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张志泉 陈翯:我国宪法宣誓制度的构建与完善

2016-08-02 08:39:26   来源:《国家行政学院学报》   作者:张志泉 陈翯

  我国宪法是国家的根本法,是社会主义现代化建设的基石,是促进我国民主政治发展、维护社会长治久安的根本保障。宪法宣誓制度自诞生以来,多数成文宪法国家已将其载入宪法,成为国家公职人员就职前一项必要的法定程序。所以,借鉴国外宪法宣誓制度的实践经验,进一步构建与完善我国的宪法宣誓制度,在全面依法治国的今天无疑具有重大现实意义。

  一、我国宪法宣誓制度的建立及其意义

  2014年10月28日,中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,将每年12月4日定为国家宪法日,并提出建立宪法宣誓制度。2015年7月1日,我国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《关于实行宪法宣誓制度的决定》(以下简称《决定》)。该《决定》标志着我国以立法形式正式建立并实行宪法宣誓制度。《决定》指出,宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,国家工作人员必须牢固树立宪法意识,坚持弘扬宪法精神。同时,《决定》还就宣誓的适用范围、宣誓活动的组织、宣誓仪式、宣誓内容、宣誓制度施行时间等具体问题作了规定。

  我国建立宪法宣誓制度具有重要的意义。首先,对于我国制度建设而言,一是有利于推进我国法制建设与国际接轨。宪法宣誓制度已逐渐在世界上大多数国家建立并发挥着重要的作用。我国建立宪法宣誓制度是与我国建设法治国家的战略目标相适应的,而且完全符合时代的潮流和世界政治发展的方向。二是有助于引咎辞职的自我承担责任制的实施。引咎辞职,是党政领导干部自我追究过失责任的一种方式,这一制度不仅考验当事人认识错误的能力和承担责任的勇气,也是考验当事人对于法律精神的信仰程度和内心自我约束的力度。中国古人云:言而无信,不知其可!就职时对宪法许下庄严承诺,就会对宣誓人员起到极强的约束和督促作用。三是有利于推动社会监督制度的规范和完善。国家公职人员一旦向宪法宣誓,即向社会公众宣告行使一定权力并承担相应的责任,同时接受社会的监督。广大人民群众可以将宣誓者的誓言作为监督其行为的依据,对国家公职人员的慢作为、不作为、乱作为等有损国家利益和人民利益的行为进行监督和举报。

  其次,对于社会法治教育而言,一是有利于维护宪法尊严,树立宪法权威。所谓宪法权威,就是宪法得到社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的理念与理由,尤其体现为宪法对公权力和所有国家生活产生的拘束力和规范力。[1]通过宣誓的庄严仪式和庄重誓词可以营造出尊重宪法的氛围,有利于增强宣誓者和见证者对宪法的认同感和敬畏感,逐步建立起将宪法作为最高行为准则的社会共识,从而开启塑造宪法权威之路。二是有利于在全社会开展宪法教育,维护良好的社会秩序。国家公职人员在就职之前公开向具有最高权威的宪法宣誓,这不仅宣告了法律的不可侵犯性,还体现出在法治社会人人都该遵法守法。此外,面向万千民众进行的庄严宣誓,不仅可以使宣誓者从神圣的仪式中经历宪法精神的洗礼,也为全社会尊重和遵守宪法起到强大的引领和示范作用。三是有利于强化公民宪法意识,形成宪法信仰。法治国家建设有两个必不可少的因素,即合理的法制体系和民众对法律的忠诚信仰。宪法宣誓制度的建立为在全社会树立宪法意识,形成宪法信仰注入了新鲜血液。国家公职人员在就职前对宪法宣誓不仅起到了教育作用,更是一种约束和警示,促使宣誓者在工作和生活中都要树立宪法意识、形成宪法信仰。

  再次,对于宣誓主体自身而言,一是有利于强化宣誓主体的责任意识。任何公民在被选举和任命后,就意味着要担任一定的职务,拥有人民赋予的相应权力,当然也要承担相应的责任。向宪法宣誓是国家工作人员在理性的支配下主动地、公开地面对人民群众做出的庄严承诺,这有利于促使宣誓者将为人民服务的公仆意识公开化,时刻提醒自己牢记承诺,铭记自己身上的责任和使命,无时无刻不受到誓言的警示和道德的约束,恪尽职守、廉洁奉公、勤政爱民。二是有利于深化宣誓主体的职业认同。宪法宣誓制度的建立,使得公职人员明确自己的职责,深化公职人员对自身的职业认同,并且促使国家工作人员必须在高度的职业认同和道德自律下自觉践行面对宪法许下的庄严承诺,主动接受这种无形而有力的誓言约束。三是有利于增强宣誓主体的道德约束。道德约束是一种软约束,是宣誓主体根据自身的价值判断来调节、指导和规范自身的行为,处理自身的社会关系,向宪法宣誓可以促使宣誓者将此种宣誓内化为内心的道德约束,同时通过广大人民群众的监督增强这种约束力。

  二、国外宪法宣誓制度实践及其经验

  目前,世界上约百分之七十的成文宪法国家都已建立宪法宣誓制度,要求国家公职人员必须公开宣誓效忠宪法、维护国家利益。自1919年德国《魏玛宪法》首次提出国家公职人员就职宣誓制度后,世界上许多国家如美国、韩国、比利时、乌克兰等国都将宪法宣誓作为官员就职前的一项必经程序。由于各国国情及法律文化不同,宪法宣誓制度也各具特色,但却具有共同的规律可循,值得我们学习和借鉴。

  (一)宪法宣誓制度的宪法化

  世界上多数国家都在宪法中明确规定了宣誓主体和誓词内容,以此来体现宪法宣誓制度的权威性和不可违逆性。宪法宣誓主体大都为担任国家重要职务的公职人员,如国家元首、政府首脑、各部门行政长官、检察官和法官等。比如,《南非宪法》规定各部部长未就职或未成为政务委员之前,应对总统或其所指派代表宣誓。《荷兰宪法》规定大臣和国务秘书就职时应当进行宣誓。关于誓词内容,由于各国宣誓主体的最高性,誓词一般都包含捍卫宪法和维护人民利益两个核心内容。如《韩国宪法》规定总统就任之际必须向国民宣誓,遵守宪法,保卫国家,忠实履行总统职责。《比利时王国宪法》亦规定国王即位前应宣誓遵守宪法和法律,维护国家利益。这些国家都将宪法宣誓制度写进宪法,充分体现了向宪法宣誓是一项国家层面的高级别的政治活动,其庄严性和神圣性不容置疑,对于约束高级公职人员的行为具有重要的作用。

  (二)宪法宣誓程序的规范化

  向宪法宣誓已经成为大多数国家中一项庄严而神圣的政治活动,统一规范的宣誓程序也使宣誓活动更加具有影响力。宣誓程序往往凝结了一个国家的政权组织形式及其民族文化,所以各国的宪法宣誓程序在细节上各具特色,但程序的规范化却是共同的特性。

  各个国家的宪法宣誓活动通常都在特定的地点公开进行,如议会、法院等,意大利宪法就规定在国会两院联席会上举行宣誓活动。宣誓场所必须悬挂国旗、国徽等,营造出庄重严肃的气氛,体现出宣誓活动的神圣性。在宣誓时间方面,一些国家宪法规定在选举后的三天内进行宣誓,多数国家规定宣誓活动必须在就职前完成,作为履行职务前的必要程序。在宣誓的对象方面,由于各国的文化信仰不同,宣誓对象的差异显著。如韩国总统向全体国民宣誓,希腊总统向议会宣誓,而宗教色彩浓厚的伊朗官员就职时向《古兰经》宣誓。在宣誓形式方面,因为历史文化、宗教信仰、风俗民情的差异,宣誓形式也是各不相同。俄罗斯总统普京宣誓时右手轻抚俄罗斯宪法真本,左手自然放松。美国总统奥巴马就职宣誓时左手抚按圣经,右手举起,五指并拢、掌心朝前。大部分国家都将宣誓仪式作为包括国家元首在内的公职人员开启任期、履行职务的必要条件,只有宣誓仪式结束后才正式生效、就任职务。

  (三)宪法宣誓责任的明确化

  宪法宣誓仪式一旦结束随即发生效力,宣誓主体即开始享有职权并同时履行相应的职责。如果有人只是将宣誓作为就职的形式,而在内心不能对自己进行约束或违反誓言不履行自己的职责,或者拒绝宣誓,必须承担相应的法律责任。一些国家的宪法对宣誓失信和失效的行为做了相应规定,如乌克兰、捷克、斯洛伐克等国。乌克兰宪法规定,人民代表的权力从宣誓时刻开始,倘若拒绝宣誓就失去代表委任状。在代表委任状与其他活动不能兼容的情况下,将根据法律按法院的判决提前终止乌克兰人民代表的任期。捷克宪法也规定,众议员和参议员应按照自己的宣誓亲自履行职务,与此同时不能带有任何附加条件,拒绝宣誓或附有条件宣誓的众议员和参议员的任命将被取消。这些国家并没有区分拒绝宣誓和有保留的宣誓,所以说一旦没有完成宣誓,宣誓者就会自动失去就职的资格;若宣誓者有意违反誓言,对社会造成不良的影响,就必须根据具体情况承担相应的法律责任。

  三、完善我国宪法宣誓制度的构想

  任何制度的构建都必须符合本国国情。我们在吸收、借鉴国外有益经验的基础上,结合我国的客观实际,提出科学合理、具有中国特色的宪法宣誓制度的构想。

  (一)明确宪法宣誓制度的法律依据

  尽管在《决定》中已明确指出宣誓主体、誓词、组织者和宣誓仪式等,但是目前为止并无相应的法律出台。当前,我国的许多地区如广东省、江苏省、河南省、福建省等已经相继出台了实施宪法宣誓制度的办法草案,但这些草案只是根据各地区的情况在《决定》的框架内制定的,法律依据仍旧不明。为了保障此项制度的顺利实施,我们可借鉴国外的做法,将其写进宪法或制定专门法律予以规制,这样可以使我们的宪法宣誓制度有法可依。

  国外的宪法宣誓制度大都在宪法中直接规定,部分国家是根据宪法另外制定相关法律来规定具体细则。鉴于此,笔者认为建立我国的宪法宣誓制度有两种途径可供选择。第一是通过修改宪法,将宪法宣誓制度直接纳入宪法规范中。不过在载入宪法时应注意篇幅不宜过长,只需规定宣誓主体和誓词即可,简洁概括的语言更能凸显宪法的权威性。这样将宪法宣誓制度直接载入宪法,表明该制度是通过国家最高立法予以认可的,树立了该制度的法律权威和重要地位,扩大其社会影响力,有利于该制度在我国的长远运行和发展。第二是由全国人大或其常委会制定专门的法律,具体名称可为《国家工作人员就职宣誓法》,明确规定各级国家机关工作人员就职宣誓的原则、适用范围、执行机关、组织程序、法律效力、法律责任等。无论是宪法直接规定或是制定专门法律,都可以使宪法宣誓制度有法可依、有章可循,这也是法治应有之义。

  (二)确立宪法宣誓的统一制度

  为了便于宪法宣誓活动的顺利开展,国外的宪法宣誓制度大都规定了规范化的程序。《决定》中仅对宣誓主体、誓词做了一些规定,但并没有制定具体的、统一的、程序性的规范。作为一项庄重严肃的政治活动,为了防止宪法宣誓成为一场夸夸其谈的“走秀”活动,使该制度真正发挥应有的作用,对我国宪法宣誓的时间、地点、程序以及宣誓失信和失效的责任等进一步的予以细化和规范是很有必要的,也是施行法治所必须的。

  1.宪法宣誓的时间、地点

  宪法宣誓的时间和地点在任何国家的宪法宣誓活动中都是必不可少的要素。宪法宣誓时间的确定较为容易,可在各级人民代表大会召开期间,被选举的国家公职人员应在选举后的三天内进行宣誓,若有特殊情况者,应向大会提交书面说明,可另择时间进行宣誓。此外,还建议在每年的12月4日(宪法日)全体国家及地方政府机关工作人员统一进行宪法宣誓,这样更能够督促宣誓者牢记自己的使命。关于宪法宣誓活动的地点,应选择在召开人民代表大会的会场举行。之所以选择人民代表大会会场进行宣誓,一是因为会场气氛庄重严肃,参会人员众多,在此进行宣誓不仅可以促使宣誓者牢记自身的誓言,明确该“忠于”什么,同时也将这种氛围辐射至每一个参会人员;二是因为我国的人大代表是兼职的,参会人员都是来自不同地方、不同职业,借此会场进行宣誓可节省人大代表的出行时间,减少人员走动的麻烦,避免人力物力的浪费。

  2.宪法宣誓的程序

  宪法宣誓是极其严肃的事情,一套法定的程序是必不可少的,国家公职人员的履职应以其向宪法宣誓为标志。宪法宣誓活动开始时,全体参会人员须起立,而后奏响国歌;宣誓者必须身着正装(公安机关、检察院、法院等人员可穿职业装),左手放在宪法文本之上,右手握拳举至耳边,面向国徽;由领誓人逐句领读,宣誓人高声诵读;宣誓结束后,宣誓者须在宣誓文本上签字,此文本一式两份,一份交由组织存档,一份由宣誓者自己留存,起到对自身的约束作用。笔者认为,为加强宣誓的效力,体现宣誓的权威性和严肃性,高级(国家级)公职人员必须进行单独宣誓而非集体宣誓。宣誓应当公开进行,并通过电视、网络等媒体同步直播,扩大该制度的影响力。在约束公职人员的同时,也对广大民众起到一定的教育作用。

  3.宪法宣誓的领誓人和见证人

  领誓人一般由参会人员中职务较高者担任,全国人大选举任命的公职人员应由全国人大常委会委员长领誓,地方各级公职人员就职宣誓时可由地方人大常委会主任领誓。检察院、法院等公职人员宣誓时可由检察长、院长领誓或由指定的常务检察长、常务副院长领誓。最高人民法院在2014年宪法日举行的宣誓活动即由该院的常务副院长沈德咏领誓,辽宁省高院2014年新任法律职务人员在就职前的宣誓活动由院长缪蒂生领誓。宪法宣誓活动的见证人更易确定,在会议场所内的见证人自然是参会的所有人员,若通过电视网络同步直播,见证人则是全国人民。

  4.宪法宣誓的法律责任

  法律制度的生命力在于实施,无法对实施过程进行保障的法律是毫无价值可言的。如果我国仅有宪法宣誓制度,而没有相配套的责任追究机制,那么该制度也就无法发挥其应有之义。既然宪法宣誓是法律规定的国家公职人员就职前必须履行的法定程序,宣誓者的行为就必须受到监督,对宣誓不成立和违反誓言的行为进行责任追究和法律处罚。对于因口误而导致宣誓不成立者可在之后的三天内重新进行宣誓;对于拒绝宣誓者或违反誓言者,不仅要求其公开向公众道歉,更要受到行政处分,并取消其就职资格或者依法予以免职。只有严格规范宪法宣誓的法律责任,才能避免宪法宣誓流于“走过场”的形式化和“只动嘴”的表面化,真正发挥宪法宣誓制度的积极作用,将此制度落到实处。

  (三)建立完善的宪法宣誓监督体系

  法律监督在大多数国家已经实现了制度化。为了更好的落实宪法宣誓制度,我们应当建立对国家机关工作人员长效监督机制,不仅是对宣誓过程的监督,更要对宣誓后职责履行情况进行长期监督,真正发挥该制度的功能。

  1.设立宪法宣誓监督机关

  为了保证宪法宣誓活动的顺利开展,可在人大常委会之下设立由宪法学、政治学、心理学等方面的专家学者组成的宪法宣誓监督委员会,专门负责对国家公职人员在宣誓过程中的失效行为和履职过程中的违法行为进行监督。在宣誓过程中,宪法宣誓监督委员会可指定专门的工作人员进行监督,将整个宣誓过程记录下来,并以网络媒体的形式公布于众。在宣誓者履行职责的过程中,监督委员会应当定期对宣誓者的行为进行调查,对违反誓言的工作人员给予相应的口头警告或者建议给予行政处罚,情况严重者,交由司法机关处置。这样可以使国家公职人员树立宪法至上的法律意识和自觉履行誓言的法治思维。宪法宣誓监督委员会直接受全国人民代表大会监督,并直接对其负责。

  2.加强司法机关的监督

  司法监督是最具权威性的监督,宪法宣誓实施过程的监督自然也离不开司法机关的监督。司法机关将国家意志的法律作为监督的依据,具有最强的正义性和最大的威慑力。司法机关主要是对宣誓者履职过程中的行为进行监督,并对宣誓者的违宪行为依法进行相应的处罚。在监督的过程中,司法机关对于重大案件要主动监督、敢于监督,还要加大对基层重要岗位、重要人员的监督力度,惩治和预防“小官大贪”现象。只有把监督放在更加突出的位置来抓,才能发挥监督的作用,促使宣誓者遵守誓言,促进社会公平正义。

  3.充分发挥社会监督的功能

  人民群众是历史的创造者,是推动社会持久、稳定发展的中坚力量。水能载舟,亦能覆舟。“人民群众的眼睛是雪亮的”,任何时候都不能忽视人民群众的监督作用。王岐山在十八届中央纪委第五次全会的报告中指出,党风廉政建设和反腐斗争取得的成绩都与人民群众密不可分,要进一步发挥人民群众的力量,紧紧依靠人民群众,走群众路线,使群众监督无处不在。对于宪法宣誓的监督,仅仅依靠监督委员会和司法机关的监督是远远不够的,更要发动广大人民群众的力量,形成最广泛的监督网络,才能对所有的宣誓者形成全面的监督。正因为人民群众的监督无处不在,才会促使宣誓者无论在工作中或是生活中都严格规范自身行为,真正做到一心为民、一心为公,我们的社会才会更加美好,也更有利于我国法治目标的早日实现。

  (张志泉,山东大学马克思主义学院教授,博士生导师;陈翯,山东大学马克思主义学院硕士研究生。)

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