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张建伟:尊重司法规律性 祛除司法行政化

2017-07-14 09:44:15   来源:人民法院报   作者:张建伟

  我们只有在尊重司法规律性的基础上,寻找实现司法分权结构之道,放松行政化的人员管控,才能有望祛除司法高度行政化的弊端,完成法官的精英化转变,为法官依法公正独立行使司法职权创造条件。

  我国司法体制改革,目的是激发司法机关的活力,满足社会对于司法公正的期待,革除司法体制上存在的弊端,回到司法规律的轨道上来。

  司法机关及其人员突出司法属性

  
近些年来,司法体制深受诟病的是行政化。审判机关上下级之间实质关系的行政化泯去了它所应有的个性特征,在失去了司法机构特征的组织结构内,除了称谓不同外,法官与行政机关的行政人员的差别颇为有限。深究其原因,本来在制度设计上就没有刻意根据他们应有的差别而加以区别,中国古代行政官与司法官界限不清的问题到现在仍然存在:审判机关建立起严格的法官统属结构,法官、检察官与行政机关的官员一样,被配置在层级结构中,这种结构必然导致官僚制的生成。同样,官僚制的诸多弊端,如形式主义、权威主义等,在司法机关及其人员的活动中都普遍地存在着。

  司法改革的目标之一是“去行政化”。不过,行政化背后是对司法人员管控的需求。管控的需求不放松,去行政化很难实现,这是因为行政化是实现上对下管控的具有实效性的办法,比它更具有实效性的,非军事体制莫属。

  司法体制改革,需要放松行政化的人员管控。司法行政化是等级制促成的,等级制是一种行政体制,司法本来具有反等级化的特征。英国司法体制中有一个颇具深意的设计:法官从一个级别升到另外一个级别的机会几乎等于零,这一制度安排就是为了防止法官的司法独立人格被败坏,从而避免决定法官仕途前程的人获得操控司法的机会。但是,在高度行政化的司法体制中,发挥管控法官作用的正是等级制。我国法官法制定的时候,曾经围绕要不要设定法官等级有过争议,有识之士认为法官不能像军队、警察机构那样分等级。但是,也有人主张分等级能够为法官提供激励机制,大有益处,最后立法机关采用了法官等级制度。笔者认为,若根据法官年资以及司法工作业绩上的评鉴结果自然升等,尚不构成对司法官独立人格的戕害,对于法官气节的养成尚无大碍。但是,如果将法官等级制作为钳制法官的手段,就必然催化司法官僚制的形成。

  由于法官生存在非分权体制中,司法活动成为非个体活动,遵循着集体操作的活动模式进行运作,处处体现长官意志,因此不重视选任高素质的法律人才从事法官工作,司法庸碌化的现象就形成了。另外,高度行政化的司法体制不能提供促使法官提高素质的动力,决定司法官仕途前程的是领导的赏识而不必定是司法能力,这是司法精英化难以形成的体制原因。另外,当前法官的选任制度和晋升制度,难以将低素质的人员拒之于法律殿堂之外,也难以使“只唯法而不唯上”的法官脱颖而出,造成法官提高素质的内在动力缺乏,妨害了司法质量的提升。

  司法体制内的分权结构

  司法体制可以分为集权体制和分权体制,前者重在司法统制,将权力向上集中;后者重在将权力下放,使个体而不是集体的司法官成为权力行使的主体。现代司法的特点是分权制度,法官是以个体判断为存在方式。

  当代世界各国,无论法院内部组织存在何等差异,一般都实行分权体制。从单一法院来看,具体承审各个案件的法庭进行审理活动并依法独立作出裁决。从各个法庭看,法官是最基本的独立单元,独任庭自不必论,即使是合议庭,作为组成成员的各个法官也是依法独立作出判断,最后根据一定的规则(少数服从多数)作出一个有效裁决。实行分权体制的国家,都认同这一原则,例如前苏联宪法确立了“审判员独立”原则,承认“每个审判员在实行审判时都是独立的。刑事判决或民事判决都由多数票通过,同时任何人不得弃权。审判长(首席审判员)最后投票。如果某一个审判员处于少数地位,那么法律赋予他书面阐述自己的特别意见的权利”。这就是说,司法权随着案件的分发而分散在每一个法庭甚至每一个法官手里。非承审此案的其他任何审判组织和任何法官(包括级别较高的法官)都没有权力对此案的审理和裁决发出指令或者进行其他形式的干预,宪法和法律保障法庭和法官不受任何形式的干预。

  法官负有对公民的生命、自由、权利、义务和财产作出最后判决的责任,法官能否抵制其他国家机关、社会团体和个人对司法活动的干涉,是公民自由权利能否实现切实保障的关键环节。马克思曾经讲过这个道理。没有体制保障是无法实现这一目标的。

  司法体制中的分权结构意味着避免司法体制变成行政化体制,这种体制只会扼杀法官坚持法律原则的勇气,败坏其司法上的独立人格,使法官沾染强烈的官僚习气。众所周知,官僚主义的本质特征是只层层对上级负责,不对人民负责。司法活动如果陷入官僚主义的泥沼,就难以实现民众期待的公正。司法中的官僚主义与司法统制体制密不可分,例如日本最高法院事务总局掌管所有法官的考核权,对法官利害相关的考核集中表现在考核调查书上,这种制度造成法官在司法中心怀畏葸,甚至对上唯唯诺诺,形成日本司法的官僚习气。

  科学分权:放权到位+严格监督

  在我国,也存在司法体制建构不合理的问题,这一问题引发了一系列弊端。事实证明,司法体制的不合理设计会极大地损害司法权的良性运作。如刑事诉讼法在1996年修改的时候就确认合议庭有权独立作出判决,但由于司法机关高度行政化,合议庭难以切实行使法律赋予的独立作出判决的权力,只有为数不多的法院意识到将权力下放给合议庭的价值并加以落实。又如当庭宣判本来是刑事诉讼法规定的第一顺位的宣判方式,但长期以来,这种宣判方式几乎弃置不用。大多数案件审理后要层层把关,不经庭长首肯、院长审定就不能宣判,造成司法效率低下;由于人事管理方面存在弊端,需要的人进不来,不需要的人又送不走,致使法官整体业务素质不高;在案件审理后,一些法官自知对案件吃不透、拿不准,而不敢当庭宣判,因此不愿意接受审判权力的下放;司法体制没有将法官的权利与责任结合在一起,使法官可以通过向庭长、院长汇报和将案件交付审判委员会讨论决定而分散甚至推卸责任,所以许多法官热衷于定期宣判,等等。所以,要使司法机关和法官严格遵行法律,需要对司法体制做出相应的改革,如今司法体制改革中提出的“让审理者裁判,由裁判者负责”是一条正确的改革之路,但是要实现它,没有司法权的下放,不摆脱司法官僚制的阴霾,一切都是空谈。

  要解决上述问题,需要重新认识司法体制的一般规律,科学地认识放权到位与严格监督的关系。在尊重司法规律性的基础上,寻找实现司法分权结构之道,放松行政化的人员管控,才能有望祛除司法高度行政化的弊端,完成法官的精英化转变,为法官依法公正独立行使司法职权创造条件。

  (清华大学法学院教授 张建伟)

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