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石美遐:从中国社会保障新趋势看中国人权事业的新进展
 
 

 

  从中国社会保障新趋势看中国人权事业的新进展
  

                                                                         ——基于第二届北京人权论坛(2009年11月)以来的新进展


  北京交通大学教授 石美遐

  无论在劳动法与社会保障法的理论还是实践层面,也无论是在中国还是其他国家,虽然社会保障的程度有较大差异,但对于社会保障是人权保障的重要内容均无异议。中国在上世纪50年代初就建立了社会保障体系,对于保障新中国公民的社会保障权利起到了划时代的重要作用。但该体系的最大问题是,虽然保障项目比较齐全,但有些重要的保障项目,如养老保险和医疗保险,其覆盖范围较窄,仅限于公营部门的从业人员。产生这一情况的原因主要是当时的国力有限,加之二元经济结构的制度安排等。始于上世纪80年代的中国社会保障制度改革,走过了艰苦的探索和实践历程。在此过程中,中国的社会保障事业不断发展和完善,这使得中国公民的经济权利和社会权利的实现程度不断加大。30多年来,中国的经济经历了举世瞩目的高速增长,可以说,在此过程中,社会保障制度的改革贯穿始终,该制度的不断完善为中国公民实现各项人权提供了有力的保障。

  一、社会保障事业保持快速发展的两大标志

  近10年来,中国内地的社会保险制度改革力度不断加大,其突破性的进展主要有两个标志。

  第一,社会保险的覆盖范围从传统意义上的固定职工逐渐向非正规就业群体扩展,主要是农民工和灵活就业人员,涉及问题主要是脆弱群体当下的社会保险问题,即医疗保险和工伤保险。例如,劳动和社会保障部于2003年5月26日发布的《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》,又如,2004年6月11日发布的《农民工参加工伤保险有关问题的通知》。

  第二,以社会保险法草案和同期相关政策为标志,将社会保险的覆盖范围拓展到居民,即打破了几十年社会保险关系基于从业关系或劳动关系的理念。例如,在2008年12月公布的《社会保险法(草案)》第二章(养老保险)中将城镇各类从业人员均包括在内,除“职工”和“公务员”外,还包括无雇工的个体工商户、非全日制从业人员。该章第十八条还规定,“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度”。又如,近年来各级政府部门发布的各项涉及城镇居民和农村居民医疗保险和养老保险的行政规范性文件。

  二、一年来社会保障的新进展

  (一)社会保险制度的覆盖人群增加

  判断一个国家的社会保障水平的高低包括两个明显标志。一是要看制度覆盖的人口数量的多少;二是看其保障水平的高低。上世纪90年代之前,中国内地公共部门的从业人员是社会保障制度(特别是养老和医疗待遇)的主要受益者,而且有些保障项目的保障水平可以与发达国家的福利水平媲美。然而,这种制度的最大缺憾是其覆盖范围的狭小。因此,30年来,中国的社会保障制度改革一直将扩大覆盖范围作为其追求的主要目标之一。但在法律和制度层面的实施尤以近年为主,而近一年中的政策使得改革的取向更加清晰。国家人力资源和社会保障部2010年4月23日的季度新闻发布会的信息显示,到2010年3月底,全国参加城镇基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险的人数分别为23969万人、40467万人、12729万人、14858万人、10988万人,分别比上年底增加419万人、增加320万人、增加14万人、减少38万人、增加112万人。可见,除了工伤保险,其他四项保险的参保人数都有所增加。

  (二)农民工的社会保险得到特别重视

  30多年来,在中国经济高速增长的进程中,从劳动力供给的角度看,农民工的贡献功不可没。这样大规模、大范围的城乡劳动力大流动在各国经济发展历史上都是罕见的。中国政府在引导农民工有序流动方面,进行了多年的探索和实践,已经形成了比较成熟的管理机制。大部分从业于非正规部门的农民工的就业质量一直是社会关注的问题,而农民工的社会保障权益则是问题的一个重要方面。在此方面,其他国家可以直接借鉴的经验并不多。中国政府大力投入对解决此难题进行了诸多探索和试验。而且,为了解决农民工这一相对脆弱群体的劳动社会保障权益问题,中国政府在近年的机构调整中,还在有关部委中专门设立了农民工司,使农民工的劳动社会保障权益保护工作厚积薄发,成效突出。虽然根据中国的《劳动法》,农民工与其他从业人员一样受到劳动法律的保护,但法律的实施状况一直不能令社会满意,需要有更加具体和明确的政策强化法律的贯彻。现在,中国已经有了比较完善的农民工劳动和社会保障权益的规范体系。有越来越多的农民工被切实纳入到劳动和社会保障权益保护的制度网络之中。

  人力资源和社会保障部的资料显示,一年以来,农民工的社会保险进程按照预定的目标顺利发展。到2010年3月底,覆盖农民工的社会保险保险项目包括基本养老、基本医疗、失业和工伤保险,其中基本养老保险和失业保险的人数分别为2741万人、1685万人,分别比上年增加94万人和42万人。

  (三)打开二元经济结构突破口—农村社会保障制度进展迅速

  长期以来,中国传统的二元经济结构体制对很多社会经济制度产生了较大的影响,包括社会保障制度。虽然二元经济结构在新中国建立初期产生有其客观背景,并且这也是很多发展中国家发展过程中要经历的过程,但从社会的整体公平性而言,这种经济结构无疑应随着经济的发展逐渐被破除。中国内地学界和政府部门早已开始关注和研究这一问题,政府也早已开始在决策中解决这一问题。实际上,带有二元经济结构烙印的一些制度正在被破除,这其中就包括将农村人口纳入社会保障的整体框架之内。

  一年多来,最为引人注意的是,《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的发布(国发[2009]32号,2009年9月1日)。该政策标志着中国社会保障事业的历史性跨越,它最集中地体现了中国政府要实现建立覆盖城乡居民的社会保障体系目标的决心。该制度设计的基本原则是,“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。虽然该制度的待遇水平是“低水平起步”,但它毕竟是覆盖数亿人口的新制度。根据该政策规定,凡年满16周岁、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可以在户籍地参加该制度;年满60周岁的男女农村居民,可以按月领取养老金。该制度的基金来源包括个人缴费、集体补助和政府补贴三部分。

  到2010年3月底,全国内地新型农村养老保险制度的参保人数总计4685万人,领取待遇人数为1570万人。新农保基金收入117. 38亿元,基金支出45. 85亿元,累计结余242.69亿元。 这组比较庞大的数字说明,该制度虽然处于始建阶段,但惠及人员范围之广令人欣喜的;二百多亿的结余也表明该制度具有较好的可持续性。

  三、社会保障权利得到强化的其他表现

  (一)社会保险的待遇水平进一步提高

  考虑到企业退休职工的退休待遇与机关和事业单位差距较大,为了保障企业退休人员的晚年生活,中央政府已连续6年提高企业退休人员的基本养老待遇。这一举措在中国内地的养老保险制度历史上是不曾有过的。这是此届政府“以人为本”治国理念在社会保障领域的又一次明显体现。本届政府追寻的民生目标是,不仅要让民众解决温饱、步入小康,还要使得民众过上有尊严的生活。这里的“尊严”不仅表现为“体面的工作”(decent work) ,还体现为老年人能够享有体面的晚年生活,而适度提高退休待遇则是达到该目标的经济保障。虽然,提高退休待遇需要政府的大力财政投入,但基于大力改善民生的治国理念,政府的投入力度是空前的。2010年企业退休人员的基本养老金提高了10%左右,5000多万名企业退休人员在春节前领取了新增基本养老金,调整后全国月人均基本养老金达到1300多元 。

  (二)建立了养老保险关系转续制度

  为了解决长期困扰基本养老保险的难题之一——养老保险关系异地接续问题,2009年12月28日,国务院办公厅转发了人力资源和社会保障部、财政部《城镇职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。该政策的宗旨在于,保障从业人员遇到流动状况仍能享有养老保险的合法权益,特别是流动性较强的农民工的养老问题有了实质性的制度保障。

  在养老保险接续政策发布后仅三天,人力资源和社会保障部与财政部又联合发布了《关于基本医疗保险异地就医结算服务工作的意见》(人社部发[2009]190号)。该政策与养老保险关系异地接续共同构成了退休人员在较高层次上实现社会保障权利的制度体系。基本医疗保险异地就医结算的政策同样从人本理念出发,积极推进区域统筹和建立异地协作机制,方便必须异地就医参保人员的医疗费用结算,减少个人垫付医疗费,逐步实现参保人员异地就医、持卡结算。

  养老保险和医疗保险的异地接续和异地就医费用结算的制度安排,其积极意义在于,众多被制度覆盖的人员实现其社会保障权利不再受本人户籍所在地的限制,使得退休人员可以自由地选择养老地点。

  结语

  第二次世界大战之后,社会保障权利成为各国的一项重要人权。《世界人权宣言》(1948年12月10日)第22条和《经济、社会、文化权利国际公约》第9条都对社会保障权利予以专门规定。中国于2001年批准了《经济、社会及文化权利国际公约》。此后,中国政府认真负责地承担起履行该公约的义务,包括社会保障权利的规范实现。同时,中国政府对涉及社会保障的国际劳工公约进行了长期的研究,并将研究成果不断地纳入本国的立法实践之中。经过30多年的艰辛探索和不懈努力,中国这一最大的发展中国家已建立起了不仅覆盖正规就业部门,还覆盖非正规就业部门;不仅覆盖城镇,还覆盖农村的基本养老保险和基本医疗保险的社会安全网。从该制度所涉及的人口和资金投入的规模讲,中国的实践是对世界社会保障事业的突出贡献!

  诚然,中国的社会保障事业的改革之路还要继续走下去,社会保障领域还面临着诸多的挑战,还有许多问题需要深入研究和解决,诸如何时将公务员纳入社会保险的统一制度之内、职业年金与国民统一年金制度是否适合中国等等。

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