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罗豪才 宋功德:公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视

2014-06-11 10:59:34   来源:《中国人权年鉴》   作者:罗豪才 宋功德

  (二)从国家管理拓展为公共管理

  鉴于国家管理失灵的一个基本缺陷就是一元化管理,取而代之的公共管理,就试图通过管理主体的多元化来拯救管理模式。所谓公共管理,一般认为是指政府公共部门、非营利部门等社会公共组织为建立与维持公共秩序、实现和保护公共利益的目的,运用政治的、法律的、经济的和管理的理念与方法,依法制定与执行公共政策、管理公共事务、提供公共服务的活动。公共管理模式推崇社会导向、任务导向、结果导向、顾客导向、市场导向等理念,主张运用诸如编制战略计划、加强领导与管理、推进组织的变化与发展、倾听顾客声音、提高服务质量、项目评估、管理信息系统等管理方法。 就逻辑上而言,不同类型的国家管理模式在这场“拓展”运动中确立的重点与难点不可能同出一辙,甚至有可能恰好相反。例如,对于全能国家而言,主要是通过收缩国家管理范围来拓展社会自治空间;而对于夜警国家而言,强化国家管理职能则是一个重要方面。尽管如此,由于当前正在进行的这种“拓展”或者发生于转型国家——例如中国、越南等,正在从全能政府向有限政府转变;或者发生于受凯恩斯主义影响而致国家职能过分膨胀的西方国家——例如处于私有化和公共行政改革浪潮之下的英国、新西兰、美国等等,正在进行一场放松规制的规制改革运动。因此就事实而言,从国家管理“拓展”为公共管理,就是在对过于宽泛的国家职能加以全面反思的基础上,收缩国家管理范围,弱化国家统治,以便重建或者建构市场价值,培育和发展社会自治。

  1.从国家管理拓展为会共管理发生的主要变化

  关于从国家管理拓展为公共管理发生的深刻变化,有行政学者将其描述为由内部取向转向外部取向,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任成为核心主题 。我们认为,从公法的角度来看,从国家管理模式拓展为公共管理模式,在管理理念、管理主体、管理导向、管理层次、管理方式等诸多方面都发生显著变化:一则,管理理念取代统治理念成为公共领域的主导理念,推动公域精神的重塑。⑤二则,国家不再是控制公域的唯一主体,第三部门⑥广泛介入并与国家机关分享公共权威,出现公共管理主体的多元化。三则,衡量公共管理正当性的标准,不仅要求在形式上符合法律或者契约,还要求在实质上有利于提高公共产出绩效,强调公共组织或非营利组织应当能够提高纳税人所要求的效率和有效性⑦,从过程导向转为结果导向。四则,对政府的全能假定和对公务人员的利他性假定,因普遍出现的政府失灵而遭到讽刺与否定,取而代之的是有限理性和利已假定,政府因此全面转型:由全能政府、权力政府、规制型政府向有限政府、资任政府、服务型政府转变。五则,为了顺应扁平化的信息管理要求,再加上社会自治组织的介入,公共管理层次明显减少,由纵向模式向横向模式转换。六则,公共管理方式的多元化初露端倪,在规制、处罚等强制性管理方式之外出现诸如指导、契约等非强制性管理方式。此外,公共资源配置也主要由政府分配转为政府分配与市场机制配置的结合;公共管理经费也由完全依靠税收转为部分依靠税收,部分依靠会费、捐赠、收费等。

  2.公共管理只能有限缓解公域之治的内在张力

  尽管从国家管理模式拓展为公共管理模式,对于理顺公共关系、解决公共问题、提供公共物品而言无疑是一个巨大进步,使得只能由国家诉诸强制方式垄断实行公域之治这种似是而非的观念成为历史。但是,仅仅通过拓展管理主体的方式显然不足以弥补国家管理模式的结构性缺陷。事实上,在“管理”这面共同的旗帜下,深受管理理念支配的公共管理模式必然要在许多方面与国家管理模式大同小异:一则,二者都将维护公共秩序当作管理目标,都主要依靠行使公共权力的公共机构来实现公共管理目标,私人则被假定为公共秩序的潜在威胁者,只能成为管理的对象。二则,二者都旨在实现公共利益的最大化,而私人利益则被视作公共利益的对立面,在管理视野中没有立锥之地。三则,将公共机构与个人和私人组织视作一对范畴,一方是为维护公共利益而行使公共权力的管理主体,另一方则是作为管理对象,二者法律地位明显不平等。四则,国家机构与社会公共组织的管理地位存在着尊卑之别,国家扮演主角,社会公共组织只是配角,只具有辅助功能、起补充作用—这集中体现为国家被当作“掌舵者”,享有垄断制定规则和实施、适用绝大部分规则的权力,而社会自治组织则主要是公共规则的遵守者,只在少数场合有可能成为部分公共规则的实施者和适用者,基本上没有公共规则制定权⑧。五则,公共权力运作的基本模式是单向度的,公共意志从居于上位的管理者那里流淌到处于下位的管理对象那里,后者只能唯命是从,二者之间的区别仅在于是一个“源头”还是多个“源头”,似乎并不存在根本性差异。

  就此而言,作为国家管理模式的一种改良形态,公共管理模式只能在一定程度上缓解公域之治的内在张力,无法根治国家管理的失灵;只是放松了管理模式对经济社会发展和技术创新的严重束缚,并未将其解除。“管理”理念依然如故,深层次的失灵问题仍然悬而未决,全面拓展公民自由、提升公民价值的诉求仍然得不到有效满足。不仅如此,由于取代国家管理模式的公共管理模式要求从过程导向转为结果导向,这有可能诱致公共行政从重程序的极端走向藐视程序的另一个极端,忽略程序正义之于实体正义的重要意义,从而带来一种新的危险:程序正义被随手扔掉,而实体正义却遥不可及。有鉴于此,要从根本上解决公域之治的难题,就必须在公共管理的基础上继续前行,寻找一种符合现代公域之治内在要求,能够通过分散权力来集中民意,有能力解决直接民主与代议制民主二难选择的公共治理模式。

  (三)公共治理的兴起:公众广泛参与基础上的开放型公共管理

  俞可平认为,“治理”一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要;治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益 。国外有学者精辟地指出,“实质上,治理是将不同公民的偏好意愿转化为有效的政策选择的方法手段,以及将多元社会利益转化为统一行动、并实现社会主体的服从。” 我们认为,所谓公共治理,就其构成而言,是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成—“公共治理=开放的公共管理+广泛的公众参与”,二者缺一不可。其中,开放的公共管理是前提,主要用来发挥集体选择优势;而广泛的公众参与是基础,主要用来发挥个人选择优势,公共治理模式试图通过这种整合来同时拥有两种优势。

  1.公共治理模式的基本特征

  关于公共治理模式的基本特征,不少行政学者将其归结为公共性、适应性、效能性、法治性、回应性、公平性等六个特点。在我们看来,较私域的公司治理模式和公域的公共管理模式而言,旨在实现程序正义与实体正义的统一、治理过程与治理绩效的统一、形式理性与实质理性的统一的公共治理模式,具有以下几个基本特征:一则,在公域之治的理念上,这种模式主张确立一种体现民主参与的治理理念,强调对公共关系的规范和管理应当基于普遍的公众参与。二则,在主体行为假定上,这种模式主张对所有主体统一采用个体主义方法论,假定所有主体都只是有限理性的,在此基础上辅之以集体主义方法论,形成一种互动主义方法论,并通过适当的机制设计和制度安排来促成公共机构成为公益代表。三则,在价值取向上,这种模式主张通过维护社会秩序来保障公民自由,并在实现社会公平的基础上追求效率的最大化,旨在实现自由与秩序、公平与效率的辩证统一。四则,在利益导向上,这种模式主张公益与私益的唇齿相依,在兼顾公益和私益的基础上实现社会整体利益的最大化。五则,在治理对象的界定上,这种模式主张将各种公共事物视作治理对象,这个公域并非限指公共权力的运作领域,而是囊括公共关系覆盖的整个公共领域。六则,就治理主体而言,这种模式主张所有公共关系主体都是治理主体,其不仅包括各类公共权力主体,还包括诸如私人组织以及公民个人等权利主体,各种治理主体在公域之治中扮演不同角色,平等参与公共治理过程,各展其长、各得其所,形成多元治理格局。七则,在治理方式上,这种模式主张依照公域之治的实际需要,在进行综合性成本——收益分析的基础上,按照先非强制后强制,先双方协商后单方强制,先自治后他治,先市场后社会、再政府的选择标准,实现治理方式的多元化、民主化和市场化,通过博弈实现均衡,借助程序正义实现实体正义,并通过实体正义来体现程序正义。八则,这种模式主张,在宪政框架下,所有公共治理主体都应当权责一致,确保没有权力不受监督,没有权利不受救济,所有公共治理主体都要依法承担违法责任,尤其要确保过罚相当、罚当其责。

  2.公共治理模式对公共管理模式的超越

  对“公共管理”与“公共治理”关系的理解,国内公共行政学界有不同的看法, 国外公共学者普遍认为二者之间存在着显著差异 。我们认为,在贯彻管理理念的公共管理模式中,公共管理主体只能是享有公共权力的公共机构,而不享有公共权力的私人组织和公民个人则只能被当作公共管理的对象;单纯地追求公共利益、公共秩序和公共管理效率,割裂了其与保障私人利益、增进公民自由、实现社会公平之间的内在关联性;自上而下的强制管理仍然居于主导地位,其管理过程只是半开放的—只向公共组织开放,对于私人组织和私人则通常是封闭的;片面强调绩效,割裂程序正义与实体正义之间的内在联系;片面强调管理对象的违法责任,疏于关注职权、职责、职能、责任的对称性;对服从权力与权威的强调超过对权力监督与权利救济的关注;等等。与之形成鲜明对照的是,在贯彻治理理念的公共治理模式中,国家因社会化而回归社会,不再是一种凌驾于社会之上的统治机构 ;所有权力主体与权利主体都是平等的治理主体,依法参与公共治理过程;兼顾公益与私益、自由与秩序、公平与效率;主要采用谈判协商的治理方式,只在必要时选择单方性、强制性管理方式,整个治理过程以全面开放为原则;不同治理主体之间的法律地位应当保持平等;要求各类治理主体本身权责一致,实现权力监督与权利救济的统一。由此可见,公共治理模式通过对公共管理模式的超越,实现了对国家管理模式的全面取代。我们有理由确信,这种模式有能力从根本上解决公域之治的内在张力,将会发展成为现代公域之治的基本模式,能够有力地推动和谐社会的构建。

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