥巴马政府时期利用无人机发动567次反恐袭击,造成的平民伤害约在387人到807人之间。其中,伤亡人员不乏妇女与儿童。国际社会对此高度关注,但遗憾的是,无人机使用的主要国家及相关各方迄今未能就整合国际法原则、规范及规范的解释以应对无人机军事使用造成的人权侵害达成共识。目前,只有《集束弹药公约》通过禁止“使用在飞机上的弹箱散射或发放的子炸弹”来约束无人机发射集束炸弹,其他尚无专门规制无人机作战方式的国际法规则。这与无人机技术迅猛发展、无人机军事使用日益广泛的现状极不相称,不仅影响了生命权、公正审判权等基本人权的保障力度,也造成了国际社会和平与安全、国际法秩序发展的隐患。由此,学术界亟须加强研究,为各方采取行动、加强合作,展开建设性对话、形成新的规则提供一个认识路径与智识参考。

  目前,法学界关于无人机军事使用的讨论,主要集中于国际法、军事法学者的研究;人权法学领域的研究,尚处于初步的发展阶段。凯文•海勒(Kevin Heller)对使用无人机反恐的合法性提出质疑,认为高度依赖无人机的“特征攻击”等反恐行动必须符合现行所有国际人权法和国际人道法,呼吁国际法规范对武装无人机的使用进行全面检审。以海宁斯为代表的学者直击无人机军事使用对生命权的侵犯,声明在任何情况下使用武装无人机都必须符合国际人权法和国际人道法对于使用武力(the use of force)的规定。他们的研究还推动了“武装无人机与生命权”专家讨论会的举办。部分人道法学者讨论了武装无人机执行任务时应该如何识别目标的身份,以确定法律规范的选择。国际公法学者王玫黎等也从无人机军事利用所涉的战争法、国际人道法规则争议点加以讨论。此外,国内关于无人机军事利用的其他研究更多来自军事法学者,他们认为无人机作为全新的技术装备,在战场上使用遭遇了诸多法律困境,亟待突破。总的来说,学界尚无针对无人机军事使用引发的人权挑战的系统性分析,这也反映出加强此问题研究的必要与急迫。

  本文试图从无人机作为武器在各种复杂情境中的使用给人权保障带来的一系列挑战为切入点,考察人权因此受到了哪些冲击和侵害,相关主体如何分配责任承担,无人机军事使用需要遵循的基本原则,并以前述问题为导向重构国际法相关规则与秩序,以确保新兴技术不会对人权保障带来负面影响。这是一次全面系统地从人权法维度审视无人机作为武器使用的探索。

  一、无人机作为武器使用的发展趋势

  当前,无人机作为一种代表顶尖技术的新型武器,正在改变传统的作战方式,并因其零伤亡、高效率的独特优势成为各国竞相装备的热点。首先,无人机可以保证己方人员零伤亡。无人机可以携带武器等多种战斗设备,在无人在现场的情况下执行袭击任务,由此将作战人员从实地战场解放出来,让在万里之外发起远距离攻击成为可能,并可以迅速实施小规模的“外科手术”式袭击。据统计,培养出一个能独立执行飞行任务的飞行员至少需要5年,且在执行任务过程中随时可能丧命。而无人机无须载人,这使得攻击行动完全无人员伤亡之虞。与此同时,无人机精确快速的作战能力,甚至可以使袭击行动在敌人做出反应之前就已结束,这样的打击模式非常适合打击恐怖分子。其次,无人机能保证作战的高效率。无人机体格小巧,飞行灵活,具有良好的隐身性能且用途广泛,能侦查能携带武器,还能给战斗机空中加油,成为身兼多能的作战平台。除此之外,无人机还有超低空远程飞行能力,对作战环境的要求低,而且长时间飞行不会疲劳,能够超越“伤亡”和“疲劳”的极限。从这些方面看,无人机造价低但效益高,灵活机动,在军事领域发挥的作用日益广泛,因此成为战场上的“新宠”。

  以美国为例,十多年来,美国运用无人机执行过数百次针对恐怖分子的袭击任务,踪迹遍布阿富汗、也门、巴基斯坦和索马里等地区。2019年,美国国防部用于无人机系统及相关领域的财政经费约达96亿美元,较上年增长28%。现阶段,美国正逐步放弃部署地面部队打击恐怖主义和推翻敌对政权的传统作战方式,增加无人机与传统作战方式相结合的倾向。其他国家,如英国、法国、德国、以色列等主要军事国家都投入大量资金用于无人机的研发,并制定了相应的国防计划。

  二、无人机作为武器使用对人权构成的侵犯或威胁

  无人机所具备的独特优势,使得地理障碍已经无法阻挡其使用。与此同时,它也进入人权法学界广泛关注和担忧的视野。近年来恐怖袭击、宗教极端活动日益增多,对国家安全造成了持续性威胁,使得国际社会在安全领域的主要关切从相对简单的传统安全问题转变为极为庞杂的非传统安全问题。一些主要军事国家开始使用武装无人机,采取军事行动打击恐怖组织等发动武力攻击的非国家行为体。无人机在执行军事任务过程中,很可能违反国际人权公约,造成非军事人员和无辜平民的重大伤亡,成为国际社会公认的威胁生命权的事项之一。而无人机袭击将恐怖主义嫌疑人“一击致命”,也使其永久地丧失了公正审判和辩护的机会。此外,无人机袭击还会改变人的生活环境。为了寻找和确认目标,无人机往往会长时间且不定期地在低空盘旋,这一方面是对人类生命安全的威胁,另一方面也会造成当地居民的心理恐慌,难以维持安宁生活,甚至导致经济、社会秩序的混乱,继而使得其他基本权利的实现得不到保障。斯坦福大学和纽约大学联合进行的一项“人权与冲突解决”调研中发现,在巴基斯坦遭受无人机频繁巡航“侦查”的平民区,很多妇女儿童患上了创伤后应激障碍(PTSD),反复出现精神紧张、惊恐焦虑,怕听到机械嗡嗡声,不敢出门。健康权遭受侵害,受教育机会实际也丧失殆尽。以下将着重讨论无人机军事使用可能对生命权、公正审判权造成的侵害。

  (一)生命权

  生命权是个人享有一切权利的前提条件,是国际人权法和人道法都保障的权利。事实上,当代国际人权规则就是围绕保护个人生命和人格尊严建构的一整套条约和习惯体系。《公民权利和政治权利国际公约》第六条确立了生命权的保障标准:第一,人人享有生命安全的权利,任何组织或个人都不得非法剥夺他人生命;第二,排除危险的权利,即有权排除他人非法侵害生命的危险;第三,改变威胁生命安全的危险环境的权利。这些标准通常具有绝对权利的特征,即便在紧急状态下,也具有不可克减之属性。无人机袭击对人权构成了巨大威胁,首当其冲的,即《公民权利和政治权利国际公约》第六条规定的生命权。

  1.无人机作为武器使用与平民的生命权

  联合国安理会在“9•11”事件后,连续通过了第1368号、第1373号决议,呼吁各国紧急合作,“采取一切手段打击恐怖主义行为对国际和平与安全所造成的威胁,确认按照宪章有单独或集体自卫的固有权利”。透过这些决议可以看到:联合国对于国家自卫权的使用,在被恐怖袭击改变后的世界形势中发生了微妙变化,即承认可针对非国家行为体发动的恐怖活动行使自卫权。不仅如此,美国、以色列和其他一些国家还提出,由于一些国家对其境内恐怖主义活动缺乏管控能力或者持纵容态度,因此在这些国家对领土内的恐怖组织“不能或不愿”采取有效行动进行控制时,应当允许受害国直接对该非国家行为体进行打击,行使合法自卫权。美国在“9•11”恐袭后,大大提升了行使自卫权的强度,声称按照其“自卫习惯法”,可针对非国家行为体——如基地组织、塔利班及其关联部队等——使用武力进行自卫,甚至提出了“无约束自卫”的概念。

  在这种“无约束自卫”框架下发动的反恐行动中,无人机日益成为主角。然而,自无人机袭击的作战方式应用以来,关于无人机杀害无辜平民的报道就层出不穷,批判之声不绝于耳。联合国人权理事会“在反恐行动中促进和保护人权与基本自由问题”特别报告员曾要求美国公开无人机项目。实际上,无人机袭击国从未公布过造成具体人员伤亡的官方信息,相关数据只能是一些民间组织的粗略统计,真实的数据可能会更加触目人心。以美国在巴基斯坦的无人机反恐活动为例,据英国非盈利组织新闻调查局统计显示,美国于2004年至2013年间在巴基斯坦进行了376次无人机袭击,造成2525至3613人死亡。联合国人权特别调查专员克里斯托弗•海宁斯(Christof Heyns)明确警示,“使用无人机执行维护国家安全任务极大地威胁了生命权”;并且特别指出,“当下国际社会对国际法规则如何规制无人机的使用上缺乏共识”。2013年12月19日,联合国大会通过68/178号决议,“紧急命令各国在无人机操作的法律问题上达成共识”,并且要求使用无人机“执行反恐任务的方法和手段……应当符合包括《联合国宪章》、人权法和国际人道法在内的国际法设立的义务。使用武装无人机的行为尤其要符合区分原则和比例原则”。2014年,联合国特别调查专员本•埃莫森(Ben Emmersen)再次忧虑地指出,“武装冲突中使用无人机不合比例地增加了平民的伤亡”。

  无人机本身在国际法上并不属于被禁止的武器,但无人机的使用构成了一种新的作战方法。从无人机作战行为本身来看,尽管无人机袭击的目标是个人,却很容易造成牵连无辜者的后果。武装无人机的支持者们主张,无人机相比其他武器而言,具有更大范围且更加精准的监视能力,无人机发射导弹的爆炸半径比战斗机标配的其他常规弹药的都要。,这或许能将平民生命附带受损失减到最小的可能。但同样基于这样的原因,考虑到无人机袭击经常发生在人员密集的地区,如果导弹的爆炸半径稍有增加,对于目标区域外的人员伤亡威胁将呈指数级上升。这正是无人机军事使用对生命权构成严重侵犯的隐患所在。在实践中,出现了多起无人机袭击伤害平民的案例。一般认为,造成这种结果的原因除了无人机的高精确性仍然没有达到其理论上声称的程度外,还在于某些无人机使用国为保证袭击的成功,人为扩大了攻击范围或放宽了袭击标准从而更容易消灭袭击对象。比如,“特征攻击”(signature strike)政策实际上默许了无人机向身份不明的平民开火,这必然会致使无人机袭击带来无辜者的伤亡。对于非目标死者,即便他们身份不明,袭击国也倾向于称其为“行动中击毙的敌人”,以蒙混过关。

  2.无人机作为武器使用与目标人员的生命权

  当然,即使是使用无人机执行反恐任务,对目标恐怖分子采取军事措施,也面临一个棘手的法律问题,即:无人机使用国在执行海外军事任务时是否也需履行人权公约确立的义务。使用无人机执行军事任务,通常都出现在跨境打击或者其他非在本国境内活动的情形中。在这种情形中,国际人权公约的规范对当事国是否还有约束力?国际人权法院通过“隔离墙案”等咨询意见确立了国际人道法和国际人权法的适用范围,即:国际人道法和国际人权法都旨在保护人的生命、健康和尊严,都是维护人权的规则体系,本质相通,但其适用的时间、地域和对人范围存在一定差别。通常而言,国际人道法是适用于武装冲突局势中的特殊规则,而国际人权法则是在武装冲突与和平时期共同适用的规则。国际人权法所提供的保护超越固化的国境,不管在平时还是战时都不停止,而且原则上,不得任意剥夺人的生命权也适用于敌对行动。也就是说,人权法也调整冲突中各方使用武力的方式,明确规制一国与受其管辖的个人之间的关系。国际法院、联合国人权事务委员会以及欧洲人权法院的相关判决均确立了缔约国在海外执行军事任务时,要在其有效控制区域内履行国际人权公约义务。这意味着控制国不能无条件地优先选择使用无人机进行定点清除的方式,袭击隐藏在其有效管控区内的武装人员或者恐怖分子。除非有明确证据证明无法进行实地抓捕或者抓捕行为会导致平民的伤害,否则直接使用致命武器就违反了相应人权公约。目前,国际人权法学界提出,国际人权法对当事国在反恐行动中的约束,已从“有效管辖”的属地概念转变为对“被清除人员”管辖。如尼尔斯•梅尔泽(Nils Melzer)认为无人机的控制国执行特征攻击、定点清除等任务时,针对确定的被执行目标构成属人的有效管辖标准。按照这一标准,当事国对目标人员采取打击措施也需受到国际人权公约的规制,只有在其他手段不起作用或达到预期结果无望时,才可以使用武力作为最后手段,且必须与所要实现的合法目的严格相称。至少,执行军事任务的国家担负消极的确保目标人员的生命不受任意地剥夺的义务,且不得以震慑之目的实施清除行动。

  (二)公正审判权

  无人机袭击恐怖主义嫌疑人可能侵犯个人享有的公正审判权。《世界人权宣言》第十条规定了公正审判权的基本内涵,即任何人在定罪之前,都有权利接受公正的审判。此外,嫌疑人还享有辩护权,即在被依法证明为有罪之前都应被视为无罪者,且有对自己的行为进行辩护的权利。在国际人权法下,公正审判权是每个人都享有的权利,包括恐怖分子也应经过法庭公开审判,确认其罪行后再根据判决执行惩罚措施。一般地,公正审判权并不属于不可限制或者克减的权利,但限制或克减须满足一定条件,也就是必须在造成紧急危险的情况下,由于审判的过程无法消灭危险,才可不经审判立刻采取措施,否则就应基于“宁捕勿杀”的方法,对权利的限制或者克减的程度要严格以紧急情况之必须为限。

  实际上,多数无人机军事行动并非是在紧迫状态下进行的。比如利用无人机开展的“定点清除”(targeted killing),即一个国家在战场外有计划有预谋地打击特定人,常被用于清除恐怖组织或叛乱团体首领。并且,无人机对人的打击是毁灭性的,基本上都会使袭击目标当场毙命,从这一角度来看这种打击力度也并不是必须的,没有遵循比例原则,而是直接完全剥夺了恐怖分子的受审判权。任意地剥夺恐怖分子嫌疑人的生命,拒绝给予其受审的机会意味着《公民权利和政治权利国际公约》赋予个人的“公正审判权”的最低标准不复存在。执行定点清除政策则是让“子弹代替法官、检察官和证人成为执行法律的唯一力量”。

  三、无人机作为武器使用带来的责任承担难题

  无人机在执行军事任务过程中,包含了一整套操作系统,涉及多个主体多个环节,且常处于远程跨境打击的复杂环境,在极短时间内发动毁灭性打击。这样的模式显著加剧了武装冲突结构的不对称性,使得冲突结构中的各方遵守既有国际法规则的动机即相互性变得十分微弱,甚至出现断裂。为了各自的目的,双方都有很强的违反动机,都在以相反的方式淡化自己的义务。如此,使得无人机在作为武器使用过程中违反国际人权法和国际人道法的行为,出现归责难题。然而,无论什么情况下,使用致命武力都应该有一个负责任的主体,国际责任承担的问题不容回避。

  (一)国家责任的承担

  一个国家应对其国际不法行为承担国家责任,这是一项国际法原则。无人机袭击中引起的不法行为也应当由相关国家承担责任。

  1.无人机作战行为是否归因于国家难以确定

  联合国国际法委员会于2001年通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》(以下简称《条款草案》)规定,产生国家责任必须具备两个基本条件:一是该国有国际不法行为的存在,二是该不法行为应当视为国家的行为,即可归因于国家。国际不法行为是指一国违反其所承担的国际义务的行为。显然在无人机袭击中,侵犯国家主权、违背国际人道与人权法等都属于国际不法行为。但是,这些国家不法行为是否在任何情况下都能归因于某个国家?

  根据《条款草案》,国家只对以国家或政府名义进行的、或依国内法可归于国家的国际不法行为负责。首先,国家机关如军队、安全与情报部门这一类国家机关是完全依附于国家、并受国家控制的,即使没有授权程序,其行为也可完全归因于国家。因此,如果一个国家通过本国国家机构或者军队等发动无人机袭击,显然该行为就属于国家行为。例如,当前使用无人机作战最多的美国,其无人机的具体操作大部分是由中央情报局(CIA)负责的,中情局是美国的国家情报机构,毫无疑问其发动的袭击归因于美国。但是,非国家行为体的行为是否可以归因于国家是一个存有争议的问题。根据《条款草案》,非国家行为体的行为只有在事实上是“根据国家的指示”或“在其指挥或控制下”,才能归于国家。但是,“根据国家指示”以及“受国家指挥或控制”概念在国家责任法中的规定并不充分,实践中也难以确定某项行动是否符合这个标准。据报道,2018年1月5日,叙利亚境内武装分子利用攻击型无人机,对俄驻叙军事基地进行了集群式袭击。俄罗斯国防部表示,这是大规模使用无人机对俄驻叙基地发起的攻击,认为此次事件一定与国家主体有关,而非单纯地由“恐怖组织”独立完成。首先,无人机发射的伊德利卜西南部地区是由土耳其负责监控的;其次,俄专家推测该级别无人机必须由“惯用无人机的国家”才得以制造,而且无人机挂载的弹药很可能是在乌克兰生产的。这些证据都说明此次无人机袭击与某些国家的“支持”之间存在着高度的相关性,但是此种相关性是否达到了攻击团体“和东道国之间可归因性的特别标准”这一问题很难认定,因此将这一行为归因于某个国家存在太多争议。

  2.经授权袭击行为的国家责任的承担

  在无人机作战的越境打击行动中,还会出现国家主体交叠不清的问题。首先,一国派出无人机进入另一国执行袭击任务,在没有其他前提的情况下,事实上构成了国际法所禁止的侵略行为,此时无论是对侵略行为本身,还是袭击中违反国际法的其他行径,都应该由袭击国承担国际责任;否则,实施无人机作战的国家必须承担举证责任予以说明。

  但是,除上述情况外,“同意”可以成为使国家行为具备合法性的理由,即恐怖组织的所在国政府同意并授权另一个国家进入其领土内实施无人机袭击任务。在这种情况下,在恐怖组织与其所在国两者之间,又出现了“经授权的执行国”这样一个主体。一般认为,恐怖组织与其所在国处于非国际性武装冲突的状态。非国际性武装冲突指的是在一国领土范围内,该国的武装部队和其他有组织的武装团体之间的,或者这些武装团体之间的持续的暴力行动。此状况下,冲突的双方分别是实施授权行为的国家和该国领土范围内的恐怖组织,而被授权进行袭击行为的国家仅仅是行动的执行者,并不是冲突的一方主体。“日内瓦四公约”共同第三条和《第二附加议定书》对非国际性武装冲突中各方应遵循的“最低限度”标准做出了规定,但关于有第三国参与的非国际性武装冲突的责任承担问题,并没有相关规定或可借鉴的先例。根据非国际性武装冲突的相关规定,无人机作战的执行国不属于冲突的一方,那么违法责任只能由授权国家来承担。

  而在现实的无人机越境袭击活动中,授权国通常都并未参与任何冲突行动,也缺乏承担责任的能力,反而被授权的执行国往往成了最大的受益者,也是最有能力承担责任的一方,因此,前述责任归属的“错位”并不合理。2013年5月9日,巴基斯坦白沙瓦高级法院裁定,美国无人机在巴基斯坦的非法袭击侵犯了国家主权,践踏基本人权以及《日内瓦公约》相关规定。但美国声称此举已与巴基斯坦达成了秘密协定,得到后者的“授权”。该秘密协定是否存在,以及内容是否包括袭击行动,双方的说辞并不一致。前巴基斯坦外交部长马苏德•库雷希曾声明,美国的无人机袭击威胁了巴方主权,是违背国际法的行径,要求美国将无人机的控制权交给巴方,以避免敏感的主权问题。目前,在没有进一步证据证明恐怖组织所在国政府给予了明确授权或许可的情况下,无人机袭击行为侵犯国家主权是最具合理性的结论。

  (二)个人责任的承担

  一般来说国际法中的责任主体是国家,但第二次世界大战后国际刑法领域中,规定个人承担国际法责任的原则逐渐建立起来。日内瓦公约《第一附加议定书》中也规定了战争指挥官的职责。无人机并不能“自动”开始攻击,而是在识别和攻击目标的过程中始终处于人类指挥和控制之下的武器平台,这意味着“全程有人操控”,无人机的违法行径需要具体的人来承担。

  追究无人机袭击中的个人责任比较复杂。首先,无人机操作的地面参与人员十分庞杂,可能包括无人机的具体操作员、发动袭击的指挥者、袭击对象目标的确定者、甚至无人机的生产者和技术支持者等等,具体由哪几类人或哪些人对无人机袭击行动承担责任,需要逐案分析。其次,由于无人机作战中地面人员的法律地位存在争议,其难以被追责。在武装冲突中,战斗员具有特殊的法律地位,即如果在战斗中遵循了国际人道法,其参与敌对活动的行为不会受到其他惩罚;但如果是不具备战斗员地位的人,直接参加了敌对行动,则不享有特殊保护而会受国内法追诉。此即国内法豁免原则,即合法战斗员在战场中的杀伤行为不受国内法的管辖,只会受战争法约束。

  前文已述,无人机作战中的地面人员构成复杂,他们中的很多技术人员、通勤人员,并不具备战斗员身份。例如,控制无人机袭击的中情局,大量雇佣军队之外的各类型雇员。因此,从理论上讲,无人机袭击的地面人员如非战斗员,则不在战斗员的国内管辖豁免范围之内。实际参与武装攻击的人员应因“直接参与敌对行为”,由其国内刑法予以管辖,不得豁免。但是,这个设想几乎是不可能实现的,因为无人机袭击国对袭击行为往往持支持态度,所以几乎不可能对相关参与人员追责。

  四、国际人权法和国际人道法应作出何种应对

  面对当前无人机作战带来的种种归责难题及法律困境,国际人权法和国际人道法须尽快作出回应,将这一新型作战方式纳入其具体规制范围。对此,本文作出如下建议。

  (一)重申尊重国家主权原则

  无人机在反恐活动中发挥着无可替代的作用,但是如果不加以规制,出现一国以打击恐怖活动的名义进入别国发动军事行动,将会演化出比恐怖主义更糟糕的暴行,这本身就是违反国际法、破坏国际和平的举动。因此,利用无人机作战进行反恐不得侵犯国家的主权原则,需建立在国际合作的基础之上。

  虽然国家主权原则属于普通的公法原则,但是强制要求主权国家在使用武力的过程中尊重相关国家主权,为平民生命安全提供了间接的保护伞。联合国国际法委员会在《条款草案》中规定了免除国家责任的几种情形,其中之一就是“同意”。当一国以有效方式表示同意另一国实施某项特定行为时,该特定行为的不法性在与该国家的关系上即告解除,但以该行为不逾越该项同意的范围为限。因此使用无人机越境反恐的最直接的合法方式,就是取得所在国的同意。这里的同意必须是明确的、双方认可的。在美国对巴基斯坦境内展开无人机袭击中,美方称与巴基斯坦在安全方面有“密切合作”关系,巴方却没有明确表示认可。因此打击国和所在国双方应通过签订条约或协议的方式,对打击过程的手段、时间、范围加以明确,打击国保证在反恐时不实行越界行为,而所在国配合打击国,两国合作进行反恐活动。这样既能维护国家主权原则,防止两方就袭击行为产生争端,又能打击恐怖分子,维护区域安全。

  (二)强化区分原则和比例原则

  武装无人机作为一种致命武力,在使用时必须受到既有国际人权法和国际人道法原则的制约,否则有可能造成使用武力的泛滥,直接威胁人权保障;其中最为重要的,是区分原则和比例原则。

  1.区分平民与战斗人员原则

  区分原则可以说是贯穿国际人道法的最基本原则。1949年“日内瓦四公约”明确提出了要对平民和战斗人员加以区分;到1977年修订的《第一附加议定书》,区分原则在国际人道法中得到了正式清晰的表达。区分原则总体上要求区分合法的军事目标和平民及民用物体。具体而言,冲突各方必须始终区分战斗人员和平民,区分军事目标和民事目标,只能对战斗人员进行攻击,不得直接针对平民攻击;当交火双方无法识别目标人员为平民或者武装人员时,应推定其为平民。日内瓦公约并未对“平民”的身份标准加以界定。2009年国际红十字会制定的《直接参与敌对活动的解释指南》(Interpretative Guidance on Direct Participation in Hostilities)对“平民”的定义是“既不是主权国家武装部队的成员,也不属于非国家武装组织的成员”。

  区分原则的核心不止于对个人身份的区别,而是要探究特定目标在武装交火过程中是否构成针对本方军事人员、物资以及军事活动能力的实际性威胁。这种实质性判断标准意味着将非国家武装组织中的招募者、训练者、医生、科学家以及宣传者等同于平民。除非交火双方发现具有平民身份的个人,以单独或者联合其他机构的方式,参与或者实施了直接导致交战一方人员牺牲或战备物资损坏的行为,否则就不能对任何非直接参战的武装人员进行致命性袭击。

  需要指出的是平民参与或实施的行为造成直接损害是致使其失去平民保障身份的根本原因。国际红十字会特别将其判断标准限缩到“直接性因果关系”,即仅能在确定平民的行为会直接导致现实的军事危害时,方可成为打击的对象。为了明确平民参与交战的实际行为引起的损失,国际红十字会界定了失去平民身份的起止时间,即:从介入直接敌对行动的平民执行准备措施到实施完毕后返回的途中,皆落入实施行为的期间。因此,平民在接受敌对行动到执行行动任务的前后时间皆属于直接参与敌对行动。

  国际红十字会在非国际性武装冲突中对非国家性武装组织中交战人员的界定与国家武装组织交战人员的界定呈现出不平衡性,进而导致合法打击对象的差异。任何国际军事武装机构的人员都是合法的打击目标;相反,国家武装组织在非国际性交火过程中必须对非国家武装组织的人员进行“持续性战斗功能”识别后,方能确定打击目标。制定不平衡性打击规范的理由是非国家性武装组织不存在统一的可识别的标识。有时,武装组织会吸收或者雇佣平民从事非战斗性的临时工作。所以,区分平民和战斗人员就成为国家武装机构发动无人机袭击前必须采取充分的侦察活动,只有掌握充分证据证明武装无人机打击的对象为实施战斗任务的军事组织人员,或者正在实施敌对行动的平民时,才能够进行致命打击。区分原则要求国家军队实施远程打击前,必须采取最为严格的方式甄别打击对象身份。放松甄别标准会增加平民失去生命的风险,也会导致民众怀疑该国军事行动的正当性。

  目前,无人机军事使用技术仍然对区分原则构成严峻挑战。大量的案例使人质疑现有的无人机在袭击中能否忠实实现区分原则。还有一个问题可能更为严重,那就是目标人员(武装分子)常常混迹于平民之中,甚至故意利用儿童和其他平民作为人体盾牌。在没有严格限制的情况下,发动无人机袭击势必带来对无辜者的伤害,例如以往实践中就出现过恐怖分子和家人在家中或车内被袭击的案例。这又牵涉到无人机袭击应遵守的比例原则。

  2.比例原则

  比例原则是武装冲突过程中保障平民生命权的重要国际法原则,其最早也是在《第一附加议定书》中加以确立的。比例原则关注的是攻击合法军事目标所带来的附带损害问题,要求对军事目标发动攻击时,尽量防止造成附带的平民死伤或民用物体毁坏,避免对目标的过分攻击,使破坏程度超过预期范围。比例原则的根本目的在于提示攻击者要避免给无辜者造成伤害和避免额外风险。

  国际人权法要求不得以任意的方式(in arbitrary way)剥夺生命权。依据比例原则,国家仅能在以保障他人生命权为目的、且无其他有效措施的情况下,方可适用致命武器进行攻击。《联合国使用武力和火器基本原则》第九项规定,“只有在严格保障他人的生命免受攻击之伤害时,方能适用致命性武器”。《欧洲人权公约》第二条确立了生命权保障标准,明确规定使用武力必须符合必要性原则,并且将其范围限定在正当防卫、防止逮捕人员逃跑和平息暴乱三个领域。就此而言,规范层面上要求使用致命武器的缔约国必须证明其目的是保护他人生命安全,且不存在达到同等目标的其他有效途径。倘若缔约国有能力逮捕交战人员抑或恐怖分子,或者打击的目标人员未对平民有现实危险,就不应采用剥夺其生命的方式消除其对他人生命的潜在威胁。

  所以,在交战双方计划作战的过程中,应该谨慎选择武装无人机所装载的武器,并且评估无人机打击的环境和对平民伤害的风险。在评估的过程中,打击方需要具体评估使用武器的破坏力、袭击目标的周围人口、发动打击的时间、目标所在地、周围人口的活动情况以及打击目标内是否有平民。在打击技术中应该体现高度的精准化和智能化,避免使用爆炸半径较大的炸弹,以免造成地面上平民生命和财产的过分损失。倘若目标打击地与发生实际武装冲突的地方较远,且属于密集的人口居住区,那么实施打击就可能造成巨大伤亡,违反交火状态下保障生命权的国际人权法和人道法义务。

  具体到无人机袭击中,在获取信息方面,由于无人机在战场情报方面的强大特性,操作者随时会面对大量且变化的信息,而处理这些信息的时间却十分有限,因此常常难以做出准确有效的决断。基于其机械特性,无人机搜集的信息多通过俯视角度获取,如果不结合来自地面的水平视角信息来综合运用,就可能造成判断偏差。在操作者推测分析的方面,由于无人机为操作者创造了一个与现实割裂的“隔离”的战场环境,无人机操作员无法身临其境,很难掌握真实且全面的战场信息,并且会产生一种置身事外的超然心态,这些因素显然都不利于操作员作出审慎决策并以克制方式使用武力。从实际结果来看,无人机袭击所造成的附带损伤不容忽视。据反对无人机军事使用的抗议组织统计,“无人机使平民伤亡比例超过97%”。这显然不符合人们对使用武力效果的理想预期。

  此外,在一切武装交火的过程中,交战方应尽力履行“首先实施抓捕,反对击毙”的国际人道法原则。国际红十字会在《直接参与敌对活动的解释指南》中指出,“在明显不必要使用致命性武力的情况下,击毙敌方人员或者不给予其选择投降的机会违背了人道原则”。目前,这项合比例性的人道主义原则依据存在着争议。部分学者认为,国际红十字会设立的人道主义规范错误地将军事行动伤害的必要性原则置于所有国际人道法规则之上。持反对意见的学者则认为国家应在具体情景中享有决定打击特定目标是否具有必要性和合比例性的权利。

  实际上,国际红十字会提倡的人道原则为现代反恐战争约束致命武力的使用提供了方向。一方面,它要求主权国家军事力量在其控制的且远离战争的区域内尽量采取抓捕措施打击制裁恐怖组织;另一方面,它也约束主权国家军队使用致命性武器执行简单粗暴的反恐政策。

  (三)明确国际人权法和国际人道法相关细则

  第一,对现行国际法相关规定作出解释性说明,明确国际社会对无人机作为武器使用的共识,以应对这一快速发展的“既成事实”,形成“新的习惯国际人道法”。比如,《第一附加议定书》第三十六条规定:“在研究、发展、取得或采用新的武器、作战手段或方法时,缔约一方有义务断定,在某些或所有情况下,该新的武器、作战手段或方法的使用是否为本议定书或适用于该缔约一方的任何其他国际法规则所禁止。”那么,无人机作战在该条下是否为国际法律规则所禁止?如果不禁止,其使用又需要满足何种限制性条件?这些问题,都需要有权威性文件作出指示,以保证各国能够“尊重和确保尊重”国际人道法的一般义务;避免因为国际人道法在重要问题上“态度暧昧”而弱化其原本具有的效力。

  第二,制定无人机作为武器使用的国际条约,发展出新的原则以应对当前困境。规制无人机作战的国家条约应该包括以下主要内容。

  首先,制定无人机作为武器使用的国际统一标准,包括:无人机在何种情况下使用,必须达到怎样的精确程度才能使用,无人机操作人员必须达到怎样的水平,无人机可以搭载的军事装备的类型、使用弹药的数量,物质损害和人员伤亡的限度,减少平民伤亡所采取的必要举措,等等。无人机袭击必须具有一定的透明度,否则很难讲无人机的军事使用能满足合法原则。无人机作为武器使用的标准本身也应当细化,这些标准实际是区分原则和比例原则的具体化。如果不能达到这些标准,无人机就不符合正当使用的目的、不能作为袭击武器使用,由此来控制无人机因技术原因而造成的对无辜平民的附带损伤。

  其次,明确和加强无人机袭击行为违反国际义务的国家责任和个人责任的承担。无人机袭击的破坏力大、精准性不确定,除了自身技术限制以外,还有一些人为的原因。一方面,无人机的自身特性使其操作员可以远离战场,从而避免己方伤亡,但这也会导致操作员的战争体验感较差,人道主义责任感降低。有学者从心理学研究的角度指出,无人机的远距离使用,造成操作员与潜在对手完全分离,使得战斗就像玩电子游戏一般,只需设好程序、按按电钮,千里之外的杀人行动就可自动完成。在这种“游戏机心理”驱使下,极易出现滥用无人机的风险。另一方面,这也可能助长打击国因急于打击目标而抛弃人道主义,增加攻击的随意性,带来更多无辜者的伤亡。因此,建议在国家责任方面,加强国际合作和国际法的制裁;个人责任上也要逐渐建立完善的制度,因为无人机的操作和指挥虽然远离战场,但它依然是武器,无人机袭击的精准度与合法性取决于攻击决定之基础的人类情报。如果无人机的攻击行为违反了武装冲突法,构成战争罪,那就必须有人承担责任。确认个人责任,可以先找到直接操作人员,再顺着指挥链逐级追溯,进一步明确无人机指挥官的责任,并通过国际刑法予以体现。

  最后,强化无人机袭击的使用条件。在反恐的特定背景下,对于没有紧迫威胁的恐怖分子,必须严格遵守国际人权法;即使有所在国授权,一国也不能任意使用无人机作为武器对恐怖分子进行定点清除。对于需要使用无人机袭击的重点恐怖分子,打击国必须经过公开的、程序性的选择才能将其列为袭击目标,从而保障恐怖嫌疑分子的人权。

  (四)公正合理地界定国际责任

  无人机袭击在国际法责任问题上带来的挑战,主要是由于国际法上对于不法行为的国家责任和个人责任的规定仍然不够完善,而无人机作战却常常涉及多个国家或非国家行为体的行为,因此对责任主体的界定十分困难。本文认为有必要重申加强国际合作:一方面,在一国同意另一国在本国境内进行袭击活动时,两国之间可以在协议中对于袭击造成的不法后果由哪一方来承担责任作出约定;另一方面,国际组织以及主要国家当尽快制定相应的国际立法。例如,在非国家行为体实施袭击行为的归责问题上,由于“根据国家指示”以及“受国家指挥或控制”没有固定标准而导致很难认定,就可以考虑采取严格责任原则,即相关国家,比如无人机发射地所在国、无人机装备提供国等,只要受害国有证据证明该攻击来源地为某个国家或者某个国家为其提供了具体支持,就先推定该行为是代表这个国家的行为。该国可以提供证据来排除这种推断,如果无法提供证据,将会承担一定的国家责任。但是,这种国家责任应当限制在一定的范围之内,例如承担责任的形式可以体现为积极协助受害国进行无人机袭击行为的调查取证、保证不再提供武器等等。

  五、结语

  使用武装无人机杀人越来越容易,这种低成本消耗潜在地激励有条件的国家或者武装组织诉诸武力解决问题,使之成为一种具有“诱惑性”的军事技术,引发各国在该领域展开激烈竞争。使用无人机不再是发达国家的特权,尼日利亚、巴基斯坦和伊拉克等国家也逐渐利用无人机执行特定军事任务。更为严重的是,随着各国对这种致命武器的需求迅速增加,可想而知,无人机作战绝不会被局限在反恐或特定的武装冲突,必会越来越多地被运用到各个战场,甚至成为战争的主要装备。

  军事专家曾预测“无人机杀手”将成为“战争的未来”。如今,这一未来似乎正在加速到来。技术是“一个嵌入在社会之中的演化系统”,军事技术的升级,在深层次上引发的是战争方式和战争格局的进化。以最大限度地减少己方士兵伤亡为目标、以精确打击敌人为主要作战手段并且高度依赖情报信息的现代国际战争模式出现了。在这样的趋势中,现有国际法规则该如何应对?尤其是国际战争法,它所要面对的不仅是某一类武器使用规则的局部的更新,更是一种整体性变革。在这一变革过程中,各国法院、国际组织和国际特别法庭、人道主义非政府组织等非国家行为体对违背国际法规则行为的监督、评判作用日益加强,第三方介入的影响力正在提升。

  2017年,联合国在日内瓦举行《特定常规武器公约》框架下可致命性自主武器系统第二次正式专家会议。来自几十个国家、地区和国际组织的代表参加了会议,对包括武装无人机在内的可致命性自主武器系统的国际法规制展开了激烈讨论。与会代表甚至呼吁颁发一个预先禁令,以防范此类武器带来的威胁。在战争越来越科技化、智能化的今天,欲通过一纸禁令来阻止无人机的军用研发和使用,显得有些不切实际。但是,无人机如此重要,哪些法律规范和伦理是必须坚守的底线,哪些是可以调整的,这些问题必须回答,并且需要社会科学学者、技术专家和军事学者共同来回答。如今,即使在国际法尚无明确规则约束无人机作战的“空窗”期,国际人道法中的“马顿斯条款”也依然可以生效。那就是:在国际人道法未涵盖的情况下,“平民和战斗员仍受来源于既定习惯、人道原则和公众良心要求的国际法原则的保护和支配”。无论如何,正如联合国日内瓦办事处执行总干事迈克尔•莫勒(Michael Moller)所说:“必须要采取预先行动,确保结束生命的最终决定始终掌握在人类自己手上”。

  (徐爽,中央民族大学法学院副教授,中央民族大学国家安全研究院特约研究员。)

Abstract:Today,drone strikes are increasingly used in counter-terrorism operations and other military fields,and even herald the“future of war”. Meanwhile,the use of drones as weapons also brings a series of human rights challenges,mainly reflected in the infringement upon or serious threat to basic rights such as the right to life and the right to a fair trial,leading to a series of imputation problems.In fact,international human rights law is binding on States parties,whether in peacetime or in armed conflicts,and the protection of human rights it provides will never stop.This requires relevant entities to incorporate this new type of military use into regulation as soon as possible.Meanwhile,based on the principle of respecting national sovereignty,they should abide by the principle of distinction and proportionality,prevent the violation of human rights through abuse of armed drones,reinterpret relevant concepts and principles,gradually develop international standards for the use of drones as weapons,fairly and reasonably determine the responsibilities of the parties,and ensure that the use of new technologies does not negatively affect human rights protection.

Keywords:Drone Attack;Right to Life;Right to Fair Trial;Principle of Distinction

  (责任编辑 陆海娜)

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