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黄宝莹等:厘清生态保护补偿五大关系

2016-07-21 09:44:19   来源:中国社会科学网   作者:黄宝莹 杜焱强 包存宽

  生态保护补偿是在综合考虑生态保护成本、发展的机会成本、生态产品和生态服务价值的基础上,采取财政转移支付或市场交易等方式,对生态保护者给予合理补偿。目前,我国欠发达地区同重要的生态功能区、生态敏感区与生态脆弱区在地理空间上高度吻合,使得“生态产品、生态服务严重短缺”和“扶贫攻坚”成为我国“十三五”时期面临的两大难题。建立健全生态保护补偿机制,通过生态补偿推进扶贫攻坚,有助于同时解决生态、贫困两大“短板”,达到一石两鸟的效果。

  过去十余年,我国各级环境主管部门积极探索生态保护补偿机制建设,取得了一些成果和实践经验。但目前来看,生态保护补偿仅在少数几个地区试行,实施范围较小;标准设置依据不明确、不充分,补偿标准偏低;尚未形成促进保护者和受益者良性互动的体制机制,在一定程度上削弱了政府、企业、社会各方参与的积极性,影响了生态保护成效。2016年4月28日,国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》)明确要求建立生态保护横向补偿机制,以实现不同区域的生态环境保护和绿色发展。作为我国生态保护补偿的首个专门性文件,《意见》的出台将有利于调动全社会的积极性,有利于促进生态保护补偿制度化、规范化,有利于推进生态文明建设迈上新台阶。基于“顶层设计+地方实践”的实施路径,笔者认为,健全生态保护补偿机制,需着重厘清并协调好以下五个关系。

  第一,纵向财政转移支付与横向生态保护补偿的关系。我国长期以来的生态保护,尤其是重要生态功能区、生态脆弱区、生态敏感区保护,主要是通过从中央到地方的财政转移支付实现的。此次《意见》强调横向补偿应与纵向转移支付相配合。比如,较为容易且明确界定的受益地区和保护地区、明显具有将生态优势转变成综合发展优势的重要生态功能区、受益地区或主体不容易确定却具有明确边界的保护区等,可实现受益地区对保护地区,以及区外对保护区内的横向生态保护补偿;而对于其他不易识别或界定区域性质,或没有明确边界的区域之间,以及保护目的并非在于提供生态产品或服务的地区,则应更多地依赖财政转移支付或各类生态保护公益基金。同时要进一步完善财政转移支付制度,形成从中央、省、市县、乡镇甚至到行政村的层级转移支付体系,做到“纵向到底”;而生态保护补偿要逐步实现所有受益地区向保护地区的补偿,做到“横向到边”。

  第二,受益主体与保护主体的关系。根据2011年发布的《全国主体功能区规划》要求,优化开发区域与重点开发区域的资源承载力较强,经济条件良好,基本上是生态受益地区,在生态保护补偿机制中是支付者;而限制开发区与禁止开发区大部分是重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区,是受补偿的一方。这要求在主体功能区的基础上,综合考虑生态功能区划、环境功能区划,以及未来空间规划确定的开发边界与保护边界,生态空间、生产空间与生活空间,形成不同功能区之间、不同空间之间、不同主体之间的生态保护补偿。因此,科学、合理地识别并明确划分保护地区、保护主体与受益地区、受益主体,是有效开展横向生态保护补偿工作的前提和基础。

  第三,补偿标准设定时主观与客观、合理与可行之间的关系。补偿标准是生态保护补偿机制是否有效和能否持续的关键。只有保证标准设定的科学性、有效性与合理性,才能充分调动各方积极性。仅从理论而言,应是先有补偿机制再有补偿标准,合适的补偿标准应介于生态保护者保护的机会成本与其所提供的生态服务价值之间。但在实践中,必须先对各利益相关方进行支付意愿、补偿意愿调查分析,了解公众对于生态保护所能接受的补偿金额或测算保护的机会成本,从而使保护者愿意转产转业、受益者提供持续补偿。同时,还需根据各领域、不同类型地区特点,以生态产品产出能力为基础,对自然资产进行核算、对生态产品及生态服务价格化,分别制定补偿标准,逐步形成标准体系,充分发挥市场机制作用。由此,将主观和客观因素进行分析,将协商法和市场法相结合,才有可能设定出科学、合理的补偿标准。

  第四,不同生态补偿方式之间的关系。补偿方式大体包括政府补偿与市场补偿两个方面,纵向和横向补偿有其适用的特定情况。若将补偿内容和方式进一步细分,可分为公益性和市场性两类。总体而言,应在不同区域之间探索建立多元化的补偿模式,充分发挥政府和市场补偿的优势特点,引导和鼓励受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立补偿关系,采取财政转移支付、功能区划、政策倾斜、生态考评制度等方式落实纵向补偿,或是通过资金补偿、产业转移、人才培训、共建区域等方式实施横向补偿。为了使政策落到实处,生态补偿的实施过程还需要注意:一是避免补偿碎片化,有关部门要统筹分配补偿资金,形成政策合力。二是明确若干具体问题,如纵向支付的补偿应该落实到哪一级政府,横向支付的保护者和受益者该如何界定及互动等。三是探讨纵向、横向补偿之间分工,当生态补偿市场成本过高时,应考虑利用转移支付等进行纵向补偿。当保护、受益对象明确时,市场法较容易实现,而在相距较远、利害关系不明确的情况下,应选择协商法来达成补偿关系。四是注意补偿资金的有效使用情况,确保补偿能够真正投入到生态保护中,使得补偿机制能够长期健康地运作下去。

  第五,政府、企业与公众之间的关系。政府作为公共物品生产或提供的责任主体,制定并监督、执行相关的规定,对无法通过市场调节或难以确定责任方的公共物品进行负责。而企业的作用有三:在政府相关规制下,参与公共物品的生产或提供,充分发挥市场机制作用;强化作为污染者、资源利用者、生态破坏者的补偿责任;主动承担包括环境责任在内的社会责任。此外,公众作为公共物品的消费者和受益者,应形成为生态保护“买单”的消费意识,使生态产品和服务由“奢侈品”转为“必需品”。政府、企业、公众三方必须明确在生态保护补偿中各自承担的责任,相互监督,共同推进政策实行。

  (作者:黄宝莹 杜焱强 包存宽 作者单位:复旦大学生命科学学院、环境科学与工程系)

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