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化国宇:反恐立法还应快马加鞭

2016-08-26 09:01:21   来源:学习时报   作者:化国宇

  近年法国等国连续发生的暴力恐怖袭击事件直指其反恐法律体系存在的漏洞,表明了反恐法律体系的细化和完善对于反恐工作具有极端重要性。这也给我国当前的反恐工作带来警示:应把反恐放在更加突出位置,尽快补齐反恐法律体系的短板。

  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“贯彻落实总体国家安全观,加快国家安全法治建设,抓紧出台反恐怖等一批急需法律,推进公共安全法治化,构建国家安全法律制度体系。”其中,“加快”和“抓紧”等表述意味着以反恐怖法为代表国家安全法律制度体系被决策者赋予了立法的优先性。

  作为对《决定》的落实和回应,2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过了《中华人民共和国反恐怖主义法》,并于2016年1月1日正式开始施行。然而,反恐基本法的出台并不意味着反恐立法任务已经完成。近年法国等国连续发生的暴力恐怖袭击事件直指其反恐法律体系存在的漏洞,表明了反恐法律体系的细化和完善对于反恐工作具有极端重要性。这也给我国当前的反恐工作带来警示:应把反恐放在更加突出位置,尽快补齐反恐法律体系的短板。作为反恐立法的后发国家,应以反恐基本法的出台为契机,趁热打铁,快马加鞭,尽快构建起“以反恐基本法为主导,诸法配合”的中国反恐法律体系。

  尽快制定反恐法实施细则和司法解释

  《反恐怖主义法》对反恐怖过程中的安全防范、情报信息、调查、应对处置、国际合作乃至保障措施都做了全面规定。但是作为一部反恐基本法,其规定仍然是相对原则的。反恐执法和司法活动仍然需要具有可操作性的规则。

  一方面,可以由国务院颁布行政法规,制定更有操作性的反恐怖主义法实施条例;另一方面,主要负责反恐法实施的部门如公安部、国家安全部等也应以规章形式对自己的反恐职权、职责进行细化,制定本部门的实施细则。尤其是在恐怖主义组织和人员的认定、情报信息搜集和调查程序以及应对处置程序等方面,应当有严格而且详细的规定,尽量减少自由裁量的空间,以避免对公民合法权益的侵犯。

  此外,作为承担涉恐案件审判工作的人民法院,对于《反恐怖主义法》中的一些原则性规定也必然会产生不同的理解,不可避免地会出现“同案不同判”的情况。由于目前《反恐怖主义法》刚颁布不久,加之恐怖主义活动存在偶发性,各级法院审判中尚未出现适用的难题,但是可预见到,一旦出现复杂案件,《反恐怖主义法》的原则性可能会导致:一方面,赋予法官过大的自由裁量权,从而出现类似案件的判决差异过大;另一方面,由于缺乏实施细则而不知如何适用,法官为避免误用会援引旧的法律规范而避免适用新的《反恐怖主义法》。为了避免上述问题,最高人民法院和最高人民检察院也应当及时总结各地司法实践,并结合立法者意图和基本法理,出台关于适用《反恐怖主义法》的司法解释。

  地方应依据反恐法制定符合本地情况的反恐地方性法规和规章

  在《反恐怖主义法》出台之前,各地方普遍没有专门针对恐怖主义作系统规定的地方性法规和地方政府规章,涉及反恐的规定往往是分散在不同的地方性法规或政府规章之中。此类规定一方面较为分散,另一方面也不成体系。

  还有个别地方往往以“其他规范性文件”的形式对此作出规定。“其他规范性文件”是在《立法法》中未作规定但在立法实践中长期存在的一种准法律形式,它本身不属于法律,不是正式的法律渊源,但对于其所面向的政府部门又有普遍的行为约束力。其通常以“通知”“意见”等名义发布。此类规范性文件内容往往较粗糙、简单,也不像地方性法规需经过周密的专家论证和民主讨论;缺乏系统性、权威性,在司法实践中也一般不能作为审判依据,而仅仅只能作为参考,其法律效力等级是较低的。因此,在应对恐怖主义方面各地方政府仍然缺乏充分的法律依据。

  此次《反恐怖主义法》的颁行,也为地方启动反恐地方性法规和规章带来了契机。有立法权的地方人大和地方政府应当积极研究《反恐怖主义法》,并结合本地的反恐实践需要,据此制定出适合本地、具有可操作性的地方性反恐法规和规章。

  在实施过程中及时增补与国内其他反恐规定、国际反恐条约衔接的规则

  《反恐怖主义法》是一部综合立法,是对反恐怖主义工作的全面、系统规定,因而该法既对以往的法律空白进行了填补,也对已经存在法律规制的领域进行了重新立法。这就不可避免地与旧的立法规定发生重复交叉。

  一类是与专门的反恐规定的交叉。《刑法》《刑事诉讼法》《反洗钱法》《国家安全法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》《核两用品及相关技术出口管制条例》等法律法规中有对反恐怖主义的直接专门规定。

  另一类是与虽未明确规定反恐怖主义任务,但实际上承担着反恐职能的法律规定的交叉。此类法律法规十分广泛,涉及出入境、金融、电信、住宿、运输、物流等诸多行业或领域,承担着恐怖主义的预防、处置、制裁、恢复的实际职能,如《治安管理处罚法》《出入境管理法》《铁路法》《邮政法》《枪支管理法》《突发事件应对法》等等。

  对于如何与上述法律法规进行协调和衔接,维护反恐法律体系内部的和谐,使之形成反恐合力,《反恐怖主义法》在制定过程中虽有考量,但是并没有也不可能就衔接作出全面规定。

  此外,中国已经加入或批准了13个联合国反恐公约中的12个,并在上海合作组织框架下通过并由各成员国签署、批准了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》等法律文件,还与俄罗斯、哈萨克斯坦等国家签署了双边反恐条约。这些国际法文件都具有法律约束力,共同构成了我国法的国际法渊源。

  故在实施《反恐怖主义法》的过程中,必须积极履行相关国际条约确立的反恐国际合作义务。而《反恐怖主义法》第七章仅仅对反恐国际合作做了一些相对原则的规定,并不具有直接的可操作性。因而,在《反恐怖主义法》实施过程中,应当及时总结执法和司法经验,补充相应的衔接规则或单独制定衔接细则以实现与其他反恐立法和国际反恐条约的顺畅衔接。

  及时对已经存在的反恐法律法规进行清理、修改以避免冲突

  《反恐怖主义法》出台之前,我国的反恐立法带有明显的应急性特征,主要表现为对各种法律的修补,是在缺乏完整的反恐立法规划的情况下零碎、分散的立法,法律间缺乏协调、衔接和联动,彼此合力不够。《反恐怖主义法》的颁布是对反恐实践需要的系统回应,也是对反恐怖理论的最新总结,因此,其中的很多内容都在一定程度上对以往的反恐规定有所改革和突破。因而必然在很多方面会出现与以往规定不一致的地方。

  对于同一种违法行为出现了两种处罚规定,这无疑会导致执法和司法的混乱。尽管有些法律冲突可以通过按照后法优于前法、上位法优于下位法以及特别法优于普通法的效力位阶判断原则从法理上作出区分,但是仍然无法避免地会影响到执法的顺畅性和立法的权威性。

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