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李满奎:人类命运共同体与可持续发展

——以中国的“社会保护底限”实践为核心

2017-09-22 09:38:27   来源:中国人权研究会   作者:李满奎
人类命运共同体与可持续发展

——以中国的“社会保护底限”实践为核心

西南政法大学人权研究院副教授李满奎

 
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  一、中国政府对可持续发展议程(2030年议程)的态度

  人类在全球化的过程中面临着很多挑战,如大规模贫困和收入不均衡,大量人群缺少必要的医疗条件,社会保障还无法覆盖到所有人群,还有很多人无法获得清洁水资源、住房以及卫生设施,类似的挑战还可以列举很多。这些挑战使得当前的全球化进程及发展模式从经济层面变得不可持续,从社会层面变得难以为公众接受。作为世界上最大的发展中国家,中国也在不同程度上面临着全球化过程中出现的上述诸种挑战,无法置身事外。

  在这一背景下,2015年联合国大会通过了名为《改变我们的世界:2030年可持续发展议程》的决议。2030年议程包括17项可持续发展目标,和169项与此紧密相连的具体目标,这代表了人类社会为应对全球化时代的危机而制定的雄心勃勃的计划,目的是确保人类社会的发展路径和模式能够符合可持续发展的要求。中国是“2030年可持续发展议程”的有力倡导者和坚定拥护者。中国政府发布了《落实2030年可持续发展议程中方立场文件》和《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》。中方立场文件和国别方案重申了中国政府对落实可持续发展议程所作出的庄严承诺,以及实现所有人的人权的雄心。

  如我们所知,可持续发展的概念内容丰富,在范围上也是无所不包。本文以下的内容将聚焦可持续发展议程中的一个核心要素,即“社会保护底限”(social protection floor),以中国在完善“社会保护底限”方面的实践为例来阐述中国政府在落实可持续发展议程以及构建人类命运共同体方面的努力。

  二、社会保护底限在可持续发展议程中的地位

  在2030年议程所确立的目标及与其紧密相关的具体目标中,第一个同时也是最重要的目标是到2030年在全球范围内消除任何形式的贫困。在可持续发展议程的17个目标中,这是最具挑战性的目标。2030年议程中还列举了与消除贫苦目标紧密相关的具体目标,其中,第1.3个具体目标是各国执行适合本国国情的社会保护制度和措施,包括各种类型的社会保护底限。这使得社会保护底限成为了实现可持续发展目标的重要途径和措施。社会保护底限的内容包括基本收入保障,和全民普遍获得基本社会服务的保障,如基本医疗服务的保障。社会保护底限对于消除贫苦和收入不均衡,解决全球经济失衡,增加全民获得基本社会服务的机会等具有重要的意义。也就是说,社会保护底限能够为人类社会发展中面临的各种挑战,特别是社会层面的挑战,提供解决方案,可以助力可持续发展目标的实现。

  国际社会在推进社会保护底限倡议(Social Protection Floor-Initiative)的过程中,借鉴了“所有人的社会保障运动”(Social Security for All campaign)中的“双重维度”策略,包括水平维度,旨在实现对全体人口无差别的全覆盖,确保全体人口均能够享受最低程度的保护;垂直维度,旨在逐步实现保护水平的提高。这一“双重维度”策略对于解释中国建立和完善自己的社会保护底限的实践非常有帮助。

  三、中国完善社会保护底限的实践:双重维度的视角

  在建立中国自己的社会保护底限的过程中,中国遵循了社会保护底限咨询委员会(Social Protection Floor Advisory Group)的建议,以既有的社会保障体系为基础,逐步引入、有条不紊地完善社会保护底限。 中国现有的社会保障体系是在市场化的经济改革和工业化过程中逐步建立并成型的。在中国,社会保险项目作为社会保障体系的核心,旨在为就业人口提供保护;而与其并列的社会救助项目则是针对部分符合经济困难标准的非就业人口,作为对社会保险项目的补充。因此,中国完善社会保护底限的过程,实际上是将社会保障的覆盖面扩展至非就业人口的过程。这也代表了社会保护底限倡议的水平维度。

  中国的社会保护底限由三部分组成,即最低生活保障制度,基本医疗保险制度和基本养老保险制度。这些社会保护底限包含了一系列基本的权利和现金支付,确保中国的所有人口均能享受最低限度的基本物品和服务。

  中国在1999年建立了城镇最低生活保障制度,旨在为城镇的经济困难家庭提供帮助,确保他们的生活水平不低于最低生活水平。这是一项由国家财政保障的救助项目。经过一年的施行后,在2000年,共有382万城镇居民从这一项目中获益。 在2002年,在国有企业改制造成的职工失业的浪潮中,这一数字增加至2200万。 在2007年,农村最低生活保障制度得以建立,使得最低生活保障制度的覆盖面扩展至农村居民。至2007年底,最低生活保障制度实现了全覆盖,既覆盖了城镇居民,也覆盖了农村居民。截止2016年底,共有6560万居民从这一制度中获益,其中城镇居民1480万人,农村居民5080万人。 在最低生活保障这一问题上,中国的社会保护底限已基本成型。

  新型农村合作医疗保险制度(“新农合”)于2002年建立,专门针对农村居民。截止2015年底,98.8%的农村居民,即6.7亿农村居民为新型农村合作医疗保险制度所覆盖。 在2007年,城镇居民基本医疗保险制度开始在部分地区试点,为未就业的城镇居民(包括在校大学生)提供基本医疗保险,旨在探索覆盖全体城镇未就业居民的有效途径。截止2015年底,这一城镇居民基本医疗保险制度覆盖了3.77亿城镇居民。 如果再加上已经为城镇职工医疗保险所覆盖的2.89亿城镇职工, 截止2015年底,中国13.7亿人口中有13.4亿人口为基本医疗保险制度所覆盖。 客观地讲,在为民众提供基本医疗服务方面,中国已经基本上实现了全覆盖的目标,基本医疗保险底限已经形成。

  新型农村养老保险制度于2009年建立,作为对传统自愿型的农村养老保险的取代,后者的参加人数在20世纪90年代开始大幅减少,源于对个人缴费的依赖和配套措施的缺失。 在新型农村养老保险制度下,农村居民可以自愿从不同的缴费等级中选择缴费的额度(多缴多得),个人缴纳的养老保险费将全额进入个人账户。2011年,新型城镇居民养老保险制度得以建立,旨在为未就业的城镇居民提供最低限度的收入保障。新型城镇居民养老保险制度与新型农村居民养老保险制度在运作原理方面非常相似。也正是因为这一原因,在许多地方,这二者被合二为一,融合为新型城乡居民养老保险制度。截止到2016年底,共有超过5.09亿城乡居民为新型城乡居民医疗保险制度所覆盖。

  加上为城镇职工养老保险制度所覆盖的3.79亿城镇职工, 共有超过8.88亿人口为基本养老保险制度所覆盖。如果扣除无需参加养老保险的16岁以下的居民,中国的养老保险制度也基本实现了全覆盖的目标。也就是说,在为老年人提供最低收入保障方面,中国基本上建成了社会保护底限。

  在垂直维度方面,近年来,中国的社会保护待遇水平也在逐步地提高。以2009年建立的新型农村合作医疗保险为例,根据世界卫生组织的测算,农村居民的住院费用报销比例约为39.82%; 其余的医疗费用支出仍然需要居民个人负担。个人负担的医疗费用部分对于经济困难的居民而言,仍然会造成很大的经济方面的障碍。为了舒缓潜在的经济方面的障碍,政府建立了两个医疗救助项目。第一个是城乡医疗救助项目,根据这一项目,符合低保标准的经济困难居民,就个人负担的医疗费用部分,可以获得一定比例的补贴,能够有效降低个人负担的医疗费用比例。第二个项目是大病医保,对于因为特定疾病导致个人负担的医疗费用超过年均可支配收入的城镇居民,或者超过年均纯收入的农村居民(相当于世界卫生组织的“灾难性医疗支出”的概念),有权获得不低于个人负担医疗费用50%以上的补贴。这些措施旨在避免特定群体因病返贫。 各种医疗救助项目的建立代表了社会保护底限的纵向拓展,因为它们客观上提升了医疗保险待遇的水平。

  四、社会保护底限对于构建人类命运共同体的贡献

  社会保护底限倡议是国际社会为了解决日益严重的不平等和缺乏保障问题而做出的新一轮努力,这些问题已经成为了全球可持续发展的障碍。中国完善社会保护底限的实践,特别是逐步拓展基本医疗保险的覆盖范围,以及建立新型农村居民基本养老保险的实践获得了国际社会的一致赞誉。社会保护底限咨询委员会将其称为“世界上有史以来速度最快、规模最大的社会融合过程,将对国内市场提升内需和平衡增长发挥实质性作用。” 这一实践是对国际社会解决全球社会挑战的一种回应,这些挑战包括广泛存在的贫困、收入不平等、缺乏基本医疗服务等。

  中国完善社会保护底限的实践也表明了中国政府与国际社会一道共同推进落实可持续发展目标的承诺。社会保护底限将与其他可持续发展目标及紧密相关的具体目标一起,对于促进人权,特别是获得社会保障和基本服务的人权的实现做出重要的贡献。毫无疑问,社会保护底限也会像2030议程的名字所预示的那样,改变我们的世界,共建人类命运共同体,确保实现不让一个人落下的愿景。
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