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柳华文:国际法对残疾人的保护

——《残疾人权利公约》研究

2017-07-25 09:44:50   来源:中国人权研究会   作者:柳华文

  【摘要】在人权国际保护的倡导和实践中,对残疾人权利保护的重视有一个渐进的过程。在人权主流化的过程中,残疾人权利受到重视的时间比较晚。2006年联合国大会通过的《残疾人权利公约》标志着国际社会对待残疾人的态度和方法发生了“示范性转变”。该公约对残疾的定义是公约的基础,强调它是一个主客观相结合的概念,是一个个人与环境互动产生的概念。公约规定了尊重固有尊严和个人自主、非歧视、充分和切实地参与和融入社会、无障碍等基本原则,还规定了丰富的残疾人具体人权以及缔约国的义务和国际合作事项。国际人权法是一个整体,结合普遍性和区域性的其他人权公约与国际法文件,特别是新的联合国《2030年可持续发展议程》等,残疾人权利保护水平可以获得进一步的提高。

  【关键词】残疾人,残疾人权利,可持续发展议程,国际人权法

  
与身心健全的人相比,残疾人的健康状况普遍较差,受教育程度较低,获取经济收入的机会较少,贫困率较高。造成这一状况的主要原因是,他们在日常生活中享受不到必要的服务并面临许多障碍。由于社会的偏见和无知,残疾人经常遭受到歧视,而且往往难以获得基本的生活设施。这不仅影响到残疾人自己和他们的家庭,而且影响到整个社会的经济和社会发展。

  人权是一个整体,包括残疾人权利;人权是所有人的人权,包括残疾人。

  一、《残疾人权利公约》的产生

  自建立伊始,联合国一直在寻求提高残疾人的地位,改善他们的生活。联合国对残疾福利和权利的关注基于该组织的成立宗旨,即倡导全人类的人权、基本自由和平等。正如《联合国宪章》、《世界人权宣言》和联合国核心人权条约及其他相关人权规范所确认的,残疾人和正常人一样拥有在平等的基础上行使他们的公民、政治、经济、社会和文化权利。

  联合国专门机构对改善残疾人的状况的贡献是显著的。联合国教科文组织提供了专门的教育;世界卫生组织在健康和预防上提供了技术上的支持;联合国儿童基金会支持残疾儿童的项目,并在与非政府组织国际康复会的合作中提供技术援助;国际劳工组织推动残疾人进入劳动市场,并通过国际劳动标准和技术合作活动提高了经济的融合。

  1975年12月9日,第30届联合国大会以3447号决议通过了《残疾人权利宣言》。次年12月16日,第31届联合国大会又通过决议,宣布1981年为国际残疾人年,呼吁在国家、区域和国际各级制定行动计划,并将重点放在机会均等、康复和预防残疾方面。国际残疾人年的主题是“充分参与和平等”,其详细内容是,残疾人有权充分参与生活和社会发展,享受与其他公民同等的生活条件并平等分享因社会经济发展而改善的条件。

  1982年12月3日,联合国大会第27届会议以第37/52号决议通过《关于残疾人的世界行动纲领》。1993年12月20日,联合国大会第48届会议以第48/96号决议通过了《残疾人机会均等标准规则》。但是它们都还不是专门保障残疾人权利的国际公约。行动纲领和标准规则是联合国的倡导性文件,是一种有益的参考性文件,本身并不具有法律上的约束力。

  联合国曾宣布1983年至1992年为联合国残疾人十年。为此专门设计了象征和平与残疾人、健全人携手互助的徽记。联大在残疾人十年中每年开会审议残疾人问题,督促会员国建立协调中心或全国委员会调查、了解和评价实施上述行动纳情况,联大还成立了咨询机构以沟通各国之间的技术交流与合作,提供各种服务。

  1992年10月12日至13日,第47届联合国大会举行了自联合国成立以来首次关于残疾人问题的特别会议。10月14日,第47届联大通过决议,该决议宣布其后每年12月3日为“国际残疾人日”,并且敦促各国政府以及全国性、地区性和国际性组织在执行“国际残疾人日”决议中进行充分合作,努力实现“人人共享的社会”的目标。

  联合国大会2001年12月19日第56/168号决议设立了一个特设委员会,审议关于促进和保护残疾人权利和尊严的全面和综合国际公约的建议。

  在2002年7月和2003年6月特委会先后在纽约召开的两届会议上,绝大多数国家一致认为有必要制订一项保护残疾人权利的公约,并重点讨论了公约的性质、形式及具体内容。各方根据其自身的利益考虑及现有人权条约的经验,提出纯人权公约、反歧视公约和综合型公约三种模式。

  在特设委员会第一届会议之后,大会2002年12月18日第57/229号决议。请秘书长向联合国系统有关机构和组织征求关于拟订一项公约的提议的意见,特别是关于公约的性质和结构、应审议的要素。

  2004年1月,特委会根据联大第58/246号决议设立的专家工作组在纽约召开会议,工作组由27国的政府专家和12个残疾人及人权组织代表组成。经过深入讨论和磋商,工作组在各方妥协基础上形成了工作组案文,内容涉及序言、宗旨、定义、缔约国义务、残疾人各项权利和监督机制等。该草案提交给2004年5月召开的特委会第三届会议,作为谈判基础。

  残疾人定义是公约的基础,也是该公约起草谈判过程中遇到的最大困难之一,与会者难以在短期内达成协议的主要问题。经过充分辩论,原来“肢残”的普遍狭隘概念被突破了,大部分与会国家代表同意残疾人是指生理、心理、感观先天不足或者后天受损的人,例如失明、失聪、活动能力受限以及智力发展缺陷等,其中包括在生命某一阶段受伤、患病等导致的行动受限等。

  从2002年至2006年公约谈判期间,大会设立的特设委员会共开了八次会议,使它成为谈判速度最快的人权条约。

  联合国大会在其2006年12月13日第61/106号决议中通过《残疾人权利公约》,并于2007年3月30日开放供签字。当天,81个国家及区域一体化组织出席并签署了该公约,这是有史以来在开放供签字之日获得签字数量最多的联合国公约。《残疾人权利公约》不仅在国际法历史上比其他任何人权公约的谈判时间都更短,而且吸引了各国的迅速批准,这种盛况仅次于《儿童权利公约》。

  《残疾人权利公约》于2008年5月3日生效。截至2016年8月16日,共有159个国家和1个区域一体化组织(欧洲共同体)签署了公约,有165个国家和1个区域一体化组织(欧洲共同体)批准了公约。 现在只有美国等少数国家没有批准该公约。

  《残疾人权利公约》是国际社会在21世纪通过的第一个综合性人权公约,也是首个开放供区域一体化组织签字的人权公约。公约旨在成为记录明确的社会发展问题的人权文书,标志着人们对待残疾人的态度和方法发生了“示范性转变”。

  二、《残疾人权利公约》的主要内容

  《残疾人权利公约》由序言和包括宗旨、定义、一般原则等在内的50项条款组成。公约在很多方面都是开创性的。与其他人权公约相比,《残疾人权利公约》不是就单一问题进行规定的人权公约,而是一部全面、综合和系统性的国际公约,力求在保护人权和促进社会发展之间取得平衡,并把对残疾人权利的保护纳入到社会发展的进程当中。

  (一)残疾的概念

  “残疾”的概念是该公约的基础。《公约》序言确认,“残疾是一个演变中的概念,残疾是伤残者和阻碍他们在与其他人平等的基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果”。因此,残疾是与一个主客观相结合的概念,是一个个人与环境间互动产生的概念。人和人是平等的,在人性上是相同的,所谓的“残疾”是相对的,既有身心上与健康标准的差异,同时或者更是由于社会态度上的不充分认可和环境中的阻碍而产生的人的身份描述。

  《公约》第1条强调:“残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长期损伤的人,这些损伤与各种障碍相互作用,可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参与社会。”

  (二)一般原则

  《公约》的宗旨是促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由,并促进对残疾人固有尊严的尊重。

  该公约的一般原则有八个:

  1.尊重固有尊严和个人自主,包括自由做出自己的选择,以及个人的自立;

  2.不歧视;

  3.充分和切实地参与和融入社会;

  4.尊重差异,接受残疾人是人的多样性的一部分和人类的一份子;

  5.机会均等;

  6.无障碍;

  7.男女平等;

  8.尊重残疾儿童逐渐发展的能力并尊重残疾儿童保持其身份特性的权利。

  (三)不歧视与平等保护

  不歧视原则是人权法的核心。歧视的根据多种多样,残疾本身就是因为身心健康状态容易成为被歧视的理由。《公约》第2条如此定义:“基于残疾的歧视”是指基于残疾而作出的任何区别、排斥或限制,其目的或效果是在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他领域,损害或取消在与其他人平等的基础上,对一切人权和基本自由的认可、享有或行使;基于残疾的歧视包括一切形式的歧视,包括拒绝提供合理便利;其中,“合理便利”是指根据具体需要,在不造成过度或不当负担的情况下,进行必要和适当的修改和调整,以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由。

  同时,歧视也经常是复合的,在具有指导意义的序言部分说,公约缔约国“关注因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、民族本源、族裔、土著身份或社会出身、财产、出生、年龄或其他身份而受到多重或加重形式歧视的残疾人所面临的困难处境”。公约特别强调社会性别视角和儿童视角,在序言部分还专门指出,确认残疾妇女和残疾女孩在家庭内外往往面临更大的风险,更易遭受暴力、伤害或凌虐、忽视或疏忽、虐待或剥削;确认残疾儿童应在与其他儿童平等的基础上充分享有一切人权和基本自由,并回顾《儿童权利公约》缔约国为此目的承担的义务;强调必须将两性平等观点纳入促进残疾人充分享有人权和基本自由的一切努力之中。

  在《公约》正文中,第6条专门规定“残疾妇女”:缔约国确认残疾妇女和残疾女孩受到多重歧视,在这方面,应当采取措施,确保她们充分和平等地享有一切人权和基本自由;缔约国应当采取一切适当措施,确保妇女充分发展,地位得到提高,能力得到增强,目的是保证妇女能行使和享有本公约所规定的人权和基本自由。第7条专门规定“残疾儿童”:缔约国应当采取一切必要措施,确保残疾儿童在与其他儿童平等的基础上,充分享有一切人权和基本自由;在一切关于残疾儿童的行动中,应当以儿童的最佳利益为一项首要考虑;缔约国应当确保,残疾儿童有权在与其他儿童平等的基础上,就一切影响本人的事项自由表达意见,并获得适合其残疾状况和年龄的辅助手段以实现这项权利,残疾儿童的意见应当按其年龄和成熟程度适当予以考虑。考虑到人权法是一个整体,关于残疾妇女或者儿童的人权保护,应该结合联合国《消除针对妇女一切形式歧视公约》和《儿童权利公约》的具体规定一起理解和实施。

  不歧视和平等保护是一个问题的两个方面。《公约》强调平等保护。多数条款都有“在与他人平等的基础上”的字样,体现的这是这样的原则。第5条专门规定“平等和不歧视”。它要求:缔约国确认,在法律面前,人人平等,有权不受任何歧视地享有法律给予的平等保护和平等权益;缔约国应当禁止一切基于残疾的歧视,保证残疾人获得平等和有效的法律保护,使其不受基于任何原因的歧视;为促进平等和消除歧视,缔约国应当采取一切适当步骤,确保提供合理便利;而且,为加速或实现残疾人事实上的平等而必须采取的具体措施,不得视为本公约所指的歧视。

  (四)无障碍

  “无障碍”是公约的一个核心概念。《公约》第9条规定,为了使残疾人能够独立生活和充分参与生活的各个方面,缔约国应当采取适当措施,确保残疾人在与其他人平等的基础上,无障碍地进出物质环境,使用交通工具,利用信息和通信,包括信息和通信技术和系统,以及享用在城市和农村地区向公众开放或提供的其他设施和服务。这些措施应当包括查明和消除阻碍实现无障碍环境的因素,并除其他外,应当适用于:(1)建筑、道路、交通和其他室内外设施,包括学校、住房、医疗设施和工作场所;(2)信息、通信和其他服务,包括电子服务和应急服务。缔约国还应当采取适当措施,目的是:拟订和公布无障碍使用向公众开放或提供的设施和服务的最低标准和指导准则,并监测其实施情况;确保向公众开放或为公众提供设施和服务的私营实体在各个方面考虑为残疾人创造无障碍环境;就残疾人面临的无障碍问题向各有关方面提供培训;在向公众开放的建筑和其他设施中提供盲文标志及易读易懂的标志;提供各种形式的现场协助和中介,包括提供向导、朗读员和专业手语译员,以利向公众开放的建筑和其他设施的无障碍;促进向残疾人提供其他适当形式的协助和支助,以确保残疾人获得信息;促使残疾人有机会使用新的信息和通信技术和系统,包括因特网;促进在早期阶段设计、开发、生产、推行无障碍信息和通信技术和系统,以便能以最低成本使这些技术和系统无障碍。

  (五)实质性权利

  《残疾人权利公约》对残疾人的生命权、危难情况下获得保护和安全、在法律面前获得平等承认、获得司法保护、自由和人身安全、免于剥削、暴力和凌虐、保护人身完整性、迁徙自由和国籍、独立生活和融入社区、个人行动能力、表达意见的自由和获得信息的机会、尊重隐私、尊重家居和家庭、教育、健康、适应训练和康复、工作和就业、适足的生活水平和社会保护、参与政治和公共生活、参与文化生活、娱乐休闲和体育活动等实质性权利分别做了规定,既体现了全面性,更体现了针对性。

  在这些权利的理解上,尤其要强调尊重残疾人作为权利主体的法律地位,倾听和尊重他们的意见。公约序言体现了这样的精神。它强调“确认个人的自主和自立,包括自由做出自己的选择,对残疾人至关重要”,“残疾人应有机会积极参与政策和方案的决策过程,包括与残疾人直接有关的政策和方案的决策过程”。第21条专门规定“表达意见的自由和获得信息的机会”,指出缔约国应当采取一切适当措施,包括下列措施,确保残疾人能够行使自由表达意见的权利,包括在与其他人平等的基础上,通过自行选择本公约第2条所界定的一切交流形式,寻求、接受、传递信息和思想的自由:(1)以无障碍模式和适合不同类别残疾的技术,及时向残疾人提供公共信息,不另收费;(2)在正式事务中允许和便利使用手语、盲文、辅助和替代性交流方式及残疾人选用的其他一切无障碍交流手段、方式和模式;(3)敦促向公众提供服务,包括通过因特网提供服务的私营实体,以无障碍和残疾人可以使用的模式提供信息和服务;(4)鼓励包括因特网信息提供商在内的大众媒体向残疾人提供无障碍服务;(5)承认和推动手语的使用。

  (六)残疾人权利的主流化

  缔约国在序言中强调,必须使残疾问题成为相关可持续发展战略的重要组成部分。这是残疾人权利主流化的必然要求。

  关于缔约国义务的《公约》第4条第3款规定,缔约国应当在为实施本公约而拟订和施行立法和政策时以及在涉及残疾人问题的其他决策过程中,通过代表残疾人的组织,与残疾人,包括残疾儿童,密切协商,使他们积极参与。推广开来,国家在立法和决策及其实施过程中,应该有意识地考虑对残疾人的影响,视情倾听和尊重残疾人、包括残疾儿童的意见。

  为掌握残疾人的社会处境和权利保障要求,统计和数据收集是一项基础工作。《公约》第31条专门对此进行规定。它要求缔约国承诺收集适当的信息,包括统计和研究数据,以便制定和实施政策,落实本公约。收集和维持这些信息的工作应当遵行法定保障措施,包括保护数据的立法,实行保密和尊重残疾人的隐私;而且,遵行保护人权和基本自由的国际公认规范以及收集和使用统计数据的道德原则。另外,这些收集到的信息应当酌情分组,用于协助评估本公约规定的缔约国义务的履行情况,查明和清除残疾人在行使其权利时遇到的障碍。特别是,缔约国应当负责传播这些统计数据,确保残疾人和其他人可以使用这些统计数据。

  (七)缔约国的义务

  缔约国根据《公约》承担的一般义务规定在第4条。第1款开宗明义地规定:“缔约国承诺确保并促进充分实现所有残疾人的一切人权和基本自由,使其不受任何基于残疾的歧视。”

  为此目的,《公约》对缔约国规定了一些基本要求:采取一切适当的立法、行政和其他措施实施本公约确认的权利;采取一切适当措施,包括立法,以修订或废止构成歧视残疾人的现行法律、法规、习惯和做法;在一切政策和方案中考虑保护和促进残疾人的人权;不实施任何与本公约不符的行为或做法,确保公共当局和机构遵循本公约的规定行事。这些是对行使公权力和承担公共管理职能的政府、公共当局和机构的直接要求。同时,根据人权法上的“横向效力原则”,缔约国还要采取一切适当措施,消除任何个人、组织或私营企业基于残疾的歧视。也就是说,《公约》义务不仅与政府有关,也有私人部门、组织和个人有关。

  另外,缔约国的义务还包括:从事或促进研究和开发通用设计的货物、服务、设备和设施,以便仅需尽可能小的调整和最低的费用即可满足残疾人的具体需要,促进这些货物、服务、设备和设施的提供和使用,并在拟订标准和导则方面提倡通用设计;从事或促进研究和开发适合残疾人的新技术,并促进提供和使用这些新技术,包括信息和通信技术、助行器具、用品、辅助技术,优先考虑价格低廉的技术;向残疾人提供无障碍信息,介绍助行器具、用品和辅助技术,包括新技术,并介绍其他形式的协助、支助服务和设施;促进培训协助残疾人的专业人员和工作人员,使他们了解本公约确认的权利,以便更好地提供这些权利所保障的协助和服务。

  根据《公约》第2条,“通用设计”在本公约中是指尽最大可能让所有人可以使用,无需做出调整或特别设计的产品、环境、方案和服务设计。“通用设计”不排除在必要时为某些残疾人群体提供辅助用具。

  第4条第2款针对经济、社会和文化权利的特点做了专门规定:“关于经济、社会和文化权利,各缔约国承诺尽量利用现有资源并于必要时在国际合作框架内采取措施,以期逐步充分实现这些权利”。

  这体现了《公约》务实推进的精神。但是,“逐步实现”的条款仍然对联合国会员国具有较大的约束力。所谓“逐步实现”就是在残疾人权益保障资金投入方面与各国资源状况协调发展。在落实这些措施中需要国家根据本国的国情,加大投入。因此,这实际上是要求各缔约国政府加强为残疾人事业增加投入、有所作为的政治意愿,最大限度的发挥现有资源的作用,既不做不切实际的要求,同时也必须是不遗余力地推进。

  (八)国际合作

  《公约》强调了国际合作的重要性。它在序言中确认国际合作对改善各国残疾人,尤其是发展中国家残疾人的生活条件至关重要;还用第32条整条的篇幅对国际合作做了详细规定。缔约国确认必须开展和促进国际合作,支持国家为实现本公约的宗旨和目的而做出的努力,并将为此在双边和多边的范围内采取适当和有效的措施,并酌情与相关国际和区域组织及民间社会,特别是与残疾人组织,合作采取这些措施。该条第1款第4项特别要求:“酌情提供技术和经济援助,包括便利获取和分享无障碍技术和辅助技术以及通过技术转让提供这些援助。”

  国际合作是公约谈判时的一个焦点问题。尽管国际合作一直在进行,但是一些发达国家曾反对把这一点写进公约里,以减免其法律责任。最终在以中国为首的广大发展中国家的要求下,这一条款得以保留。

  总的来看,《残疾人权利公约》是促使世界各国采取行动的纲领性文件,对各缔约国都具有法律效力,必将推动各国残疾人事业和国际残疾人运动的发展,全球的残疾人都会从中受益。同时也要看到,《公约》中各项目标的实现是一个渐进的过程,根本上还是要靠各缔约国政府和其他社会行为者的努力。

  三、《残疾人权利公约》与其他国际人权文书

  应该说,联合国的所有核心人权公约都与残疾人的人权保障有关。除了这些核心人权公约以外,联合国专门机构和区域性国际组织等也通过了一些涉及残疾人人权保障的法律文件,比如:《关于(残疾人)职业恢复和就业的劳工组织公约》、《消除一切形式的残疾人歧视美洲公约》、《非洲人权和人民权利宪章》、《非洲儿童权利与福利宪章》(第13条)、《欧洲社会宪章》、《圣萨尔瓦多议定书》(即《美洲人权公约关于经济、社会和文化权利领域的附加议定书》)。

  上述这些国际人权条约对批准此类人权文件的缔约国具有约束力。而《世界人权宣言》之类的普遍性性文件中的许多规则已经成了国际习惯法的一部分,对所有的国家都起到约束作用。还有一些宣言和国际组织的决议等虽然不具有法律约束力,但是可以解释国际标准并能有利于使国家承担的相关国际法律义务在国内的实现。它们常常阐述了广为接受的人权原则,表达了各国所做出的道德和政治承诺,并且还可以在各国进行残疾人立法和制定残疾人政策方面起到纲领性的指导作用。这种性质的文件包括有:1995年3月,社会发展问题世界首脑会议通过的《哥本哈根宣言和行动纲领》、2000年9月,联合国千年首脑会议通过的《千年宣言》和《千年发展目标》,特别是2015年9月联合国通过的《2030年可持续发展议程》。

  国际上已经通过的专门针对残疾人权利保障的国际文件除了前面有所提及的《残疾人权利宣言》、《关于残疾人的世界行动纲领》、《残疾人机会均等原则》外,还包括《智力迟钝者权利宣言》、《塔林残疾领域人力资源开发行动方针》、《保护精神病患者和改善精神保健的原则草案》、《国际劳工组织关于残疾人职业的恢复建议》、《国际劳工组织关于残疾人职业恢复和就业的建议》、《联合国教科文组织教育、伤残预防和参与的行动和战略的桑德堡宣言》、《联合国教科文组织关于特殊需要教育的萨拉曼卡声明和行动纲要》等。

  此外,联合国经济、社会和文化权利委员会还做出了一个关于残疾人的一般性评论,是该委员会对其所理解的《国际经济、社会和文化权利公约》中的权利概念的权威表达。评论可以用来指导各个国家在实施国际人权条约规范中加强残疾人的权利保护。这也是可以结合起来,促进《残疾人权利公约》理解和实施的重要法律渊源。

  国际法是一个整体,国际人权法也是一样。当前,最重要、非常突出的是,要将联合国《残疾人权利公约》与《2030年可持续发展议程》结合起来,在联合国改革和发展三大旗帜——和平、发展和人权之下,将国家和社会的和平、繁荣、发展与人权有机结合在一起,从根本上、实质上、可持续地促进残疾人权利保障。

  (柳华文,中国社科院人权研究中心执行主任、教授)

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