首页 > 阳光信访 责任信访 法治信访——修订实施《信访条例》10周年
国家信访局副局长张恩玺谈信访工作法治化建设

2015-05-15   来源:   作者:

  《信访条例》自2005年5月1日修订以来施行已有十年,其实施贯彻情况如何?信访工作制度改革推出了哪些举措?有的网友认为信访就是“群众跑来跑去、领导批来批去、部门转来转去、最后还是哪里来哪里去”,怎样对推诿扯皮、敷衍塞责的现象给予规范? 5月13日,国家信访局副局长张恩玺接受中国政府网和新华网《新华访谈》联合专访,介绍《信访条例》修订实施十年来的主要成效和当前面临的形势。
 


  信访是解决群众合理合法诉求的平台渠道

  记者:您作为国家信访局的一位领导,对信访工作一定有很多切身体会。那么,您理解的信访工作是怎样的?

  张恩玺:在我看来,首先,信访工作是党和政府密切联系群众的一个平台、一个渠道。群众来信来访体现的是人民群众对党和政府的信任,承载的是群众的呼声和意愿。对群众来说,信访是他们表达诉求、反映情况的一个渠道;对党委政府来说,信访是了解民情民意、体察群众疾苦、形成决策参考、检验施政得失的一个平台。

  其次,信访工作是推动解决群众合理合法诉求的一个平台、一个渠道。信访问题大多数都与群众的切身利益密切相关,而且大部分涉及群众生产生活中的实际困难和问题。这些年来,我们大力畅通信访渠道,大力倡导领导干部亲自阅批群众来信、接访下访,化解信访积案等等,都是为了及时解决群众的合理合法诉求。

  第三,信访工作是党和政府听取群众意见建议的一个平台、一个渠道。群众通过信访提出的意见建议,涉及经济、社会、政治、文化乃至外交国防等各个方面,既有普通干部群众,也有知名专家学者;既有赞扬的,也有批评的。都非常有价值,我们汇总整理后报送领导机关,为领导同志和有关部门科学决策提供了有益参考。

  还有一个最突出的体会,就是,党中央、国务院高度重视信访工作。党的十八大以来,中央作出一系列重要决策部署。习近平总书记等中央领导同志作出了一系列重要指示和批示,指明了信访工作的目标和方向。总书记在地方工作的时候就非常重视信访工作。1988年在福建宁德工作时,他就提出“四下基层”制度(信访接待下基层、现场办公下基层、调查研究下基层、宣传党的方针政策下基层),当地至今还在坚持这一做法,并推广到全省;在浙江省工作时,多次到信访工作任务重的市县接访,亲自协调解决群众生产生活中的实际困难和问题。总书记在《之江新语》、《摆脱贫困》等著作中多次讲到信访工作,体现了一切为了老百姓的公仆情怀和执政理念。

  今年网上信访已占信访量的40% 超来信来访量

  记者:您刚才介绍了信访工作制度改革的一项重要举措就是实行网上受理信访制度。互联网技术的发展,使得沟通更加便捷,群众“问”的速度加快了,“答”的效果怎么样?

  张恩玺:相比于传统的来信、来访,网上信访因其方便快捷、成本较低,受到社会广泛关注和群众欢迎。其特点可以概括为八个字:公开透明、便捷高效。

  公开透明就是,群众提交网上信访的流程、网上信访的处理,都坚持“阳光”操作、透明运转,信访事项全部实现网上流转、网上处理、网上回复,处理过程和办理结果全部在网上公开,群众能够进行查询和评价。

  便捷高效就是,对于群众而言,选择“网上信访”,打破了时间和空间的限制,可以足不出户、随时随地提交信访诉求,有关部门能够及时掌握,这是传统信访方式无法比拟的。

  正因为如此,网上信访正逐步成为群众信访的主渠道。2014年,全国信访总量中,网上信访占39%。今年一季度国家信访局的信访量中, 网上信访占到了40%,已超过了来信、来访数量。全国网上信访工作也发展迅速,绝大部分省、市、县开通了网上信访。从发展方向看,网上信访将越来越成为群众信访的首选方式。

  信访及时就地解决体现"法无授权不可为"

  记者:访谈进行中有不少网友提出了问题。这里我们选取一位网友的留言,他说:信访就是群众跑来跑去、领导批来批去、信访部门转来转去,问题最后还是哪里来哪里去。请问您怎么看待这种现象?

  张恩玺:这个问题的实质有两点:一个是怎么看“问题最后还是哪里来哪里去”?一个是怎么看群众的诉求没有得到解决?

  先说第一个问题,《信访条例》明确规定,信访工作的原则是“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”,这是信访工作的基本原则。

  在工作中,信访事项该由哪一级哪个部门管理,信访部门就会将信访事项转到有权处理的相关地方和部门,该谁办的事就转给谁,同时还要跟踪督办,绝不是简单的转来转去,这是按照《信访条例》的规定办的。

  长期以来,有的上访人可能对信访工作程序不了解,有的上访人“清官情结”和“信上不信下”的意识较强,认为找到哪一级,哪一级就要直接办,甚至希望信访部门直接解决,这样是不行的,“法无授权不可为”,否则就是乱作为。

  为了减少群众的来回奔波之苦,我们要求接访一线的干部一定要做好对上访人员的法律宣传和政策解释工作,引导他们更多地采取写信、网上投诉等方式反映问题。

  关于第二个问题,应当区别不同情况来看:如果群众反映的诉求是合理合法的,还迟迟得不到解决,那么就是工作上的问题了,既可能有职能部门责任不到位的问题,也可能有信访部门工作程序的规范问题,这是需要纠正的。

  当然,也有些问题,或者由于历史较长、原因复杂、责任主体消失,比如,有的单位或企业已经撤销了或早已倒闭;或者因为政策的变化、政策的不衔接等等原因,造成一时难以解决,这些情况还有不少,解决起来就需要有一个深入调查、反复协调、不断推动解决的过程。

  如果群众反映的诉求不合理,那无疑是不能解决的。但有关地方和部门要在坚守法律政策底线的同时,积极主动、耐心细致地做好思想疏导和法制宣传工作,理顺情绪、讲明政策,争取群众理解,决不能因工作简单、态度生冷硬激化矛盾。

  记者:您刚才提到及时就地解决问题是信访工作制度改革的核心,为此采取了一系列改革措施。其中,推行引导来访人依法逐级走访,是对《信访条例》规定的重申和细化。可是我们了解到,有不少人担心,推行引导来访人依法逐级走访后,如果群众反映的问题,上面不受理、下面也不解决,会不会堵塞群众信访渠道?这项制度的实施效果如何?

  张恩玺:您提出的这个问题很关键,这既是一些人担心的,也是我们要特别注意避免或纠正的。实行引导来访人依法逐级走访,第一,进一步压实了有权处理机关的责任,规范了工作程序,明确了失职可能会带来的后果,有助于合理诉求得到及时就地解决。

  第二,为有权处理机关和来访群众明确了一条步骤清晰的路径,有助于提高信访工作效能,减少群众的信访成本和奔波劳累之苦。

  关于信访事项的受理问题,依法逐级走访的办法就来访事项由哪一级受理办理,哪些受理哪些不受理,受理后怎么办等做出了明确规定,这些规定,我们已经在媒体上发布过了,就不细说了。

  实际上,实现公民信访权利的途径很多,不采用走访形式,问题一样能得到依法妥善处理。比如,还可以采取书信、电子邮件、传真、电话等多种反映问题的形式。

  当然,如果出现该受理不受理、使群众夹在中间,无处可访、无处可诉的情况,我们会加强督查,及时向有关地方或部门提出改进工作的建议。

  信访不都是“喊冤告状” 还有意见建议和检举揭发

  记者:一说起信访,很多人就会有这样一种印象,以为就是群众喊冤告状,这是不是中国特色?请您介绍一下我国信访的一些情况。

  张恩玺:信访是一种社会现象,是人类社会发展到特定阶段的产物。不仅现代有,古代也有。不仅中国有,外国也有。在我国历史上,比如,在尧舜时代,尧置“敢谏之鼓”,舜立“诽谤之木”,清代发生过有名的“杨乃武案”等等,就是类似当代信访的相关制度和活动。在国外,许多国家把处理公民诉求作为政府或者议会的一项专门工作,比如,德国、瑞典、丹麦等国家设有公民申诉专员制度,法国设有调解专员制度,俄罗斯总统办公厅设有公民信访工作局,韩国设有国民苦衷处理局,新加坡建立了民情联系制度等等,这些制度在工作理念、功能作用、方式方法等方面与我国的信访制度有很多相似之处,但因为国家政治体制不同,因而也有根本的不同。这个不同,主要是,中国当代的信访活动是人民行使民主权利、实现当家作主的具体体现;信访工作维护的是最广大人民群众根本利益和信访群众的合法权益,体现的是我国国家的性质和党全心全意为人民服务的根本宗旨,因此具有中国自己的特色。

  那么,信访是不是你说的喊冤告状呢?事实上,群众信访并不都是反映诉求的,也就是说,不都是“喊冤告状”的。从国家信访局受理的情况看,其中还有15%左右的是意见建议,有10%左右的是检举揭发方面的。信访本身也不是什么问题,但由于种种原因,一些群众反映的诉求没有得到及时解决或化解,久而久之就有了 “问题”,也就有了“喊冤告状”的行为。 新中国成立之初,中央就建立了信访工作机构,之后,各地陆续建立相应机构做信访工作,并制定了一系列规章制度,尤其是1995年颁布了《信访条例》, 2005年又作了修订,明确了新形势下信访工作理念、定位、体制、机制等,并在实践中不断丰富和发展。这个制度的存在和发展具有深厚的政治基础、理论基础、法律基础和实践基础。

  八项措施推进信访工作法治化
 
  记者:党的十八大特别是十八届三中、四中全会以来,改革与法治成为信访工作的主旋律。您能否给我们介绍一下中央对信访工作有哪些新部署新要求?推进信访工作制度改革和信访法治化有哪些举措?

  张恩玺:党的十八报告明确提出,“建立健全党和政府主导的维护群众权益机制,完善信访制度”,这是总的要求。

  十八届三中全会《决定》指出:“改革信访工作制度,实行网上受理信访制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度”,这里提出了网上信访、及时就地解决问题和涉法涉诉信访改革等三项基本的改革举措。

  十八届四中全会《决定》进一步明确要求“把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”,这是关于信访工作法治化建设的总方针。

  2013年12月,中央办公厅先后印发了关于依法处理涉法涉诉信访问题和创新群众工作方法、解决信访突出问题的意见,就改革信访工作制度作出了部署。

  目前正在推出的一系列信访工作改革举措,主要有这么几点:一是推行“网上信访”。就是依托互联网,搭建全国统一的信访信息综合平台,把网上投诉信访事项的办理过程、办理结果都在网上公开。

  二是引导群众依法逐级走访。目的就是压实属地和基层的责任,使群众的合理合法诉求能够得到及时就地解决,同时也减少群众的信访成本。

  三是推进访诉分离。就是把涉法涉诉信访从普通信访事项中分离出去,纳入法治轨道解决。

  四是督导化解信访积案。探索建立了统筹实地督查机制,并会同各相关部委,带案开展实地督查。

  五是实行群众满意度评价。这样做,对有权处理信访问题的责任部门和信访部门的工作都是很好的监督。

  六是加强和改进初信初访办理工作。要求对群众的第一次来信、第一次来访,认真对待、认真办理,不能小事拖成大事、大事拖成难事、难事拖成积案。

  七是完善信访工作考核。重点考核“三率”:即信访事项及时受理率、按期办理率和群众满意率,纠正一些地方过度考核的做法。

  八是探索实行“通过法定途径分类处理信访投诉请求”。对那些能够通过调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等渠道解决的信访问题,引导进入相应渠道,依照相关程序予以解决。

  这些举措,概括起来就是“三个信访”,即:“阳光信访”、“责任信访”和“法治信访”。这些举措符合中央要求,符合群众期盼,社会反响是好的。

  不能把上访人员当作“维稳对象”

  记者:我们常听到“信访维稳”这个词,很多地方把信访和维稳联系在一起来安排工作、提出要求,您能给我们介绍一下这两者是一回事吗?

  张恩玺:信访工作通常讲三句话,第一句叫“切实维护合法权益”,这是第一位的任务,是信访工作的核心;第二句叫“及时反映社情民意”,这是信访工作发挥参谋助手作用的体现;第三句叫“着力促进社会和谐”,通过解决信访矛盾和问题,增加社会和谐因素。

  因此,我认为“信访”与“维稳”是既有联系又有区别的。从工作理念上看,信访的实质是维护权利,这是维护稳定的基础,而维稳的实质是通过维护社会稳定来达到维护权利的目的。从这个意义上讲,两者具有一致性。

  从工作方法上看,信访工作主要是通过倾听群众呼声,来了解群众疾苦、解决群众困难,这一点与“维稳”是有区别的。不能简单把信访与维稳等同起来,更不能把上访人员当作“维稳对象”,这是与法规规定相悖的。

  信访条例位阶较低 规范范围较窄

  记者:刚才您谈到,国务院《信访条例》1995年颁布至今已20年,2005年修订实施至今也已经整整10个年头。您能否介绍一下贯彻实施的总体情况和效果?

  张恩玺:总的来看,《信访条例》贯彻实施情况是好的,有这样几个标志:一是信访渠道进一步畅通。各地各部门建立了“信、访、网、电”四位一体的工作平台,群众无论是写信、上网还是当面提出诉求,都比较方便。二是信访工作责任得到有效强化。进一步明确属地管理、分级负责的原则,属地和属事的责任进一步清晰,领导和部门的责任进一步明确,形成了“谁惹的事谁解决,解决不好要追究”的局面。三是信访工作机制进一步健全。这些年,信访事项从登记、接谈、转送、交办、督查督办、复查复核、办理结果查询等环节进一步规范,形成了与《信访条例》衔接配套的运行机制。四是信访工作法规制度体系进一步健全。据不完全统计,2005年以来,仅省(区、市)一级就出台了信访规范性文件1500多件,形成了一整套比较完备的信访工作法规制度体系。

  但是,《信访条例》在贯彻实施中也还存在一些问题:一方面是《信访条例》执行不到位、信访事项程序性办理规定执行不严格、实体性办理质量不高等。另一方面是《信访条例》自身还存在法律位阶较低,规范范围较窄,与相关法律法规衔接不够等问题。这些问题,都在不断改进中。

  记者:我理解,信访就是群众遇到生产生活中的困难和问题,通过信访渠道反映,希望能够解决。那么,《信访条例》中有哪些机制和规定,为解决群众切身利益问题提供保障?

  张恩玺:你提的这个问题,实际有这样两个方面:一个是,信访问题该由谁来解决?《信访条例》规定的很明确,群众不管到哪一级反映诉求,都要由有权处理的那个地方、那个部门来解决,而且除了国家政策性的问题外,大部分是由属地属事的基层单位来解决,换句话说,解决信访问题的责任主体是有权处理的行政机关。信访部门是代表党委政府倾听群众呼声、了解群众疾苦、汇集社情民意、综合协调、督促指导有关地方和部门解决信访问题、化解信访矛盾的一个工作部门。

  另一个是,“信访问题应如何解决”?具体可以分四种情况:一是诉求合理的都应当依法按政策解决到位;二是诉求部分合理的,有多少合理部分就依法按政策解决多少,不合理部分也要耐心做好政策宣传和法律解释工作。

  三是诉求无理的,要做好耐心细致的思想疏导工作,让群众清清楚楚、明明白白,决不能突破法律政策底线无原则地解决,否则有违社会公平正义;四是生活确有困难的,要进行帮扶救助。近年来,全国县级以上地方和部门受理的信访事项,当年新发生的信访问题绝大部分能够得到妥善处理。

  国家信访局:将尽快起草信访法草案

  记者:党的十八届四中全会提出了“把信访纳入法治化轨道”的要求。刚才您也提到了“信访不信法”的问题,实际上,近年来,对这个问题,社会上也有一些争论。对此您有什么看法?在解决这一问题方面,目前有哪些改革举措?

  张恩玺:关于“信访不信法”,很多人把它理解为“相信信访,不相信法律”,这就把“信访”同“法律”对立起来了,甚至指责信访是违背法治的,这种理解是片面的。开展信访工作必须依法按政策。实际上,我的理解,“信访不信法”,是指有的群众不愿意或者不习惯通过司法途径提出诉求、解决问题,而是选择信访渠道寻求解决问题。

  解决“信访不信法”问题,也是信访工作制度改革的一项重要内容,这就是当前正在推进的“诉访分离”制度。对应当通过司法途径解决的公民诉求,导入司法程序依法解决,各级信访工作机构和其他行政机关不受理。我们也下发了配套文件,要求各级信访部门配合政法机关做好“诉访分离”工作,引导信访人向政法机关反映涉法涉诉问题,进入法定渠道依照相关程序去解决。

  记者:我注意到,您刚才讲到“法治信访”时说,今年的一项重点工作是推行“通过法定途径分类处理信访投诉请求”。那么怎么分类处理呢?过去没有分类处理吗?

  张恩玺:信访工作回归本位是信访法治化的必然要求,也是有效发挥信访工作职能作用、维护群众合法权益的迫切需要。推进“通过法定途径分类处理信访投诉请求”工作,就是落实这一要求的重要举措。

  事实上,关于分类处理问题,《信访条例》明确了“谁主管、谁负责”的原则,也有相关规定,对群众反映的诉求,应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,还是应导入相应渠道解决。

  目前,国家信访局正按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的要求,根据《信访条例》等法规制度,列出自身责任清单,目的就是要厘清信访工作边界,解决“信访是个筐、什么都往里装”的问题。

  同时,我们正会同国务院法制办等部门与信访工作任务较重的37个部委加强研究,按照“系统抓、抓系统”的思路,由各部委梳理本系统、本领域分类处理信访投诉请求的“法定途径清单”,强化法律在化解矛盾中的权威地位,对信访人提出的投诉请求,能够通过法定途径解决的,导入这些途径依法按程序处理;不能通过这些途径解决,符合《信访条例》对信访事项范围界定的,按照《信访条例》规定程序处理。

  目前,已经推开了两批试点,公安部、民政部、人社部和国家卫计委等部委已经在网上公布了其实施意见或 “路线图”,推动相关信访问题依照法定途径分类处理。

  记者:关于“法治信访”,您谈到的一项主要工作是推进立法。据我了解,对于信访立法,有人赞成,有人认为没必要,您怎么看?

  张恩玺:对“信访立法”这个问题,确实是“仁者见仁、智者见智”,有不同的观点。我个人认为,信访法治化是大势所趋、是大方向,这个不能动摇。

  当然,目前在国家层面规范信访工作的只有《信访条例》这一部行政法规。近年来,社会各界特别是一些全国人大代表、政协委员已就信访立法问题多次提出建议和提案,呼声很高,基层干部和群众对此也有许多建议,希望把信访纳入法治化轨道。

  目前,国务院已经同意将“信访立法”列为研究项目,我们正在会同国务院有关部门开展相关工作,将在总结各地各有关部门信访法治化建设实践经验的基础上,加强信访工作理论创新、制度创新研究,有序推进信访立法调研和论证,尽快起草形成符合中国特色、体现法治精神、管用有效的信访法草案。

  当然,这项工作不是一蹴而就的,也不能急于求成,还有一个调研、论证、实践的过程。

  新华网北京5月13日电(记者 袁晗)

 


 

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