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中国信访走出制度困境的根本出路
 
作者: 侯王平   发布时间: 2013-04-07 14:30:54   来源:
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  我国信访制度发端于上世纪五十年代,一直延续至今。在促进公民权利,维护群众合法权益,及时反映社情民意,发展社会主义民主政治,妥善处理人民内部矛盾,保持社会和谐稳定,加强党风廉政建设和反腐败斗争方面发挥了十分重要的作用。它已成为中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。改革开放以来,我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程加快,经济体制在深刻变革,社会结构在深刻变动,利益格局在深刻调整,思想观念在深刻变化,所引发的各种社会矛盾和冲突,也必然反映到信访活动中。土地征用、房屋拆迁、项目建设、环境改造、企业改制、劳动保障、公共服务等几乎涉及社会各领域和百姓生活的方方面面。全国信访总量一直在高位运行,几度出现新的“信访洪峰”,成为中国社会的一大焦点。这不仅是单纯的信访问题,而且是重大的稳定问题、民生问题和政治问题;不仅事关全国各地的和谐稳定,而且直接涉及首都地区乃至全国大局的稳定。面对如此严峻的信访形势,中国高层审时度势,频频出招,层层把关,对信访潮的治理切实收到了明显的效果,但从根本上讲,这些好的政策措施和成功经验还未形成信访治理长效机制,未上升至立法层面。深入剖析信访潮之成因,除了公民权利意识的觉醒及其利益保护诉求得不到解决之外,转型时期的社会结构性矛盾长期未能得到有效解决,加之一些国家机关、社会公共服务组织等部门公职人员懈职渎职等也是造成信访量剧增的主要原因。但我们更不能忽略这样一个事实:现行信访制度在设计和运行中仍有诸多制度性障碍,如:体制不顺、功能错位、责重权轻等,也是导致信访量居高不下,愈演愈烈的主要原因之一。“信访是现有社会结构运行的外在表现。外在表现由内在结构决定的。健全的社会都设计有冲突表露的管道。真正和谐的社会,会让冲突合理化、有序化、可控化、可用化。信访的核心价值,在于为施政者提供反省的资料,能否认识到这一点,是检验施政能力和施政水平以及是不是合格施政者的标准之一。”党的十八大已进一步提出了完善我国信访制度的目标和任务。“一个好的规章制度必然不断发展、不断改革。”中国信访已到了制度变迁的关口,信访制度改革及未来发展趋势,必然蕴含人权化、权能化、法治化、民主化、多元化、效能化六大理念。

  人权化。信访是来信来访的简称,广义的信访包括社会组织和公民通过信函、走访、询问等形式进行的所有社会交往活动,狭义的信访仅指社会组织和公民个人通过信访形式向社会管理组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。现行《信访条例》所界定的“信访”实际上是“行政信访”的定义。关于对信访的法律定位,尽管学术界仍存“行为说”、“活动说”、“权利说”之争,但从信访人角度都无法排斥其为程序性权利的属性,天津大学李秋学教授长期从事信访研究,在国内外首次系统地阐述了信访是人权的观点。为拓展丰富信访理论,笔者更愿从广义信访的角度、宪政建设的高度和国际化视野去全面审视信访权利。“人权与法律有着十分密切的联系……人权的法律保护首先表现为国内法的保护,其次表现为国际法的保护。”信访权利不仅以我国宪法第二条第三款,第三十三条、第四十一条等为其法源条款,而且是行使宪定批评权、申诉权、控告权或检举权、揭发权、国家赔偿请求权等公民基本权利必不可少的基本方式。“我国宪法并未明确使用‘信访’这个词语,因此信访并不是一项明示性的宪法权利,可称之为默示性宪法权利……在中国宪法还没有得到司法适用的情况下,我们从宪法相关规定中推导出公民享有默示性信访权利,既是正常的,也是必要的。”因此信访权无疑具有宪法权利之属性。人权(又名基本人权或自然权利)是指人因其为人而应享有的权利。马克思曾经说过:“发表意见的自由是一切自由中最神圣的,因为它是一切的基础。”《公民权利和政治权利国际公约》第十九条规定:人人有自由发表意见的权利……而不论国界,也不论口头的、书面的、印刷的、采取艺术形式的,或通过他所选择的任何其他媒介。这里面当然包含了民众的“信”与“访”。因此,信访权已内含于国际人权公约所规定的基本权利——表达自由之中,失去了信访自由权利也就失去了表达自由的重要内核,因此信访权是一种应有的普遍性道德权利。“所有的社会成员,只要有相应的行为能力和意愿,就应该或可能成为某种程度、某种形态的信访权利主体,包括外国人和未成年人等。”我国于1991年发布了首部《中国人权状况(白皮书)》,1998年签署《公民权利和政治权利国际公约》,2004年“尊重和保障人权”入宪,2012年作出第二部《国家人权行动计划》。将信访权利提升至人权高度,将会突破传统信访思维惯性的束缚,使信访权利理论进入新的发展阶段,并能保持永不枯竭的生命力。

  权能化。赴省进京,涉法涉诉,群体性上访此起彼伏,且呈复杂化、组织化,甚至有政治化和涉外化的苗头。巨大的上访人流在各级公共权力体系间奔波和涌动,使社会管控问题日渐突出。在这种社会背景和现实国情下,信访工作实践中已形成党政齐抓的行政管理化模式,但是现行《信访条例》规定,政府信访机构仅是行政内设机构,并非行政主体,无行政主体的职能和权力。信访机构一般不是直接有权处理单位,不可以也不可能去解决本应由负有法定职责的国家机关等办理的社会事务,其往往是履行转送、交办、协调、督办等职责的单位,而信访事项的办理主体为各级党政司法及其工作部门,因此处理信访事项的权力也极为有限。信访问题多是利益关系问题,信访人旨在解决其利益诉求,信访机构作为专职办信接访机构,当及时反映民意、维护信访人合法或正当权益。在近现代许多西方民主政治国家,不但信访之类的观念仍很盛行,而且大都在司法系统之外设有“公民权利保护委员会”或“人权委员会”。在我国还没有设立专职促进与保护公民权利的非诉讼类机构,“信访机构应该当仁不让……定位于公民权利促进与保护机关,符合信访的本质要求,有利于实现信访的宗旨与目的,符合我国和国际人权保护实践要求,凸显出我国公民权利与人权保护事业的重要发展,反映了中国在21世纪的时代进步。”因此,笔者主张将信访机构定位于公民权利促进与保护机关,应作为信访体制改革的顶层设计和具体路径之一。

  事清责明是处理信访案件的基础和关键,对信访机构作出新的定位后,至少还应赋予其独立的调查权,即信访机构可以自主决定管辖范围内的一切申诉案件的调查,而不受任何干涉,以增强信访调查的权威性。当信访机构拥有了独立调查权并对其调查结果负责时,信访调查材料才可能是有价值的,才可能成为国家权力机关及其他国家机关行使职权的依据之一,信访案件才可能得以顺利解决。完全和彻底的调查权正是有些西方国家申诉专员制度显效的原因之一。“完全和彻底的调查权包括:被调查者必须根据要求向信访机构提供一切必要的资料;可以列席被调查机关的有关会议;有权查阅相关资料,并可以复印;可以传唤被调查机关负责人;可以针对信访事项所涉及社会中的某问题依据职权启动调查程序(瑞典申诉专员制度模式)。”同时,信访机构及工作人员将其全要精力放在信访案件本身的调查处理上,并以督促解决信访问题为重点,再不会出现指定或者选派信访人员去劝阻、围堵、拦截上访。自然会避免类似北京安元鼎劫访事件的发生。使信访机构真正成为非诉维权机构。

  法治化。“中国信访的历史渊源虽然长久,却始终在人治框架内运作的,但我们不能就此认为信访与人治必然等同,现在是中国信访实现根本转机的时候了,这就是要将之真正纳入法制化轨道……而现代信访‘良法’的首要标志是它的根本立法宗旨和精神实质要旗帜鲜明地保护信访权利和自由,这应该贯穿于在整个信访法律法规的每一个条文中,体现在有关上访受理与处理的每一个规定中。没有这一根本点,充其量也只能有信访法制”古希腊学者亚里士多德在其政治学一书中就,对法治作了精辟的阐释,法治应包含两个重要意义:已成立的法律获得普遍服从,而大家服从的法律又应该本身是制定的良好法律。追求信访法治化,就是要将一切信访活动依照良好的法律来进行,从而实现某种善治。但客观上,我国信访法治化程度较低,信访立法位阶低,长期停留在行政和地方立法层面,对其他国家机关等管辖的信访工作规制性差;在执法和司法工作中,在一定范围和一定程度上随意处置信访问题的人治现象仍较普遍,这与信访是一种人权的性质和地位极不相称。因此,要谨防公权单方立法,从优化信访制度的结构和功能入手,明确信访机构的归属、地位与权力等。未来的信访法要确认信访权利,准确界定信访机构公民权利和人权促进与保护的性质,统一规范全国各类信访机构的地位、组成、编制、预算、工作制度、工作流程和受案范围等。明确赋予信访人诉权,以保障信访权利。当其遭遇不公正待遇或遭到打击报复且利益遭到损失时可依法行使诉权,从而获得司法救济。调适信访过分管控的倾向,公权不得干涉合法信访的启动,要对信访当事人等参与人行为责任处罚明确化,谨防处罚的不可预期性,实行有条件有限度的信访预防制和信访违法行为事后惩戒制。对于有理无序,无理无序等非正常访中违法行为予以规制。进一步完善信访委托代理、法律援助、专家咨询评议、民间或中介组织、社会志愿者参与等制度。未来信访法还要与行政诉讼法修订同步,待抽象行政行为纳入司法审查范围时,还要将信访其他规范性文件一并纳入审查范围,其他有关信访的规范性文件、政策和决定等与信访法律法规相违背,均归于无效。

  权威是人类社会不可或缺的,任何时候没有权威也就意味着没有秩序,党委、人大、政府、政协、司法等职权范围内信访事项应各守分际。“权威更是司法的品质,没有权威的司法因为得不到社会的服从、尊重,也就不成其为司法。”对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等途径解决的,要在要履行好释明义务的基础上引导其进入其他合法程序。

  多元化。所有的国家机关、企事业单位、社会团体都依法负有保护公民权利、维护群众合法和正当权益的责任和义务。曾有人主张将现行所有信访机构统一撤并至“人大”之下推行“一元化”信访模式,依循现代国家分权制衡和分工负责的构造原理,深入考察中国信访史和现实国情,并借鉴国外信访类制度建设的成功经验和发展趋势,是难以行得通的。那么,该如何构建信访新体制呢?目前的信访活动大致可以分为参与类、求决类和诉讼类三种类型,其中求决类量最大,诉讼类最奇特,在中国倡导多元化化解社会矛盾和冲突的大背景下,信访问题当然也应走多元化解的模式,全面审视我国宪定的全国人民代表大会和中国共产党领导的多党合作与政治协商两大制度功能,在把信访机构已定位为公民权利与人权促进和保护机关的基础上,笔者主张:在党委系统设立群工部,人大专设信访与人权委员会,在中央设立由党委统一领导,由纪检、监察、组织、人大等主要职能部门组成的“信访督查巡查委员会”,在各地方各系统分别设立各自的信访分支机构,形成多层统分结合的多元化信访网状结构模式;中央一般不直接受理信访案件,而只负责宏观指导。各省、自治区、直辖市人民政府所在地市和国务院批准的较大市设立其直属分支机构,直接受理和处理走完所有信访程序,信访人仍不服的信访案件。而“信访督查巡查委员会” 每年要定期不定期的组织督查巡查,并向有权查究机关发出问责意见、建议和指令,专司信访工作的质询、问责、引咎辞职、罢免等职责,确保信访责任追究到位。这样做,既可以避免全国的上访人群聚集京城,自然会使全国“信访洪峰”分为几十条支流,收到夏禹治水疏而不堵的功效,还可以满足上访人欲到最高层寻求正义的心理需求,不至于把信访人框定在各地方各系统职能部门的门槛内, 真正给信访人留下最后的出路。群工部、信访与人权委员会及其直属分支机构和各地方各系统的专职信访机构实行信访专员制度,党委、政府、人大、司法等各自的信访专员由同级负责人提名且符合任职条件,按照各自选举章程选举产生,可连选连任。无违法渎职行为不得罢免。其职权至少包括:充分的调查权、批评权、通报权、对外公告权、向产生它的机关报告权、协调权、督查督办权及其他必须的权利等。与此同时,还应赋予各级党代表、人大代表、政协委员等对信访事件一定的调查权,并可督促参与信访案件的办理。

  民主化。信访是直接民主的一种形式,兼具沟通功能、参政功能、非诉权利救济功能。而实现直接民主与代议民主的有效衔接,正是信访民主的内在要求,“民主和公开性是信访法治化不可缺少的因素。没有民主和公开性,信访制度就很难有充分的生机……中国政治法律制度的总时代特征决定了信访制度目前的阶段性特征,即总体上处于欠民主化向民主化、人治向法治转变的历史时期。”长期以来,我国信访工作公开性较差,民主性相对不足,信访机构及其办理信访机关多隔离于社会,使大多数信访者往往带着某种疑惑和不信任的眼光来对待信访案件对自己的不利后果,信访机构和信访办理机关在顽固的官僚主义面前,深感孤立无援。随着中国法制化进程的推进,事务公开、信息公开、公众参与、新闻自由等沟通与合意理念已经进入中国社会公共生活领域。而对沟通合意的认同表现为执政党和政府对公众参与自上而下的鼓励,也表现为社会公众对参与式治理的需求。提高信访制度的正当性基础,当以民主和公开性为原则。信访制度民主化就是要在信访立法、执法、司法中体现民主,立法要公众参与,多包含各方利益要求,并以有利于信访人信访权利的行使,有利于在资源不对等条件下处于弱势地位信访人合法正当权益的维护,在不影响社会秩序的情况下使信访人能够实现最大化的利益表达,信访活动中要实行信访信息公开,以最大限度地保障信访主体的知情权;信访案件终结后,在尊重当事人意愿的条件下,可以向社会公开除国家秘密、商业秘密以及个人隐私以外的信访信息,信访听证活动要向民众开放,可邀请党代表、人大代表、政协委员、涉案单位代表、社会各界精英以及新闻部门等参加。要进一步推进政务公开与新闻自由,以党代会、人代会、政协会等重大会议为平台,实行信访机构提交信访专项工作报告制度,及时了解社情民意,并予以审议。对辖区内有重大影响的、涉及重大决策、社会民生问题的焦点信访案件,要向代表、委员提供全面信访信息,如:报告、文件、信访信息、信访案件清单、案件卷宗等,为党委总揽全局制定方针政策,人大行使立法权、决定权、监督权、任免权、质询权,政府依法行政,政协参政议政提供决策参考。要充分发挥政务公开与新闻自由的传播作用,提倡新闻部门对信访案件的介入和监督,从而获得社会舆论的监督和信任,和社会大众的理解和支持。“在瑞典模式的申诉专员制度下,申诉案件可以依法对媒体公开,吸引广泛的社会关注,形成申诉处理机制与社会关注的良性互动。而英国因为缺少政务公开和新闻媒体的配合,其申诉专员制度相比之下就黯然失色了。”

  效能化。效能融入了现代性和智能化。当今世界政府效能的高低已经成为衡量一国竞争力的重要指标。美国政治学家亨廷顿认为各国之间最重要的政治分野不在于它们的政府形式,而在于政府的高效程度。要强化信访制度效能,就必须找准信访体制在现行宪法框架内的定位,明晰信访与法治关系,掌握信访参与社会治理的独特优势,在法律政策空白处依据公序良俗发挥衡平作用,以实现中国社会与信访潮的良性治理。正如中国人民大学范愉教授所主张:“信访本质上是一种治理的逻辑,并不完全能用法治的逻辑统合。其实治理的逻辑和法治的逻辑并不矛盾。”

  “公正、民主、自由、平等、人权、科学、规范、效能、秩序等……多位一体,共同构成信访价值取向的内在结构关系。公正是信访价值取向的根本原则……效能是其功能要求。”我们所追求的效能即以上信访价值均衡化基础上的效能化。 “历史证明,正义价值越是被忽视,信访绩效越是低下,社会乱象越是重要。” 提升信访效能,还必须注重对信访的源头治理,着力于预防和减少矛盾纠纷发生。

  我国已建立全国信访信息系统。据网上最新统计:我国目前已有近9亿手机用户,5亿网民,3亿微博用户。自媒体时代,足不出户即可传递网上信访信息,实现咨询问政、表达利益诉求、信访查询等,我们要充分利用电子政务的便利性,实现网上办公,上门服务,将现实中涌向公权力部门的上访人群,依法导入便捷的网络舆情处理机制中,以有效缓解现信访人员不足、反馈迟缓的弊端,降低信访事件对社会的冲击风险。信访无小事,既要坚守公正还必须兼顾效能。公务员信访绩效应主要以有效结案率为指标,“有效结案率是指这样一套综合比率指标:独立专家组评议的依法按政策处理到位的案件率;有效信访案件总量中被直接调查案件所占比率;复核案件中听证案件所占比率,上访人满意处理结果且自愿息访案件所占比率等”笔者认为还应加入信访事项办理“结案提前率”,即实际办结时间与规定办结时限之比,从而鼓励在规定时限内更高效的结案。

  改革发展期,利益调整期,矛盾凸显期,更是信访多发期。中国社会与信访潮治理离不开制度建设。在制度建设层面,要秉承以上六大理念,在现行宪政制度框架内,改革政治司法体制,提升核心政制的正义推进效能,完善信访制度,发挥其辅助政制功能。将信访立法尽快列入全国人大立法规划,即站在中国历史转型的高度,顺应世界和中国现代化潮流,以促进和保护公民权利与人权为宗旨,着力构建信访新体制,同时扩大公民有序的政治参与,理顺各类信访的处理渠道,树立司法权威,才是中国信访走出制度困境的根本出路。

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