对于发展权在人权体系中的地位、作用及对个人人权的影响,目前存在着主张发展权涵盖个人人权的“发展权统括论”、批判“发展权统括论”的“发展权否定论”,以及试图寻求发展权与个人人权相互促进、协同发展的“发展权协调论”。然而,“发展权统括论”与“发展权否定论”过于极端;“发展权协调论”尽管有着合理的初衷和规划,但却未能在推进发展权的同时明确发展权的理论基础和现实需求,故而存在着“误入歧途”的风险。在分析发展权的本质内涵和国际造法的现实考量后,可以类比物理学中的“矢量”概念构建人权矢量模型,立足平等和国家诉求,以动态视角发掘发展权对个人人权的导向作用。这便是发展权导向论。
关键词:发展权;个人人权;发展权导向论;人权矢量模型
一、问题的提出
学界和实务界对发展权的内容、范围、实现、与其他人权的关系等问题一直存在着争议。 不同于其他人权,发展权主要体现在《发展权利宣言》及联合国或其他国际组织、机构的宣言、建议等不具法律约束力的国际文件之中;尽管国际社会一直就发展权进行磋商、推进共识,但目前仍不具备一套完备的、具有约束力的发展权条约或国际法律机制。 这也是发展权在诸多事项上无法达成一致的主要原因。
发展权具有狭义和广义两个层次,分别对应集体属性 和个体属性两个方面,并可以从主体上细化为国家、区域和个人三个层面;同时,发展权的内容又涉及政治、经济、社会、文化等不同领域。 广义发展权将个人纳入权利主体的范畴,从而导致发展权与个人人权不可避免地存在重叠。 因此,自发展权提出至今,外交和学术讨论一直存在将发展权视为“传统人权综合体”的观念。 这种观念可称之为“发展权统括论”,主张发展权是“能够促进人和国家发展的所有权利的组合”。 然而,批评者认为,“发展权统括论”是一种“人权就应如此”的感性主张,缺乏理论化、体系化的分析,使发展权失去了独立存在价值,成为“认识新人权的一个步骤”; 一些学者以此为基础对发展权提出质疑和批判,甚至提出“发展权否定论”,将发展权视为“迷人的错觉和对人权体系的威胁”。 “发展权否定论”有其合理性,但却忽视了国际社会历史、现实和对人权理论的新要求, 否定了发展权的历史意义、价值追求和现实发展,割裂了发展权与其他人权之间普遍、不可分割、相互依存、相互联系的关系。
(一)“发展权协调论”的旨向
实践表明,发展权的特定内容包含了对经济、社会、文化、政治等发展的参与、贡献和享受。 以此为基础,“发展权协调论”在起步之时具备比较明确的方针和方向的:旨在正确、适度地把握发展权与个人人权 的界限,并在此基础上通过发展权促进个人人权的发展、以个人人权确保发展权的落实。
具体而言,这种对发展权的理解植根于“发展”的过程之中,认为对发展权的促进、落实及评判无法脱离经济、社会、文化及政治领域中相关人权的发展状况。 因此,为促进人权的发展、实现人权的价值,就需要充分实现发展权;为实现发展权,国家行动和国际合作都应采取超越各人权单一范畴的方式来相互促进、补充。 在“发展权问题工作组”独立专家森古普塔(Arjun K. Sengupta)看来,根本意义上的发展权落实需要任何人权都不被侵犯, 需要公民、政治、经济、文化和社会权利的实现和充分享有。
以此为指导思想,人权理事会对落实发展权提供了一个多层次的准则框架,其顶层结构分为“以人为中心的全面发展政策”、“参与性人权进程”、“发展中的社会正义”三部分,并在其下细分了18条标准、68条次级标准及相应指标。 此外,联合国大会也就发展权标准进行了类似讨论。 概言之,“发展权协调论”在肯定并协调发展权与其他人权之间联系的基础上,从基于人权的政策(human rights-based policy)出发, 认为对发展权概念的界定不可避免地将经济增长、社会正义、发展战略、各项人权保护等主题作为参照,并将平等、不歧视、参与、透明度、问责和国际合作等作为发展权的基础。
(二)“发展权协调论”的困境
“发展权协调论”认识到“发展权统括论”和“发展权否定论”的不足,并尽力回避:在立足发展过程、肯定发展价值、追求发展结果的基础上,“发展权协调论”采取基于人权的政策和“各项人权关联而不混同”的思想,将个人人权作为发展权的衡量指标而非所属部分。这的确有助于厘清发展权和个人人权的关系,也是发展权理论上较为合理的状态。
然而,实践中“发展权协调论”却没能很好地把握发展权与个人人权的协调关系。其初衷是将个人人权作为发展权的促进因素及衡量指标;但随着对发展权讨论和落实的深入,发展权的框架对个人人权的要求也越来越细致,导致“发展权协调论”越来越多地把个人人权的具体内容纳入发展权之中。 这正是发展权在个人层面所面临的矛盾:若不对发展权框架进行构建,则无法准确衡量发展权所附加的价值,无法将发展权转化为明确的“政策对话”并将其纳入发展政策的主流之中; 但构建发展权框架“一方面要把所有人权纳入发展的过程,一方面需要凸显发展权的独特性”, 这导致发展权与个人人权之间的关系精巧且难以把握。因此,即使秉持“发展权协调论”的人权理事会“发展权问题工作小组”也被批评为“讨论范围存在不适当扩大”、“将所有人权都列入讨论偏离了其主要任务”, 并被指出“应当考虑如何将发展权纳入主流并促使其实现,而非仅仅立足于其他人权”、应当“在有效利用现有人权机制时避免重复”。 由此可见,“发展权协调论”尽管以“协调发展权与个人人权”的观念为初衷,但因其尚未完全厘清发展权与个人人权间的关系便试图全面推进发展权的各项工作,故而在个人人权的“迷雾”中渐行渐远。 正如中国代表在“发展权工作组会议”中指出的,“重点如何在全球实现这一权利,而非某些具体问题或设置人权前提条件”。 因此,可以将问题的症结进一步明确为如何寻求发展权与个人人权间的“临界点”,从而将“发展权协调论”拉回正轨。
三、发展权内涵与价值的再界定
在没有发展权进行理论性、体系化的分析和界定的情况下,缺乏牢固理论基础的“发展权统括论”被全球发展的大潮“裹挟而行”,不可避免地偏离了最初的预想。因此,欲明确发展权在人权体系中所处的位置及其与个人人权的具体关系,首先需要从发展的过程和国际造法的考量中分析影响发展权的决定性要素。
(一)发展权的应有之意:发展
联合国人权委员会(现人权理事会)和人权高专办公室对发展的要素进行了归纳,均包含以人为本、平等且不歧视、促进物质或非物质的基础需求,强调人权在发展过程中的重要作用。 可以说,发展是经济、社会、文化和政治等的全面进程,目的在于让所有人积极、自由和有意义地参与发展并公平分配其所带来的利益,从而不断改善所有人的福祉。
传统的政治经济学往往把发展作为一个现象去观察,并在此层面寻求解决方案;相应的,发展权则是发展过程中最集中的权利体现,为解释发展问题提供了新的视角,将关于发展的政治、经济语言转化为法律语言,使原本表现为政治主张或意识形态的发展观念更具正当性和可接受性。 因此,发展与发展权是密切相连的:发展权旨在人类福祉的持续发展,脱离发展的发展权注定是空谈。 基于相同的逻辑,经济、社会、文化和政治权利则同样是各自领域中观念、主张的法律语言;既然发展是上述各领域不断推进的过程,那么作为其法律语言的发展权与个人人权之间也应当有类似的关联。 这同样体现了个人人权与发展权的区别:个人人权以具体的领域(如政治、经济等)为切入点以彰显人权,而发展权则以动态的过程(即发展)为切入点以推进人权。
当然,在明确发展与发展权之间密切关系的同时,也要对二者的区别有着清醒的认识:发展是哲学概念,涉及国家、社会、个人的各个方面;发展权是法律概念,必须具备权利的主体、客体及内容; 发展与发展权的实现在政策和设计上有着明显的区别。 只有清晰地理解发展与发展权的界限,才不至于误入“发展权统括论”的歧途,或在“发展权协调论”的途中迷失方向。
(二)发展权的现实考量:国际造法
1. 人本化趋势的权衡
第二次世界大战之后,随着以联合国体系为代表的国际新秩序的建立和全球化水平的提高,国际法、乃至整个国际社会都经历着从“国本主义”向“人本主义”的转向。人本主义(humanism)主张人在人类社会的中心地位,关心人的价值与尊严,重视人的处境与感受,反对贬低人性、忽视人的价值与存在的观念、制度和实践;个人得以越来越多地参与到国际治理之中,其存在、价值与权利也越来越多地被国际社会和国际法所认可。 国际社会人本化的趋势也体现在国际法的各个层面,并极大促进了国际人权法的发展。
在此背景下,正如路易斯?亨金(Louis Henkin)所指出的,人权观念已经成为时代精神的一部分,尽管学术界会对部分人权规则的国际法性质提出质疑,但国家却很少愿意直接对此提出质疑;人权是通过其内在理性和道德权威(rational and moral authority)而非完全依靠国家同意取得较强的法律效力; 国家接受人权、认可自己权力被部分限制,并向自己的人民作出承诺,从而使原本具有压迫性的国家被迫克制与收敛。 因此,和其他体现人的价值与尊严的主题一样,发展权也成为衡量一个国家的正当性尺度,是人本化趋势的主要体现。
2. 国家诉求:独立的生存与发展
马斯洛(Maslow)的“需求层次论(hierarchy of needs theory)”指出,人最基本的需求是旨在维持个体自身生存基本需要的生理需求(physiological needs),其次是旨在保护自身免受伤害的安全需求(safety needs);人只有满足基本层次的需求后,才会考虑更高层次的追求。 作为人的集合,国家同样需要在国际层面维持自己的生存、独立和发展,在国内层面维护政权稳定和保障国民的生活,如同生物一般“趋利避害”,尽最大可能争取让自己更好地存活;究其本质,国家注定需要权力、安全和财富,需要考虑自己的利益,并在相应限度内“因利而动”。 正因此,在经历了长久的殖民统治和压迫榨取之后,二战后兴盛的非殖民化及独立运动促使大量第三世界国家开始主张更加公平的国际经济及政治新秩序。这也是最初发展权以国家和民族为权利主体的根本原因。 正如联合国大会在解释和推进《联合国千年宣言》(United Nathans Millennium Declaration)时所指出的,国家的主权和独立对发展权和发展是至关重要的,各国对本国经济社会发展负主要责任并处于主导地位。 相应地,冯卓然教授也指出,发展权意味着根据该国、该民族的情况独立自主地发展各项公共事业,以保障这个国家或民族及其公民的生存权不断得到改善和发展,任何其他国家或民族都不得加以干涉或侵扰。 根本而言,这实际是主权与人权间关系的延伸。
发展权属于人权,又需要国家保障其落实,因此发展权也需要“权利的实现成本”。权利的实现离不开国家及其政府的付出;如果缺乏必要的公共资助和公共支持,权利就缺少获得保护和实施的客观物质基础。因此,有学者主张“仅当有预算成本时,法律权利才存在”。 实现包括发展权在内的任何权利都必须通过国际、国内的政策,利用相关资源、资金、技术,从而确保综合全面的发展。 发展是一个“性质随所处环境变化而变化”的过程,不存在“一刀切的做法(one size fits all)”; 在考虑发展权的实现及制定相应指标时,也要注意不同国家和地区的实际情况,避免理想化及与现实的脱节。 发展权的认识、明确及实施都必须依托必要的资源,要求一个有组织的人群结构或社会团体在特定时期能够提供相应的条件。正因此,中国始终主张发展权的实现“需要各国政府根据各自国情制定符合本国实际的发展战略和发展政策”,不可脱离本国现实,也不能生搬照抄他国模式。
(三)小结
综上所述,鉴于发展的客观需求和国际社会人本化趋势,发展权不可避免地与发展具有密切联系,并涉及政治、经济、文化、社会等具体领域;因而,在理想状态下,实现发展权也是对所有人权的确保和落实。 但发展权同样受到国家独立生存与发展的诉求影响,并需要相应的资源与成本来确保权利实现。这些都是发展权概念得以存在的前提要求,也是考虑其与个人人权之间关系的出发点。鉴于不同时间、空间之下,发展需求、国家诉求及社会资源水平都会存在差异,观察和分析发展权应当以动态视角,将发展权作为一种导向。由此可以提出“发展权导向论”的观念。
四、发展权导向论的模型分析
从静态视角,以制度性为切入点对发展权进行理论分析,可将发展权视为一种“权利束”。 如果借鉴马斯洛“需求层次理论”,可以从人权的角度将人的需求分为四个层次,即生存、安全、相互关系和自我实现,而人权也相应地被分为生命权、安全权、基本平等与尊严、发展权四个主要范畴。 这种分类并非直接、武断地将其他人权全部置于发展权之下,而是对发展权、乃至人权进行重新分析后的再分类,因此与“发展权统括论”具有根本的不同。不过,鉴于发展权对应着“发展”这一过程,因而有必要同时以动态视角对发展权进行审视,近一步明确“发展权导向论”的观念,并与前述静态分析相互结合,共同对发展权进行阐释。
(一)动态分析:人权矢量模型
人权自被提出以来,就带有着一定的价值导向,并随着时代和社会背景的发展而不断调整方向。 据此,有学者提出了将各项人权视为矢量 的“人权矢量论”:不同人权因其对法益、价值的不同侧重而“指向不同方向、具有不同数值”; 所有“人权矢量”相加后可得到一个“矢量和”,反映出所有人权在聚合、权衡后所体现的整体趋势,如同多股不同方向、不同大小的力汇聚成为一个合力;这体现了人权的整体目标、价值趋向和法益保障,因而不同于各项人权的简单相加或相互堆积。 由此,便可以构建“人权矢量模型”。
这种人权与矢量间类比的优势在于,在未减损各项人权自身价值和意义的情况下,既保持了各项人权独特的关切、追求及彼此差异,又反映了人权的整体趋向。同时,鉴于不同时期、不同背景下国家、社会和个人对人权的要求必然存在区别,即使同一种人权也会随着这种要求的不同而改变其“方向”和“大小”;这种“人权矢量模型”所体现的动态过程最终会影响作为“矢量和”的人权整体价值追求和趋向。
目前,发展权便代表了这种具备导向作用的“矢量和”:2000年《联合国千年宣言》着重强调了发展及其与人权的关系; 这种关系在2003年被近一步明确为“以人权为路径的发展(human rights-based approach to development)”,包括发展的三项原则,即:(1)所有的发展计划都应该深化、实现人权;(2)人权标准应当在所有发展计划的所有阶段都起到指导作用;(3)发展计划应当提升发展权义务主体实现其义务的能力,及发展权权利主体主张其权利的能力。 2010年,联大再次重申《千年发展宣言》,并对千年发展目标(Millennium Development Goals)加以明确。 联合国各机构及其他国际组织也紧随其后,指出“以人为本的发展方针(human-centered approach to development)”自《发展权利宣言》发布以来便具备了规范性基础,各项人权与发展在理论和实践中相互交织、加强,从而促进全人类的福祉和尊严;这已经体现为全球发展的趋势,人权原则和国际合作是联合国主要的工作指导准则。 联合国秘书长及人权高专近一步将发展方针精确为“以人权为本的政策(human rights-based policy)”,强调不仅需要将包括发展权在内的所有人权都纳入联合国体系的主流,也应当通过发展促进国际社会对人权(尤其是发展权)达成共识、加强合作。
由此可见,发展是时代的主要潮流,而“以人权为本的政策”则将人权嵌于发展的脉络中,互有异同、各具取向的各项人权使发展具有了丰富的法律内涵和权利表达;各项人权及其内在价值进过凝练、权衡后,汇聚成一个与发展相协调的整体性法律内涵和权利表达;这种政策同时设置了一个以发展权为核心、以国际人权标准为基础的概念性框架,并直接指向对所有人权的保护与促进,以及发展的全面实施。 发展权将原本对“发展”这一过程的政治、经济表述转化为法律表述,是与发展最契合、最直接的权利语言。综上所述,在目前国际、国内背景下,发展权即是前述“人权矢量模型”中“矢量和”。
因此,发展权不仅是静态视角下的“权利束”、“类权利(collective rights)”;如前所述,个人人权以具体的领域(如政治、经济等)为切入点以彰显人权,而发展权则以动态的过程(即发展)为切入点以推进人权,这意味着动态视角下发展权得以从法律理念和价值观念等方面为各项人权提供指引和导向。正如中国《发展权:中国的理念、实践与贡献》白皮书中所指出的:作为首要基本人权的发展权贯穿于其他各项人权之中;在发展成为全世界主要议题的情况下,发展权的保障和实现离不开个人人权的同步发展,而个人人权的完善与实现又必须以发展和发展权为目标和导向。 这实际表明,发展权因其所包含的价值及当下国际整体环境而具有了类似法律中的“原则”的功能,表现为对某一事物、价值的追求和坚持,并基于具体化的规则说明其正当性或合理性的理由,从而对具体规则起到证成作用。
(二)模型细化:发展权对个人人权的导向作用
仅仅得出“发展权是各项人权的指引和导向”仍不够,还需要进一步考虑“这是何种指引和导向”。
在妥善把握发展与发展权相互关系的前提下,发展权的内容在于实现发展过程中各领域相关人权及发展目标,其作为“矢量和”在“人权矢量模型”所指向的方向也就是人权发展的整体方向,主要侧重点包括两个层面:一为平等,二为集体。
1. 人本化的应有之意:平等
对平等的侧重实际是国际社会人本化趋势中的应有之意;中国在关于发展权的白皮书中也反复强调了“权利平等、机会平等、规则平等”、“发展权共享、共赢”、国内治理应“追求更加平等的参与和更加平等的发展”、“全球治理应以平等为基础”。
就平等而言,德沃金(Dworkin)曾经提出:国家、社会、个人都拥有属于自己的诸多原则,但如果想要真正实现社会的“整全性(integrity)”,就需要统一原则模式(model of principle),确保和实现群体中所有个体之间的平等。 德沃金近一步从“资源平等”和“政治平等”的角度加以阐释:“资源平等”是一种“准入”的公平或“平等的初始资源”,要求国家对每个人给予同等的关怀和尊重,使每个人都有相同的机会去实现人生规划和价值;不过,因不同的个人理想、行动力及具体行为而产生的结果差异并不在资源平等考虑的范畴。 政治平等在个人发展层面上则不仅表现为形式平等,更是一种实质意义上的平等,即国家用相同的原则和态度来对待、处理所有人的事物,这实际是“平等机会”对国家提出的要求; 从法律层面解释德沃金的平等观,也正是戴雪(Dicey)所主张的“任何人都应遵守法律而不考虑其阶级或条件”的“法律平等观念”, 以及哈耶克(Hayek)所主张的“真正的法律应当平等的适用于每一个人,而不存在特例。”
德沃金对平等的理解也可适用到发展与发展权的领域。总体来说,平等不仅是发展的本质要求, 更是发展权的固有要素。 个人层面的发展权体现为“发展机会均等”,由国家采取一切必要措施以保障所有人平等地参与社会各领域的发展。 这实际为所有人设置了同一起点,既可以保证发展过程中的公平、彰显个人的特性和优势、促进社会竞争与活力,又可以避免少数人坐享其成及由此加剧的国家负担。 机会均等有助于更合理地界定发展权在人权体系中的内容, 并得以较为妥善地解决各项人权在要求国家积极作为和消极不作为之间所面临的矛盾。
此外,平等和不歧视也有密切联系。不歧视字面含义即平等而不加区别地对待所有人; 不过发展权为其赋予了新的意义:不歧视要求对那些边缘化、受歧视和处于不利地位的人给予关怀并考虑如何改变其境域以促进其人权。 德沃金的平等理论中提到:如果因先天原因处于弱势,则国家应当给予适当补偿来弥平差距,如因出身而导致的竞争劣势可以通过加强教育来补足;因后天原因处于劣势,德沃金区分了“公平的差距(fair differences)”和“不公平的差距(unfair differences)”,并认为在诸如社会贫富悬殊、因经济萧条导致的失业等情况下,应当摒弃自由放任政策,由国家对社会结构进行调整以确保平等。 尽管德沃金并未明确提出不歧视的主张,但其观念显然和发展权中的不歧视原则相吻合。相似的,徐显明教授也指出,发展权最重要的价值在于给予弱势群体和个人提供缩小与强势群体及强者间差别的机会;给予机会、在机会方面向弱者倾斜、在义务方面对弱者减免,是发展权在法律方面的三大特征。
2. 国家诉求的根本:集体
理想状态下,发展权的实现应当惠及所有人,亦即:如果所有人的发展权都得到充分保障和实现,则作为人的集合的社会、民族、国家的发展权自然也相应地得到了满足;这是一个自下而上的过程。但发展权不同于个人人权:对个人来说,他们可以在发展的过程中单独实现某些权利(如通过求学实现受教育权);但从发展的整体角度来看,部分个人权利的实现不代表发展权得到实现,部分目标的完成也不代表整体目标的完成。 人权的实现需要相应的资源支持。现实中往往会出现社会可供资源不足、人们需求相互重叠竞合,而由此引发的不同主张、不同权利及价值之间的冲突往往难以调和。 换言之,在资源水平和国家整体发展程度不足时,发展权难以得到全面、充分的实现;权衡之下,集体层面的发展是发展权首先需要追求的目标,这也与发展权概念的初衷相一致:发展权首先便是从集体权利层面被提出的。
中国的“共同富裕”政策便是对此的佐证。从结果来讲,共同富裕是对全国人民发展权的实现。 但鉴于改革开放初期国力的不足,无法同时实现全国范围内高水平的发展,因此中国将资源集中在东部沿海地区,以“先富带后富”的方针带动整个国家的发展,并取得了举世瞩目的成绩。客观而言,在选择“何处先富、何处后富”时,短期内自然会造成不同地区、不同人之间发展机会的不均等,并将差距扩大。但从长远、整体角度,相较于死板地固守“绝对平等”而“共同贫穷”,“先富带后富”确实是最佳选择。随着发展程度的提高,中国也不断让“后富”地区的人民享受“先富”带来的发展成果(如西部大开发、振兴东北老工业基地等),以期最终实现“共同富裕”。
五、结论
发展权代表了一种以人权为基础、被国际社会赋予特殊价值的发展进程。 以人权看待发展,意味着观察发展问题的新视角,意味着多元发展目标在人的自我实现上得以结合,意味着以人权的理念和制度实现发展。 如果发展是发展权的主题和导向,那么发展权就是各项人权的主题和导向,这是从动态视角对如今的人权体系分析后的结果。在个人层面,发展权对个人人权的导向作用主要体现在平等和集体两方面;这也是发展权及个人人权的目标与准则。这种观念即“发展权导向论”。
当然,按照本文“人权矢量模型”,发展权主要代表当下人权的整体趋向。人权、发展及其所处的国际、国内环境都是不断变化的;早在中国人权理论的起步阶段,就存在动态人权观,即:人权是个不断丰富和发展的过程,应当与时代相呼应;不同时代下人权的表现和主题显然存在区别。 这一观念如今仍不过时。或许随着人类发展水平的提升,又有新的问题成为国际、国内的焦点,而彼时发展权已经基本完成其历史使命,不再代表人权的整体趋向。但发展将始终作为人类前进的追求与动力,并为人权提供与时俱进的路径、意义和价值。
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