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张万洪:以无障碍为抓手,为残疾人提供更强有力的法律保障

2021-11-12 09:18:50   来源:人民法院报   作者:张万洪
  编者按:12月3日是国际残疾人日。“国际残疾人日”的确立,旨在世界范围内对残疾人的权益引起广泛关注。残疾人保障法是我国保障残疾人权益和促进残疾人事业发展的法律。今年是该法实施30周年。30年来,我国已形成以残疾人保障法为主干,以残疾预防和残疾人康复条例、残疾人教育条例、残疾人就业条例、无障碍环境建设条例等为重要支撑的残疾人权益保障的法律法规体系,残疾人的经济、政治、文化和社会权利不再是以同情和怜悯的方式得到保障,而是对其作为独立的权利主体的爱护和尊重。在国际残疾人日即将来临之际,本刊特辑专版,以呼吁更多人尊重和关爱残疾人。

  党的十九大报告指出,必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。习近平总书记指出,“残疾人是一个特殊困难的群体,需要格外关心、格外关注。”我国有8500多万残疾人,涉及2.6亿家庭人口,残疾人权益保障工作,事关群众切身利益,事关社会和谐稳定。发展残疾人事业,让改革发展成果惠及残疾人,引领残疾人创造美好生活,是我们党奋斗目标的有机组成部分。随着社会的迅速发展,让残疾人这一特定群体真正平等地参与到社会运转中,实现自身价值,过上独立和有尊严的生活,要为残疾人权益提供有效的法治保障,包括进一步加强立法保障、执法保障和司法保障。

  习近平总书记2020年9月在湖南考察时指出,“无障碍设施建设问题,是一个国家和社会文明的标志,我们要高度重视。”中国全面建成小康社会,标志着我国正式迈入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段,踏上开启第二个百年奋斗目标的新征程。这个新征程意味着所有人在社会中的平等参与、充分融合和全面发展。对于残疾人而言,无障碍环境是其走出家门、参与社会生活的基本条件,也是方便老年人和社会全体成员的重要措施,是完善公共服务和城市功能不可或缺的一个基本元素。

  一、法律和政策中的无障碍环境建设

  
在确保残疾人平等实现各项权利的法治体系中,贯穿于经济、政治、社会领域的一条独特主线,是无障碍原则。我国已经形成以残疾人保障法和无障碍环境建设条例为核心,以无障碍环境建设地方实施办法和相关国家标准为重要内容,以具体领域的专门规定为补充的无障碍法律规范体系。从1988年国家制定方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范开始,截至2021年10月底,有8部法律、4部行政法规、7部部委规章、16部现行生效的国家标准和7部国家政策直接规定了无障碍建设相关内容。这些规范中,有9部属于综合性的无障碍建设规定,19部规范的27个条文涉及交通无障碍,3部规范的3个条文涉及旅游无障碍,9部规范的16个条文涉及信息无障碍,14部规范的15个条文涉及公共服务无障碍,6部法律的6个条文包括民法典第二百八十一条涉及社区无障碍,以及1部法律援助法涉及公共法律服务中的无障碍。

  我国无障碍建设与历年来的残疾人事业五年规划密切联系在一起。在1988年《中国残疾人事业五年工作纲要(1988—1992)》中仅要求对“新建的城市道路和公共建筑设施”实行方便残疾人的设计规范,对“省市和特大城市的主要道路、公共设施、公共建筑”加以改造;“八五”计划增加了文化体育活动及场所无障碍的内容;“九五”提出“将执行方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范纳入基本建设审批内容”,并要求“广泛宣传、逐步推广无障碍设施”;“十五”将无障碍建设列为16条任务之一,并且增加了信息无障碍的内容;“十一五”在维权和信息化建设这两大任务中都强调了无障碍,提出在全国100个城市开展无障碍设施建设;“十二五”再次单独将无障碍建设列为16条主要任务之一,提出制定无障碍条例的法治化要求,并将无障碍建设创建工作向县区推开;“十三五”进一步提出推进“物联网和移动互联网信息无障碍服务”,无障碍环境创建工作延伸到村镇。在近期发布的《无障碍环境建设“十四五”实施方案》中,更是进一步明确,到2025年,无障碍环境建设法律保障机制更加健全,无障碍基本公共服务体系更加完备,信息无障碍服务深度应用,无障碍人文环境不断优化,城乡无障碍设施的系统性、完整性和包容性水平明显提升,支持110万户困难重度残疾人家庭进行无障碍改造,加快形成设施齐备、功能完善、信息通畅、体验舒适的无障碍环境,方便残疾人、老年人生产生活,增强人民群众获得感、幸福感、安全感,为2035年实现安全便捷、健康舒适、多元包容的无障碍环境奠定基础。

  这些无障碍相关的法律和政策,已经为促进残疾人平等参与社会提供了重要支撑。在“十四五”期间,研究者和决策者需要充分把握社会重点领域立法对于残疾人和其他有类似需求的群体的重大意义,继续完善无障碍相关法律和政策体系。为此,首先需要提升无障碍立法体系的效力层级,明确相关权利的主体、内容和救济制度。其次,需要促进无障碍专门立法,完善公共卫生危机管理机制,回应残疾人和其他群体的无障碍需求;真正做到以人民为中心和生命至上,依法充分保护特定群体的各项基本权利。第三,需要完善无障碍法律体系的实施机制,以制度化形式协调多部门的职责,确保残疾人及其组织的参与,提升公共投入,以有效补足我国无障碍建设的短板。

  二、推进无障碍环境权保障的原则

  
在我国的相关实践中,对各类特定群体权益既注重平等保障,又强调特殊保护,建立了常态和非常态相结合的特定群体权益保障机制。在无障碍环境权保障上,要贯彻以下原则。

  第一,智慧推进。在无障碍建设领域,智慧推进主要体现在提供无障碍设施设备和服务中的智慧方案。例如在公共服务信息无障碍方面,“行动计划”特别指出,要为残疾人、老年人等网上获取政务信息、办理服务事项、享有公共服务提供便利。此外,提供适老智慧服务,智能辅助器具的研发生产及其社区适配和维护服务,也与残疾人权利息息相关。“行动计划”以全面推进无障碍环境建设作为兜底,鼓励更多无障碍设施设备和服务的数字化、智能化升级。在司法领域,推进智慧诉讼服务建设,有助于残疾人、老年人平等获得司法保护。

  第二,协调推进。残疾与妇女、儿童、老年人等不同议题的交叉,增加了残疾妇女、儿童、老年人等群体共享无障碍建设成果的难度。新冠疫情让人们更重视残疾与老年人的交叉议题:比如机构化背景下,隔离对残疾人、老年人都造成了更严重的影响。贯彻协调推进原则,对于保障特定群体各项权利全面协调发展意义重大。比如为老年人家庭进行适老化改造,为老年人交通出行提供便利,也是对残疾老年人这个交叉身份人群的关注和保障举措。

  第三,合力推进。特定群体权利保障面临的重难点问题,比如无障碍,尤其需要合力推进原则寻求有效解决方案。残疾人享有无障碍权益,涉及信息交流、物理设施、建筑设计、小区环境、教育就业场所、司法保护领域和其他公共空间的无障碍等诸多层面。只有建立完善的无障碍建设实施机制,才能在各级政府中有效协调这些公共部门的职能,合力推进解决这些问题,发挥无障碍建设的效能,确保无障碍建设效果。有关合力推进一个成功的例子是,在中国残疾人联合会成立30周年之际,为切实保障残疾人合法权益,方便残疾人参加诉讼活动,最高人民法院与中国残疾人联合会会签了《关于在审判执行工作中切实维护残疾人合法权益的意见》。

  三、无障碍环境权的司法保障

  
一般认为,现行无障碍环境建设条例偏重原则规定而可操作性较弱。条例多处使用“应当逐步”“应当创造条件”等表述,在社区建设、设施配套、设计验收等环节缺乏有效规定,尚未真正打通无障碍建设的“最后一公里”。条例也未赋予残疾人和其他存在无障碍环境需求的主体以民事权利,相应法律责任多为行政责任,残疾人通常无法对义务主体直接提起诉讼,难以获得关于无障碍权利的有效司法救济。针对这些问题,制定无障碍环境建设法呼声渐高,各界人士期望用法律破解无障碍环境建设困境。但在立法之前,人民法院在保障无障碍环境权上,大有作为。

  首先,重视公共法律服务中的无障碍建设。2019年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》,要求将残疾人等特定群体作为重点对象,提出保障残疾人基本公共法律服务权益的举措,推进公共法律服务场所无障碍环境建设。2021年通过的法律援助法第四十五条明确要求法律援助机构为老年人、残疾人提供法律援助服务的,应当根据实际情况提供无障碍设施设备和服务。基于此,人民法院也可以加强与残联维权部门和司法行政部门的相关合作,确保司法全过程的无障碍和平等。

  其次,完善无障碍环境权的救济机制。在残疾人享有无障碍环境的权益受阻时,或者在无障碍设施使用中受到伤害时,应能依法寻求救济途径。在最高人民检察院的推动下,无障碍公益诉讼在全国范围内发挥了深远影响。例如2020年浙江全省检察机关共办理无障碍环境建设检察公益诉讼案件178件,制发检察建议169份,有力地推动了高铁站、客运码头、廊道、电梯、停车位、图书馆等重点场所和区域的无障碍环境建设。2021年5月14日,最高人民检察院会同中国残疾人联合会共同举办“有爱无碍,检察公益诉讼助推无障碍环境建设”新闻发布会,发布了无障碍环境建设检察公益诉讼典型案例。这些案件,都得到了人民法院的大力支持。

  最后,结合司法改革大局,应该鼓励司法便民、司法为民服务的进一步创新。这方面的创新探索包括但不限于设立无障碍法庭,不只包括物理设施的完善,比如无障碍通道、卫生间、标志牌,拐杖、轮椅、扶手、读屏、助视、助听等设备,还包括更加细化的工作守则乃至诉讼规则的完善。疫情期间一些地方法院采取网上开庭遇到了相关问题,比如视障者无法通过面部识别登录认证,也无法在线阅读证据图片和签名确认笔录。解决该问题既需要新技术,也需要考虑到残疾而做出便利调整的庭审工作及诉讼参与规则。再比如在专门的无障碍法庭审理相关案件,精神或智力残疾人遭受家庭暴力或未成年残疾人遭受性侵,其作为受害人或证人的资格如何认定。就此实现残疾人平等获得司法保护,不仅需要更加专业的人性化的庭审工作制度,还涉及更深层的诉讼规则的完善。

  总之,人民法院应推动司法全过程的无障碍与合理便利。从普法,到立案、审查起诉、法院审理、证人或受害人出庭以及判决执行的全部环节,确保物理、信息方面的无障碍和残疾人的平等参与。这方面的一个重要依据是2021年6月最高人民法院发布《人民法院在线诉讼规则》,要求优化在线诉讼服务,完善诉讼平台功能,加强信息技术应用,降低当事人诉讼成本,提升纠纷解决效率。统筹兼顾不同群体司法需求,对残疾人士等特殊群体加强诉讼引导,提供相应司法便利。我们相信,在人民法院的参与和推动下,无障碍环境会越来越完善,社会的发展也会更加包容、多元和可持续。

  (作者系武汉大学法学院教授、人权研究院执行院长,残疾人事业发展研究会权益保障专委会主任委员)
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