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赵树坤:中国残疾人权利保障新特点

——以《国家人权行动计划》文本为分析对象

2017-07-26 10:36:16   来源:中国人权研究会   作者:赵树坤

  从2009年开始,经国务院批准,国务院新闻办公室分别发布《国家人权行动计划(2009-2010)》、《国家人权行动计划(2012-2015)》及《国家人权行动计划(2016-2020)》,三个文本都专列章节对残疾人权利进行详细规划,提出了具体要求,设定了阶段目标。国家人权行动计划是政府作为主导力量推动人权保障事业的重要方式。本文旨在比较分析这三个文本,梳理中国政府在残障者权利保障问题上的思路、设计并反思其中的不足,以助益于进一步完善推进残障者权利保障水平。

  一、第三期行动计划的新特点

  与第一、二期相比,2016年9月发布的《国家人权行动计划(2016-2020)》,既注重残疾人权利保障本身的纵向连续性发展要求,也强调残疾人权利保障横向覆盖面的拓展,特点具体体现在:

  (一)对于残疾儿童受教育权的保障,本期《行动计划》引入了全纳教育理念,具体表述为,“提升残疾人受教育水平。完善特殊教育学校布局,健全随班就读支持保障体系,努力为残疾儿童提供全纳教育”。这里出现的“特殊教育”、“随班就读”、“全纳教育”,正反映了我国残疾儿童受教育权保障理念的变迁轨迹。

  自新中国成立后,中国开始重视残疾儿童的教育。政府为改变残疾儿童受教育的糟糕状况,出台了残疾人特殊教育政策,主要针对特定的残疾儿童设立了盲、聋、哑学校,对这三类残疾儿童实行特殊教育。这种教育模式一直持续到现在,属于我国残疾儿童受教育权保障实施的主流模式。截止到2015年,全国共有特殊教育普通高中班(部)109个,在校生7488人,其中聋生6191人,盲生1297人。 然而,实际上在1950年代四川大巴山地区,有些普通农村小学就接收了当地的残疾儿童上学。只是,当时这种在特殊教育政策之外招收个别残疾学生的现象,多半是源自于个别教师的良心和爱心。20世纪80年代,在世界范围内掀起了一场“回归主流”的运动,其核心理念是尽量将残疾儿童安置在普通学校中,让他们在这些普通学校里接受教育,以便更好地适应社会生活。该理念逐渐在教育领域成为共识,也慢慢影响到我国的教育界。1986年的《中华人民共和国义务教育法》明确了地方政府对残疾人的特殊教育责任。同年国务院转发了《关于实施义务教育法若干问题的意见》,其中第32条明确规定“把不妨碍学习的残疾儿童吸收到普通中小学上学”。1987年,国家为了解决残疾儿童“上学难”的问题,开始提倡和推行随班就读。1988年公布的《中国残疾人事业五年工作纲要》中首次提出特殊儿童“随班就读”的概念,它强调7-16岁学龄残疾儿童在普通学校随班就读完成小学和初中的义务教育。后来,国家将残疾儿童随班就读正式定为发展特殊教育的一项政策。这一时期国家还开展了盲、聋、智力障碍三类特殊儿童随班就读的实验,许多试点县探索了开展特殊儿童随班就读的办法,积累了丰富的经验,例如,教育社会学家徐白仑先生在江苏、山西的部分县推行“金钥匙盲童教育计划”,也属于“随班就读”实践探索的实例。

  “随班就读”遂成了设立特殊学校之外的另一种实现残疾儿童受教育权的指导原则。让特殊儿童进入普通学校,与普通儿童一起学习,体现了尊重儿童差异,平等对待所有学生,消除隔离和社会排斥,满足多样化需求,充分开发每个孩子潜能等多重价值。而支撑“随班就读”的恰恰是“全纳教育”理念。

  早在20世纪60年代之前,世界上几乎所有特殊教育机构都实施隔离式教育,从医学、心理学的角度,将残疾看作是残疾者自身存在的一种缺陷,而这种缺陷使残疾儿童无法在普通学校就读。应运而生的是将残疾儿童分门别类地安置到特殊教育学校,用特殊的方式实施教育。虽然特殊教育学校很大程度上解决了残疾儿童求学无门的困境,但不能忽视的事实是,特教模式忽略了融合的价值,剥夺残疾儿童与其他非残疾儿童的交往机会,剥夺了这部分群体表达自身生存状态和欲求的自由。由于在特殊学校中,残疾儿童的周围都是和他们一样的残疾儿童,他们生活在封闭、残缺、狭隘的群体和状态下,学生对外面的世界缺乏了解,其所得到的归属感和安全感其实只是被隔离下的一种幻象。长期以往,残疾儿童会渐渐意识并接受社会对他们这类群体的定义以及社会对这类群体未来发展的预测,标签效应和烙印效应使他们不能从残疾的阴影里解脱出来。

  随着社会发展和各种意识的觉醒,人们开始关注作为个体的人与社会所发生的关系。在这一过程中,人们开始意识到人自身的特征与周围的社会环境发生的互动。在一定情况下,这种互动限制了特定人的能力,并对其造成了障碍,而这种障碍又进一步限制了在其社会上作为人本该享有的权利和机会。特殊教育“隔离”的一面日益被人们认识,其对残疾学生所造成隐形歧视和不公也越来越为人们所诟病。

  将残疾儿童置身于特殊学校固然更容易满足他们的特殊需求,帮助他们弥补自身缺陷带来的障碍。

  因此,1994年6月7日至10日,联合国教科义组织在西班牙王国萨拉曼卡市召开了“世界特殊教育大会”,颁布了《萨拉曼卡宣言》,明确提出了“全纳教育(inc1usive Education)”的思想。所谓“全纳教育”,是指教育应当满足所有儿童的需要,每一所普通学校必须接收服务区域内的所有儿童入学,并为这些儿童都能受到自身所需要的教育提供条件,尤其强调“有特殊教育需要者必须有机会进入普通学校,这些学校应将他们吸收在能满足其需要的,以儿童为中心的教育活动中”,并号召所有政府以“法律”保证全纳性教育原则的采用,将所有儿童招收进普通学校,除非有不得已的原因才作别种选择。教育的目标就是要达到全纳,减少和消除排斥现象。

  与前两个计划相比,在《行动计划》第一期中仍在强调“在中西部地区,新建和改扩建一批特殊教育学校”;《行动计划》第二期设定了“推动残疾儿童以随班就读方式接受义务教育”目标,而此次《行动计划》鲜明地表达了在未来五年,对残疾儿童受教育权的保护应该坚持以“全纳教育”为发展目标,这是我国残疾儿童受教育权平等保护理念上新进步,新亮点。

  (二)就全面推进无障碍环境建设的主题,本期《行动计划》进一步拓展了无障碍范畴本身的内涵。

  首先,从无障碍设施到无障碍信息。在西方,“无障碍环境”最早也是集中在无障碍设施上。19世纪在瑞典就有关于无障碍环境建设的实例。在20世纪50年代始,欧洲社会开始强调残疾人等特殊群体应该“回归社会”和“正常化”,建筑设计时要考虑残疾人等特殊群体的需求议题被提出来。1961年,美国国家标准协会制定了世界上首个无障碍标准。在1990年通过的《美国残疾人法》明确涵容了通用设计理念,这是第一次以立法的形式保障通用设计。随着无障碍理念的传播,无障碍环境法规和行业标准也逐步的建立。在1968年美国制定的《建筑无障碍法》,明确指出在以后的公共建筑物的建造过程中,要考虑残疾人的需求,为残疾人的生活方便提供条件。1970年美国制定的《城市公共交通法案》,明确要求在以后由政府出资投入的公共交通方面都要考虑残疾人的出行方便。制定于1973年的《联邦援助高速公路建设法案》明确要求由政府出资修建的高速公路在设计之初就要考虑残疾人的需求。

  与西方发达国家相比,我国无障碍环境理念的提出与实践都相对较晚。在1985年才提出了“为残疾人提供更好的生活环境”的倡议。1986年我国有了第一部无障碍环境建设的规范——《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范》。该条例为我国无障碍环境的实践提供了依据,也为我国无障碍环境建设提供了基础标准。1990年的《残疾人保障法》是我国保护残疾人法律权益的核心法律文本,该法在1991年实施时,无障碍环境在我国还没有形成统一的概念,关于无障碍环境只在第七章有少量的介绍,对于无障碍环境的内容没有详细的规定。2008年重新修订《残疾人保障法》时,有了突飞猛进的变化,以专章形式就物质环境无障碍及信息交流无障碍作出详细规定。《残疾人保障法》第五十三条规定,“无障碍设施的建设和改造,应当符合残疾人的实际需要。“公共交通应当逐步达到无障碍设施的要求。有条件的公共停车场应当为残疾人设置专用的停车位。”“改建和扩建的建筑物、道路、交通设施等,应当符合国家有关无障碍设施工程建设标准。”

  与此同时,地方政府也逐步认识到无障碍环境建设的重要性,关于无障碍环境建设的一系列地方性法规和政策出台。比如《北京市无障碍设施建设管理规定》、《广州市无障碍设施建设管理规定》、《上海市无障碍设施建设管理规定》、《大连市城市无障碍设施建设管理规定》。这些地方性的法规、实施办法和政策都在落实《残疾人保障法》中建设无障碍环境的内容。2010年实施的《广州市无障碍设施建设管理规定》中增加了许多无障碍环境的规定,如第59条“新建、扩建城市道路、车站、停车场、码头、商场、宾馆、影剧场等公共活动场所,应当进行无障碍设计和建设,并设立国际通用的无障碍标志,现有大型公共场所不方便残疾人进出的通道,应当进行无障碍改造。”在北京市的实施办法中还规定逐步增加无障碍公交车和出租车的数量,公共停车场应当按照停车位总数2%的比例设置无障碍停车位,比例不足一个的至少设置一个。等等。

  然而,很容易看到,我国的无障碍环境理念主要集中物质环境无障碍,建设的重点也主要集中于诸如在公共场所建立坡道、设置残疾人的专用停车位,在公共场所有残疾人专用的无障碍卫生间,无障碍的公共交通工具等无障碍设施的范围内。

  到《行动计划》第一期时,信息无障碍成为了新的着力点,“采用盲文、手语、字幕、特殊通讯设备等辅助技术或替代技术,为残疾人接受和传播信息、参与社会生活创造条件。开办电视手语节目,开设广播电台残疾人专题节目,推动影视作品加配字幕工作”,这些指标设计都突破了物质设施的范畴。到了《行动计划》第二期,无障碍设施与信息无障碍变成并列的指标,“在全国创建无障碍建设市、县、区。加强铁路等公共交通工具的无障碍设施建设。加强信息无障碍建设。”

  本期《行动计划》突出“全面”推进无障碍环境建设。并且比之第二期《行动计划》设计了更细致的指标要求,“全面”一方面要求继续“确保新(改、扩)建道路、建筑物和居住区配套建设无障碍设施,推进已建设施无障碍改造。另一方面,加强政府和公共服务机构网站无障碍改造,推动食品药品信息识别无障碍和影视节目加配字幕、手语,促进电信业务经营者、电子商务企业等为残疾人提供信息无障碍服务。”尤其在信息无障碍建设上提出几个重要方面:一是加强政府和公共服务机构网站无障碍改造。信息技术的发展日新月异,互联网已经成为社会生活的重要部分,要有效实现残障人的互联网无障碍环境构建。尤其要促进电信业务经营者、电子商务企业等为残疾人提供信息无障碍服务。二是推动食品药品信息识别无障碍。食品药品是最基本的民生大问题,保障促进残障人在食品药品信息识别的无障碍,是切实推进残障人基本人身权利保护的重要着力点。三是影视节目加配字幕、手语。这些都可以表明,对“无障碍”的理解突破单一的物质环境无障碍而拓展到形式更加多样的无障碍,这一点已经成为共识。

  其次,从家庭服务无障碍到社区服务无障碍。为残障者提供服务的理念,在西方社会经历了重大演变:即从以机构式为主的服务到“去机构”的社区服务。以前,人们对待残障者的的想法和做法是将障碍者集中起来照顾,多数残障人由家人照顾,少数进入正式服务系统——全日型机构,如孤儿院、养老院、精神病院,对于残障人生活的想象也局限于家庭与住宿机构。西方大概从1950、1960年代开始转为强调“去机构化”;到了1970、1980年代,出现了来自障碍者的、强调自主与选择自立生活的诉求,而社区逐步被认为是残障者融入生活和社会共同体的最好空间。

  《行动计划》第一期中,对家庭无障碍、社区无障碍均没有提及。《行动计划》第二期中,提出“开展残疾人家庭无障碍设施改造,为贫困残疾人家庭提供改造补助。”在2012-2015年间,为残疾人创造居家无障碍环境做了大量工作:编制并出版《家庭无障碍建设指南》,开展专门的技术培训。2014年7月,《加强老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造工作的通知》对包括残疾人在内的老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造提出了要求。国家补助完成67.5万户贫困残疾人家庭无障碍改造。这些成就都是集中于家庭空间的“去障碍”。但社区无障碍仍然是比较陌生的概念。

  此次《行动计划》开创性提出“推进精神障碍患者社区康复服务。”这是回应国际视野下障碍者回归思潮的重要行动。“社区”一词源于拉丁语,原意是亲密的关系和共同的东西,现在多是强调公共空间中人群内部成员之间的文化维系力和内部归属感。让残障者走出机构,融入社区,在社区公共空间实现交往合作,是社区无障碍建设的真正目的。本次《行动计划》规定,“到2020年,基本实现每个地级市拥有1所精神卫生社会福利机构,70%以上的县(市、区)设有精神障碍社区康复机构或通过政府购买服务等方式委托社会组织开展康复工作”,这是无障碍理念进一步丰富的必然要求。

  (三)残障者权利保障内容上的新变化

  第一,残疾人的生存权。生存权作为权利束,一般包括最低生活保障、生活救助保障、基本社会福利保障、一般社会服务保障等,是残疾人享有平等发展机会的前提。一期与二期《行动计划》对这些底线权利都做了详细要求,经过多年努力,该项权利保障获得较大发展。此次《行动计划》一方面强调“全面实施”已有的困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。另一方面提出优先保障残疾人基本住房。这是面对近年我国住房民生难题,针对性地保护残疾人的举措。在落实最基本生活保障的基础上,实现残疾人基本民生兜底保障。

  第二,残疾人的发展权。发展权是残疾人真正改变自身困境,力所能及实现个体价值的保障,其基本内容包括享有康复服务权、平等受教育权、平等劳动权等。这三方面的内容在三期《行动计划》中都是重点。但本次《行动计划》仍有自己的特点:

  在残疾人的康复服务方面,前二期《行动计划》侧重于康复辅具支持和托管康复服务两个领域。此次《行动计划》一是强调康复服务的制度化,制定实施《残疾预防和残疾人康复条例》。二是突出以残疾儿童、持证残疾人为重点,实施精准康复服务。三是加强专业康复机构建设,尤其是康复大学建设,培养康复专业技术人才。四是专门针对精神障碍患者社区康复服务做了指标设定。精神障碍者的权利保障一直属于弱中更弱,此次《行动计划》提出,到2020年,基本实现每个地级市拥有1所精神卫生社会福利机构,70%以上的县(市、区)设有精神障碍社区康复机构或通过政府购买服务等方式委托社会组织开展康复工作。

  在残疾人平等受教育权保护上,就残疾人免费教育年限上有重大突破,提出“提供包括义务教育和高中阶段教育在内的12年免费教育”。对于残疾孩子的高中阶段教育,在第二期《行动计划》中,表述是“促进残疾人接受高中阶段教育”,而此次明确表述为提供包括“高中阶段在内的12年免费教育”,这对于残疾孩子的受教育权保障惠及范围和分量都不可与前面同日而语。再有,“建立为不能到校学习的重度残疾儿童送教上门服务的制度”,这个指标针对无法通过特殊学校、随班就读等实现受教育权的重度残疾儿童,仍然体现了该项权利保障的细化和深入。

  在残疾人平等劳动、就业权保障上,除了坚持与前两个计划中同样的方针,如加强职业技能培训、扩大就业范围等,此次《行动计划》注重平等就业权的规范保护,既要求完善残疾人就业创业扶持政策,又强调健全公共机构为残疾人提供就业岗位制度。另外,在推进残疾人就业的传统方式如按比例就业、税费减免、专产专营等基础上,结合社会发展最新技术成果等,本次《行动计划》提出对残疾人自主创业、灵活就业、辅助性就业、网络就业的政策扶持力度。

  第三,残疾人参与政治、公共管理和社会生活权利。在残疾人平等参与广泛的社会生活,发展和利用自己的艺术和智力潜力,使用自己特有的文化和语言,与他人平等地参与文化、体育、娱乐等活动方面,本期《行动计划》指出要加强残疾人文化权益保障,增加在公共文化场所配备适合残疾人使用的文化娱乐器材,有条件的公共图书馆全部设置盲人阅览区域或阅览室,鼓励盲用读物和残疾人题材图书出版,实施《国家手语和盲文规范化行动计划(2015-2020年)》等。这些举措旨在促进残障人平等地参与社会生活,最大限度地融入社会公共生活。

  第四,残疾人无障碍环境方面,在具体的无障碍建设目标设定上,比较第二期《行动计划》提出的“加速推进无障碍环境建设”,此次《行动计划》突出了“全面”推进无障碍环境建设,目标进一步扩展到:第一,无障碍设施上要确保新(改、扩)建道路、建筑物和居住区配套建设无障碍设施;同时,推进已建设施无障碍改造,落实其功能的真正发挥;加大贫困重度残疾人家庭无障碍改造工作力度。第二,信息无障碍方面,加强政府和公共服务机构网站无障碍改造,推动食品药品信息识别无障碍和影视节目加配字幕、手语,促进电信业务经营者、电子商务企业等为残疾人提供信息无障碍服务。第三,进一步完善残疾人驾车服务措施。这是回应残疾人迫切社会需求的举措。

  第五,残疾人的司法权利保障。司法权利本质上同样是一个权利束,整体上属于救济性权利。《残疾人权利公约》第13条第1款专门强调了残障者获得司法保护(access to justice,又译为“实现司法正义”)的权利:“缔约国应当确保残疾人在与其他人平等的基础上有效获得司法保护,包括通过提供程序便利和适龄措施,以便利他们在所有法律诉讼程序中,包括在调查和其他初步阶段中,切实发挥其作为直接和间接参与方,包括其作为证人的作用。”作为救济性权利,残障者平等“获得司法保护”(access to justice)是前文所述得残障者所有权利的保障性基础,“无救济无权利”,可见其价值和意义非同小可。

  第二期《行动计划》在此问题上提出“健全残疾人法律救助工作协调机制。完善残疾人法律救助制度,依法维护残疾人权益。”尽管计划目标实施取得了不少进步,《人权行动计划》第二期评估报告对我国残疾人司法权利保障上取得的进步也给予了肯定,最高人民检察院、中国残疾人联合会印发的《关于在检察工作中切实维护残疾人合法权益的意见》也是该领域规范化的新成果。但是,该项权利保障的水平整体上应该仍是很低的。本次《行动计划》在指标设计上进行了拓展,在坚持继续推进司法救助的同时,要求“完善残疾人获得法律援助、法律服务制度。”同时,要“严厉打击侵犯残疾人合法权益的违法犯罪行为”、“畅通残疾人群体的利益表达渠道”。这三个方面完成了从表达诉求到提供司法支持(包括救助、援助、服务),再到救济受害的逻辑闭合链,这是充分保障保障残障人平等司法权的重大推进。

  二、本期《行动计划》残障人权利保障存在的不足

  总的看,一是分类标准的科学性,有待进一步论证。比如持证残疾人与无证残疾人的分类下,没有证的这部分残疾人多分布在农村,常流于残疾人保障各类资源分配与占有之外。

  二是残疾人权利保障视野有盲点。我国目前残疾人权利保障重点集中在经济、社会、文化权利领域。对残疾人同样重要的政治权利、参与社会管理的权利,关注和保障力度都明显不够。残疾人作为现代社会的构成人员,与其他公民平等地享有参与国家政治生活、社会会公共管理、社会生活的权利。这些权利对于肯定残疾人的社会主体地位,提高其政治地位有重要价值。即使本期《行动计划》提及了一点“畅通残疾人群体的利益表达渠道”,这是落实残疾人表达、参与、建议、监督等民主权利的重要方式,但仍然需要进一步的制度、措施等来加以落实。

  另外,根据我国批准的《残疾人权利公约》以及《缔约国根据〈残疾人权利公约〉第三十五条第一款提交的条约专要文件准则》,国家应确保残疾人可以在双方自由表示的充分同意基础上结婚和建立家庭;使残疾人有机会了解计划生育、协助生育及领养或抚养方案;向有需要的残疾父母提供适当协助以便其履行养育子女的责任以及确保亲子关系;不以子女残疾或父母一方或双方残疾为理由使子女与父母分离;支助残疾儿童的父母和家属以防止隐藏、遗弃、忽视或隔离残疾儿童;避免把父母无法提供照料的残疾儿童安置在照料机构,确保由大家庭提供替代性照顾,并在无法提供这种照顾时,在更广泛的社区范围内提供家庭式照顾;防止对残疾人特别是女童和妇女进行强制绝育等。而已有的三期《行动计划》都对该项权利没有提及,非常遗憾。

  三是残疾人司法权利保障力度低。根据联合国开发计划署与武汉大学公益与发展法律研究中心、武汉东湖社会发展研究院等机构合作联合完成的一项研究表明,目前我国残障人在法律需求层面面临的困境依然不容小觑:残障人的纠纷分布现状反映出其生活很大程度上仍然被局限在家庭领域,以及工伤、交通事故等人身伤害领域,而较少参与社会生活其他领域的机会;残障人的权利意识有限,特别是在社会歧视与偏见的影响下,不自信自己有采取法律行动解决纠纷、保护权利的能力;与此相关,残障人的社会性别意识还有待提升;残障人不太了解相关法律;残障人难以获得经济上可负担的法律服务,也很少知道法律援助;残障人生活中的许多权利议题,难以通过司法渠道解决;司法全过程中缺乏无障碍与合理便利支持,难以及时有效回应残障人的法律需求。而在服务供给层面面临的问题则集中反映为:法律服务提供者,包括律师、法律服务工作者,以及公检法等部门工作人员,缺乏残障新理念和平等意识;法律机构的无障碍设施有待完善;法律部门的内部工作流程对当事人的残障信息不敏感;社会力量的参与有限,包括残联、妇联等群团组织的维权部门,社区残联协理员,以及其他残障人组织(DPO)参与促进残障人获得司法保护的力量有限;通过法律渠道解决残障人纠纷、实现其权利的方式还不够多样化,并未完全纳入法治化体系,而且缺乏法律赋能视角。

  三、残疾人权利保障的完善路径

  残疾人人权保障是一项长期的事业,要坚持一种可持续、渐进的视角,有计划有步骤地推进其发展完善:

  (一)继续坚持理念更新。理念是价值和精神的集中体现,对于制度建构和实践具有重要的指导作用。中国残疾人的权利保障实践多年,在理念更新和拓展上也取得了宝贵的进展。诸如关于“残疾”的理解,已经渐渐突破单一的“医疗模式”局限。虽然本次《行动计划》文本在话语选择仍然沿用“残疾人”,而没有选择更能体现“社会障碍”这个维度的“残障人”,但应该承认,人们关于社会模式的残障理念已经有越来越多的认知,有越来越多的人了解并接受《残疾人权利国际公约》所秉持的“残障”定义:残障是一个动态标准,是一个演变中的概念,是伤残者和阻碍其在与所有人平等的基础上充分切实参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果。因此,需要继续就残障理念理解进行拓展,加大医疗模式、社会模式等理论研究,加大残障人权利意识启蒙与教育。同时,逐步摒弃正常与不正常的思维定式,强化残障是一种生活方式,是生命多样性的一种表现,同样值得社会的尊重和保护,改变“矫正”思维。另外,去除话语污名化。语言是文化的反映也是文化的载体。去除话语污名化,是在社会层面重构残障文化的一个切入点。汉语体系中对残障人污名化的话语很多,如称残障者为“残废”、称精神障碍者为“疯子”,称智力障碍者为“傻子”、“呆子”,称盲聋哑为“瞎子”、“聋子”、“哑巴”等。从语言入手,致力于话语称谓的改变,从而树立新的残障理念和重建健康的残障文化。

  (二)健全残疾人权利法律保障体系。进一步倡导全国层面的立法,推进法律规范体系内部协调。残疾人权益保障的法律规范分散于不同的法律部门,以不同的法律渊源形式存在,它们彼此之间重复、矛盾的情形仍不鲜见,这影响了内在统一有机联系的残疾人权利保护系统的实现。应当考虑在条件成熟时,适时制定专门的《残疾人反歧视法》。同时,要将残障人权利保护的视角、“非歧视”视角加入一些中央立法中,如正在起草的《法律援助法》、《看守所法》、正在讨论中的民法典等。在地方立法及相关的的实施细则制定中,涵容残障视角,比如在《反家庭暴力法》的地方性实施细则中加入残障平等视角等。继续加强法律规范的可操作性,清理明显滞后于社会发展的规范,修订某些容易引起误解的法律条文,提升现有法律制度的合法性、合理性、社会适应性和可实施性。

  (三)合理配置残疾人权利保障的各种力量。保障残疾人基本权利,是国家和社会共同的责任。从整体上看,残疾人保障不仅仅局限于政府,而应该是国家的法定职责、企业的社会责任、公民的伦理责任三者的有机结合。残疾人权利保障事业是全社会的共同事业,仅仅依靠政府是不够的。传统中国社会是“大政府、小社会”格局,政府是全能型的。改革开放以来,在推进社会主义法治建设过程中,这种社会结构格局有所改变。目前,国内社会力量的发展比较迅猛,大量的非政府组织、民间社会力量,包括慈善组织等数量增长很快。其中有一些社会组织是专门为残疾人服务的非官方性质组织机构和社会团体,比如由残疾人组成或以残疾人为工作对象的各种事业单位、民间机构、社区组织和社会企业等。这些社会组织承担着为残疾人直接提供具体服务的角色。一方面,政府应该提供更多各种税收优惠和政策便利,鼓励这类组织开展各类针对残疾人的互益性或公益性的活动;另一方面,这些组织应依照市场原则展开公平竞争,不断提升服务质量和服务水平,切实为残疾人排忧解难。要使全社会更多力量都投入到残疾人人权保障事业上来,同时,要根据不同主体的特点,合理安排这些残疾权利保障的力量。

  (四)加强残疾人组织、机构、专业队伍建设。加强残疾人专职、专业和志愿者队伍建设;加快残疾人康复、教育、就业、维权、托养、文化体育、社会工作等专门人才培养。残疾人专业服务机构要改善条件,完善功能,规范管理,扩大受益面,提高服务水平。

  (赵树坤  西南政法大学人权研究院教授)

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