首页 > 资讯 > 国内 > 人权司法保障 >
《立法法》修改与地方立法的新常态

2015-06-19 13:36:41   来源:大连日报   作者:张婧飞

  3月15日,十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《立法法》的决定,这也是15年来《立法法》的首次修改。《立法法》是我国法律体系中一部带有顶层设计性质的法律,此次《立法法》的修改更加注重对公民权益的保障,明确了宪法、法律、法规、规章的层次效力,进一步厘清了地方政府权力的边界,体现了对法律的尊重。这无疑是中国特色社会主义法治体系史上新的里程碑。此次《立法法》的修改,标志着授权立法正式纳入法治化轨道,立法步入新常态,依法治国亦成为社会新常态。

  放权与限权——赋予设区的市人大及其常委会享有地方立法权;同时,将地方人大的法规立法权严格限定在“规定事项范围内”

  一方面,修改后的《立法法》将以前仅有“较大的市”独享的地方立法权下放给所有“设区的市”,赋予全国所有284个设区的市人大及其常委会享有地方立法权。《立法法》规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”

  另一方面,修改后的《立法法》又对地方立法权限定了事项范围。《立法法》修改前,我国已有49个城市拥有了地方立法权。此次修改对于这些城市人大立法作了明确限定:“已经制定的地方性法规,涉及本条(第七十二条)第二款规定事项范围以外的,继续有效。”也就是说,对超越了“涉及城乡建设与管理”等三项范围以外的既往立法可以既往不咎,但今后的立法只能在前述三个方面的限定事项范围之内。这要求这些城市地方立法权的行使应遵循两项基本要求:其一,以“不抵触上位法”为原则;其二,以涉及城乡建设与管理等上述三个方面的事项为授权范围,而在税收等经济、社会管理领域不再享有地方立法权。在这两方面的限定下,正当合理行使其地方立法权。

  控权——将地方政府的规章立法权严格控制在“法律制度的笼子里”

  按照党的十八届四中全会决定要求,为进一步明确规章的制定权限范围,推进依法行政,修改后的《立法法》针对地方政府的规章立法权,从立法的依据、内容、时限三个方面进行了史上最严厉的限定。

  其一,将地方政府的规章立法权严格限定在对法规缺失状态的补位上。《立法法》规定:“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可先制定地方政府规章。”其二,将地方政府的规章立法权严格限定在有明确的上位法“依据”。《立法法》规定:“没有法律、行政法规、地方性法规依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”例如,设区的市政府的规章所设定的行政处罚,只能在《行政处罚法》所规定的警告和罚款的范围内。其三,将地方政府的规章立法权严格限定在两年的合法期限内。《立法法》规定:“规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”亦即,今后设区的市地方政府规章只能是本应出台地方性法规,但因为条件暂不成熟,而行政管理又迫切需要的前提下才可制定,并且设定了规章的合法期限仅为两年,时间一到必须由同级市人大进行重新审查,能够升级为地方性法规的就升级,不能升级的则将被自然废止。通过这种严格控制有效期限的方式,杜绝过去表面看是“无期限授权”实则无限扩大的立法授权。

  治权——对地方政府的“红头文件”进行规范,治理政府的“权力任性”

  近年来,随着经济社会快速发展,特别是城镇化加快,地方政府社会管理的压力非常大,在社会管理、公共服务、环境保护等方面有强烈的立法需求。

  “红头文件”长期被政府机关作为下达、指导实施、进行管理的“权力文本”,一般是指行政法规、规章以外的,各级政府及其部门发布的具有普遍约束力的决定、命令,又称“行政规范性文件”。长期以来,各级政府“红头文件”确实有过多过滥的情况,甚至出现了很多侵蚀立法权的现象,但政府出台的行政规范性文件不是立法行为,不属于《立法法》的调整范围。为了防止地方政府在立法过程中的“任性”,即滥用立法权,把本来以“红头文件”实施的行为上升为法规来施行,修改后的《立法法》增加了人大“有关的专门委员会和常务委员会工作机构,可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”的规定。这一规定实际上链接了《各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十条的规定:“本级人大常委会可以审查本级人民政府的决定、命令是否符合法律、法规规定,对不符的有权予以撤销。”这里的审查对象当然包括了“红头文件”。

  通过人大对规范性文件的主动审查,将“红头文件”限定在必须于法有据,且不能设定减损公民权利和增加公民义务的“牢笼”中,强化了对政府“红头文件”的监督和制约。《立法法》的修改,强化了人大的主导立法地位,实现了立法监督的刚性化,从源头上杜绝、预防了行政主导立法,以及立法中的部门利益“法制化”等弊端,实现了以法治权,管住了“有权任性”的“红头文件”。今后,实施机动车限行、限购、限外等具有“减损公民、法人和其他组织权利”性质的举措,必须以法律、行政法规、地方性法规为依据,不能随意以“红头文件”的形式进行规定。

  此外,修改后的《立法法》新增规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这样,也从立法上为上海自贸区等创新对外开放模式、积极主动融入全球经济一体化,提供了法律依据和法治环境。

  (作者系大连海事大学法学院法学博士)

上一篇:中国2020年将普遍形成精神卫生综合服务管理机制
下一篇:“民法典编纂与商事立法研讨会”在京举行