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良法善治的人权新篇章

2015-05-06 15:42:41   来源:《人权》2015年第1期   作者:鲜开林
  内容提要:法律、法治、良法、善治四者具有层层递进的逻辑联系。而人权像一条红线贯穿于整个逻辑联系的始终。“良法善治”既是法治的内在本质规定,又是法治精神的基本特征和基本属性。保障人权是良法善治的价值目标,良法善治是维护人权的根本保障。协商民主是保障人权的有效方式,良法善治进一步丰富平等权的内容。大力推进良法善治,必将谱写人权新篇章。

  关键词:良法 善治 人权 发展

  “法律是治国之重器,良法是善治之前提。”①这是十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中的一个新颖命题,“良法”一词也是首次在党的全会文件中提出。法律、法治、良法、善治,具有层层递进的逻辑联系。而人权像一条红线贯穿于整个逻辑联系的始终。因为,人权是良法善治的灵魂和真谛。“良法善治”既是法治的内在本质规定,又是法治精神的基本特征和基本属性。就二者关系而言,“良法”是法治的直接目标和理性追求,“善治”是法治的运作方式和实现路径。“良法”与“善治”的有机结合,构成了现代法治的本质,尤其是社会主义法治的精神实质。依法治国的法必须是“良法”,亦即体现和反映人民权益和权益意志的法律;“善治”应当是公共权力与公民权利和谐互动的治理方式,这是国家治理体系和治理能力的重要标志。同时,“良法”与“善治”必须符合中国国情和广大民意,才能被人们从内心真正信仰。依法治国,首先是依宪治国。宪法是国家的根本大法,是人民权利的根本保障书。“如果法治可以称作法学的皇冠,那么人权就应当是皇冠的明珠。”②而要真正实现法治皇冠与人权明珠的有机结合,就应当紧扣十八届四中全会“依法治国”的主题精神实质,自觉确立依法治国的法治思维和法治方式。我们有理由相信,大力推进良法善治,必将谱写人权发展新篇章。

  一、保障人权是良法善治的价值目标

  保障人权是良法善治的基本价值目标之一。良法善治以“公平正义”为最高价值追求,在中国共产党的坚强领导下,有效监督国家公共权力,切实尊重与保障公民人权。从一定意义说,一个良法善治的创新史,其实也就是党的领导、依法治国与人民当家作主的和谐互动史。也正是从这个意义说,良法善治的共同价值目标,其实也就是自觉坚持党的领导,实行依法治国,高举人民民主旗帜,坚持人民主体地位,有效监督国家公共权力;切实尊重和保障人权;保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;依法保障全体社会成员平等参与、平等发展的权利。

  (一)尊重与保障人权是良法善治的价值基石

  良法善治区别于独裁专制的本质规定,就在于自觉坚持法治人权的法治思维和法治方式,切实把党的领导、依法治国与人民当家作的主体地位和主体作用提高到了前所未有的法治人权高度。由此,尊重与保障人权就内在地构成良法善治的价值基石。良法善治的价值基石,也就是民主法治、公平正义,鼓励、促进和保护公民平等参与国家政治生活,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;依法保障全体社会成员平等参与、平等发展的权利。如果良法善治失去了对公民人权尊重与保障的价值基石,就从根本上动摇或丧失了良法善治的价值根基,也就不成其为良法善治,而是野蛮独裁的封建专权、资本特权或虚幻的神权。

  (二)尊重与保障人权是良法善治的价值引领

  现代法治国家作为现代新型民主国家的政治法律制度,理应充分体现对公民人权的尊重与保障。一种没有充分体现对人和人权的关怀的政治法律制度不配被称作现代的法治国家的制度。否则,就没有必要也不可能走向良法善治的文明时代。只有符合法治人权的新趋势,才能真正实现对人权尊重与保障的价值引领。毫无疑问,现代法治国家追求诸多价值,它们分属不同层次,而人权则是这一价值体系中的一个内核要素。“党的十八大报告一个突出创新亮点就是凝炼出我国社会法治制度支撑的自由、平等、公正、法治的共同价值理念。这就是用法治思维来实现自由、平等、公正、法治,蕴含着社会主义核心价值观的人权价值引领。”③

  (三)尊重与保障人权是良法善治的价值真谛

  “法治的真谛是人权”是我国人权专家徐显明的至理名言。德国著名法学家拉德布鲁赫看到了法与人权的博弈问题,他写作了《法律的不法与超法律的法》一文。法官们从他的思想里获得启示,最后得出来的结论是:“凡是展示人类的共同理性、以维护人权为特征的法才叫法,背离了人类的共同理性以剥夺和践踏人权、侵犯人的尊严的法不叫法。”④这深刻地揭示了人权的法理本质规定。诚然,新中国成立后的一个时期内,我国的法治与人权曾受到严重的践踏和破坏。然而,改革开放以来,特别是在以人为本的科学发展观的指导下,法治与人权受到越来越多重视。十八大以来的中国梦的价值引领,更加赋予了法治人权的崭新内涵。“全面推进依法治国”成为党的十八届四中全会的主题,内含有里程碑意义的人权价值真谛。

  (四)尊重与保障人权是良法善治的价值功能

  良法善治的人权价值功能表现:第一,有助于培养公民权利意识,促进公民依法、有序、理性的政治参与,推动公民社会的健康发展。第二,有助于拓展公民权益表达渠道,推动公民个体、社会组织与政府进行有序合作对话与沟通交流。第三,有助于形成健康民主社会所需要的依法有序的协商政治文化,形成一种宽容、理解、对话、倾听和理性的民主氛围。归根到底,尊重和保障人权有助于推进和完善中国特色社会主义民主与法治的伟大历史进程,有助于实现中华民族的伟大复兴。

  二、良法善治是维护人权的根本保障

  德国的哲学大师黑格尔曾经说过:“真理只有作为体系才是现实的”⑤。良法善治的人权保障体系,生动体现了中国特色的人权保障的“道路的自信、理论自信、制度自信”⑥。中国特色的人权保障体系的内容,涵盖了中国特色的经济、政治、文化、法律、社会保障的各个方面,它是一个由中国特色的经济保障、政治保障、文化保障、法律保障、以及社会保障等构成的有机统一体。其中,最根本、最突出的是中国特色的人权法律保障体系和中国特色的人权社会保障体系。

  (一)法律体系的人权根本保障

  中国特色的人权法律保障体系,是推动中国特色社会主义人权事业全面发展的法制根基,是中国特色社会主义人权理论创新与人权实践创新的法制体现,是中国特色社会主义人权事业全面发展的法制保障。十八届四中全会明确指出:“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”,“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”⑦。形成完备的法律规范体系,就是推进人权保障制度化进程。形成高效的法治实施体系,就是全面落实“国家尊重和保障人权”的宪法原则;健全宪法实施和监督制度,维护宪法尊严,依法执政,推进依法行政,切实尊重和保障人权。形成严密的法治监督体系,就是强化对国家权力的制约和监督;加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督的制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,把权力关进制度的笼子,让权力更好地为权利、为人权服务。形成有力的法治保障体系,就是加强人权司法保障。司法是保障公民权益、维护社会公平正义的最后一道防线。加强人权司法保障,重点是保护诉讼中的人身、财产权利,强化诉讼权利的制度保障,规范处置涉案财物的司法程序,完善对司法强制措施的监督,完善司法管理体制和司法权力运行机制,健全公民权利救济渠道和方式,解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。形成完善的党内法规体系,就是加强和改进党对人权工作的领导。党的领导是全面推进依法治国、推进人权保障的最根本的保证。要完善法治教育和人权教育制度,提高党员干部法治思维和依法办事能力,增强党员干部人权意识和人权观念,充分发挥党在人权保障中的关键作用。特别是要“加强重点领域立法,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。”⑧在法律体系的人权根本保障中,立法保障是前提,执法保障是关键,司法保障是最后的有力屏障。

  (二)司法体系的人权根本保障

  人权的执法和司法保障体系是人权立法体系的实践形态,是衡量一个国家人权真实状况的基本标志之一。它充分反映了一个国家人权保障制度化、法制化的实际水平和司法实践程度。中国特色的人权执法和司法保障体系的宗旨和任务是,依照法律保护全体公民的各项基本权利和自由以及其他合法权益的实现,保护公共财产和公民私人所有的合法财产,依法惩罚违法犯罪行为,维护社会秩序,保证公民的生命财产安全。按照十八届三中全会决定明确提出的“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”⑨的目标,要从维护宪法法律权威、深化行政执法体制改革、确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制和完善人权司法保障制度等多个方面推动司法体制改革:一是确保依法独立公正行使审判权检察权,改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。二是健全司法权力运行机制,改革审判委员会制度,推进审判公开、检务公开,录制并保留全程庭审资料,增强法律文书说理性,公开法院生效裁判文书。三是广泛实行人民陪审员、人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道。四是完善人权司法保障制度,进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。五是健全错案防止、纠正、责任追究机制,严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。六是废除劳教制度,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律。七是健全国家司法救助制度,完善法律援助制度。八是发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。十八届四中全会更加明确地强调指出:“保障公正司法,提高司法公信力”。要“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,建立健全司法人员履行法定职责保护机制。优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。推进严格司法,推进以审判为中心的诉讼制度改革,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。绝不允许法外开恩,绝不允许办关系案、人情案、金钱案。”⑩

  (三)社会保障体系的人权根本保障

  中国特色的人权社会保障,是指运用公民、社会团体、社会组织和政党等所发挥的社会力量来保障人权的实现。这种社会保障是以公民、社会团体、社会组织和政党等名义实施的,虽然不具有法律上的强制性,但具有道义和舆论的力量,体现了中国社会主义的人权保障的民主化和社会化。随着中国特色社会主义法律体系的基本形成,我国逐步建立起了具有中国特色的社会保障制度,形成了包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等制度的较为全面的人权社会保障体系。“随着全面建成小康社会的加快推进,近年来中国的社会保障水平不断提高。2013年,中国社会保障事业快速发展,保障内容持续增加,保障范围不断扩大,在经济发展水平还不是很高的情况下,初步建立了世界上规模最大的符合现阶段中国社会实际的社会保障体。2012年,实现全国新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。截至2013年,全国城乡居民参保人数达到49,750万人,比2012年增加1,381万人;全国城镇职工基本养老保险参保人数为32,218万人,比2012年增加1,791万人。2013年,企业退休人员月人均基本养老金水平继续调整,调整水平按2012年企业退休人员月人均基本养老金的10%左右确定,达到近1,900元,并对具有高级职称的企业退休科技人员、基本养老金相对偏低的人员等进行适当倾斜。”(11)十八届四中全会决定强调指出,健全依法维权和化解纠纷机制,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。

  三、协商民主是保障人权的有效方式

  人民是依法治国的根本主体和力量源泉。我国法律确定的“人民司法”概念,既体现了司法的民主价值,也体现了司法的公正价值。十八届四中全会决定根据人民主权的宪法原则,从扩大依法治国的群众基础出发,把“保障人民群众参与司法”作为“保证公正司法,提高司法公信力”的一项重要任务,不仅揭示了我国司法制度的人民属性,也指明了司法体制的改革方向和具体要求。为破解体制性机制性障碍,保障人民群众参与司法,十八届四中全会决定提出了一系列重大措施。我国的人民陪审员制度是人民群众参与司法、监督司法的最直接形式,也是审判工作充分依靠群众保障人权的有效方法。进一步完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利的具体办法:一是增加人民陪审员的数量;二是扩大人民陪审员的审案范围;三是扩大人民陪审员的审案范围;四是完善随机抽选陪审员方式;五是调整人民陪审员审判职权。

  中国特色的协商民主既是我国人民民主独特形式和独特优势,又是尊重与保障人权的最有效方式之一。作为我国人民民主特有形式和独特优势的协商民主,不断拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道,深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。以法治文明的这些协商民主形式为平台,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题在全社会进行广泛协商,增进和达成共识。作为协商民主的重要渠道,中国人民政治协商会议积极推进协商民主建设,创新以专题为内容、以界别为纽带、以专委会为依托、以座谈为方法的协商形式,积极开展专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商,推动协商活动的多样化,约请有关部门负责人直接听取意见,推动建言献策成果的转化,等等。中国特色的协商民主的样式创新,无疑是“加强权力监督”,“切实尊重与保障人权”的最佳有效方式。

  放眼当前世界各国的协商民主形式,同样是现代法治国家有效监督公共权力和尊重与保障公民基本人权的有效方式。归纳起来大致包括:公民共识会议(Consensus Conference)、民意测验机制(Deliberative Polling)、专题协商小组(Focus Group)、城镇居民协商大会(Town Meeting)、寻找美好未来会议(Future Search Conference)等。

  需要特别强调的是,协商民主的实际操作方式,应当遵循并随着各国历史文化传统、经济、政治发展水平、社会情境与文化条件等的不同,其适用范围和运作模式也不各不相同。“不同的文化,却有相同的人格尊严”(12)。在人权问题上没有最好,只有更好。这不仅是至理名言,而且是历史事实。当前世界各国除了上述五种协商民主模式外,还包括公民陪审团、角色扮演、愿景工作坊、观点工作坊、表决会议、对话网络、居民听证会及公民评议会等等。

  当今中外的协商民主形式无疑向人们传递了这样一个道理:协商民主正越来越多地被运用到现代民主国家的社会政治生活之中,发挥着越来越大的公共权力监督与公民人权的尊重与保障。作为我国人民民主特有形式和独特优势的协商民主无疑是尊重与保障人权的最有效方式。

  四、良法善治进一步丰富平等权的内容

  十八届四中全会强调指出:“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,“推进严格司法,坚持以事实为根据、以法律为准绳,推进以审判为中心的诉讼制度改革,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”(13)。随着良法善治进程的推进,公民平等权将会不断得以充实新的内容。

  1.公民平等知情权。在全面推进依法治国的进程中,作为人民民主特有形式和独特优势的协商民主其权利首先表现在平等知情权。公开透明各方对称的信息,是协商民主过程中公民人权实现的前提条件,知政是参政的前提,参政是知政的实践。因此,良法善治的平等知情权,是社会主义协商民主的首要平等权利形式。

  2.公民平等参与权。良法善治中的公民平等参与权,包括各层次、各领域公民有序政治参与权,决策程序、参政议政、政策执行、担任公职、农村及城市自治和企事业单位公民的参与权,尤其是民主管理、民主决策和民主监督的参与权。

  3.公民平等表达权。良法善治的重要运行方式,是参与者对于公共事务、公共政策及其相关利益关系的不同意见、主张和要求的表达,而充分的表达是实现充分讨论和有效协商的权利基础。

  4.公民平等决策权。作为公共决策的协商形式,良法善治与决策权具有高度关联性。当然,需要指出的是,协商民主中的决策权通常是参与决策和监督决策权,并非法定决策权。在我国的多层面政治协商和基层协商治理中,决策权的性质和功能都是如此。

  5.公民平等监督权。作为人民民主特有形式和独特优势的协商民主不仅涉及公共决策和民主管理,而且涉及民主监督。因此,政治组织、人民团体和公民依法监督的权利,是良法善治的重要内容之一。

  6.公民平等互利权。协商民主的目标是通过公民积极参与,实现公共权益最大化,实现平等的互惠互利。

  7.公民平等话语权。在当代社会思潮中,话语权指的是影响社会发展方向的制约能力。作为主流意识形态的话语权是指影响社会发展方向的主导能力。作为良法善治中的公民平等话语权,就是公民平等的权益发言权和平等的权益对话权。它既是公民依法参与协商民主的软实力,又是公民依法参与协商民主的硬实力。

  (鲜开林,东北财经大学马克思主义学院教授、校人权研究中心教授。)

  注释:

  ①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,载《人民日报》,2014年10月29日。

  ②李步云:《论人权》,社会科学文献出版社2010年版,自序开头语。

  ③鲜开林:《中国特色社会主义人权理论体系研究》,人民出版社2014年版,第288页。

  ④徐显明:《和谐社会——上海浦东干部大会的学术报告》,载《上海日报》,2006年11月7日。

  ⑤[德]黑格尔:《精神现象学》,上卷,贺麟、王玫兴译,商务印书馆1979年版,第15页。

  ⑥胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,人民出版社2012年版,第16页。

  ⑦同注①。

  ⑧同上注。

  ⑨《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《人民日报》,2013年11月16日。

  ⑩同注①。

  (11)国务院新闻办公室:《2013年中国人权事业的进展》白皮书,载《人民日报》,2014年5月27日。

  (12)罗豪才:《第四届北京人权论坛开幕词》,载《光明日报》,2011年9月27日。

  (13)同注①。

Abstract::There is a logically progressive process from law,rule of law,to good law and good governance.Human rights function as an important link throughout this process.Good law and good governance is the essence and basic characteristic of rule of law.The guarantee of human rights is the goal of good law and good governance,while good law and good governance provides fundamental guarantee for protecting human rights.Deliberative democracy is the effective way to protect human rights,and good law and good governance enriches the content of equal rights.Promoting good law and good governance will benefit the development of human rights in China.

  (责任编辑 冯媛)

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