首页 > 理论研究 > 文章 > 2016年—2020年 >
马勇霞:完善中国特色社会主义监督机制

2016-05-03 10:27:33   来源:学习时报   作者:马勇霞

  新形势下,我们党面临着“四大考验”和“四种危险”。党的十八大以来,党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局,把党风廉政建设和反腐败斗争作为全面从严治党的重要内容,正风肃纪,反腐惩恶,着力解决管党治党宽、松、软问题,极大地赢得了党心军心民心。但反腐败斗争形势依然严峻复杂,减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重,区域性腐败、系统性腐败、塌方式腐败等仍不断发生。在反对“四风”和严惩腐败的高压态势下,有些人依然还在顶风作案、不收手不收敛。如何落实习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上提出的“完善监督制度,做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督”的要求,尽快形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制,从而把反腐败斗争纳入有完善制度保证的常态治理,就成为深入推进全面从严治党战略部署的应有要义。

  目前我国监督机制存在的主要问题

  我们党经过长期的探索实践,逐步形成了由党内监督(党的代表大会监督、纪律检查机关监督、巡视监督、党员直接监督)、人大监督(人民代表大会及其常委会监督)、行政监督(行政监察、审计监督)、司法监督(法律监督、审判监督)、民主监督(民主党派和社会团体监督、群众监督)、舆论监督(新闻媒体和互联网监督)等组成的监督体系,总体上符合国情党情社情,对于监督制约权力行使、保证党员干部队伍的先进性和纯洁性、实现党的执政意图和目标发挥了重要的保障作用。随着我国经济社会的快速发展和深刻变革,执政党建设面临的一个重大挑战就是,监督机制的缺陷日益凸现,难以对权力滥用、腐败蔓延的现象进行有效遏制。

  监督意识不强。在被监督对象上体现为:受我国传统社会思想文化的影响,“官本位”、特权思想、家长制作风严重,不愿接受监督;有的软弱涣散、我行我素、各行其是,党的路线方针政策落实不到位。有的党员干部将上级监督看作对自己不信任,将纪律监督看作跟自己过不去,将下级或群众监督看作是吹毛求疵;有的认为监督束缚手脚,妨碍经济发展,影响工作效率;有的干扰、排斥监督,袒护纵容违纪违法行为,甚至打击报复提意见者。在监督主体上体现为:好人主义盛行、怕得罪人;党员的民主权利保障不充分,监督主体游离于决策权、执行权运作之外,对监督环境信心不足;专门监督机关对监督工作缺乏研究,不善于监督;社会监督渠道不畅通,作用有限。

  监督重点不突出。腐败的本质是权力滥用、以权谋私,监督的核心是对权力运行的规范和约束,监督的重点对象是党员领导干部,重点内容是对重点环节和部位权力行使的监督。但事实上,这正是目前监督的最薄弱之处。权力过于集中在主要领导手中,决策“一言堂”,执行随意性较大。对“一把手”“关键少数”的监督,长期以来存在“太远、太晚、太轻、太虚”的问题。对重点环节和部位权力行使监督的途径和方法不到位,存在大量“真空地带”,如基层发生在人民群众身边的“蝇贪”“小官大贪”等“微腐败”,危害性极大。

  监督合力尚未形成。现行监督体系是由不同的监督主体组成的一个多元系统,由于整体设计协调性不够,监督主体各自为战、单打独斗、力量发散现象突出。专门性监督机关形不成合力,有些案件难以坚决查办,腐败案件频发却责任追究不够。因而监督系统难以对决策系统、执行系统制约和纠偏,监督权对决策权、执行权运行制约失衡。现在一些腐败分子集政治蜕变、经济贪婪、生活腐化、作风专横于一身,违纪违法受贿贪腐的数额动辄上亿元,“冰冻三尺非一日之寒”,这些巨贪也不是一夜之间坐大养肥的。干部出问题,一个重要原因是管理缺失、监督乏力。

  监督制度效能不足。应该说,我们已建立了较为完备的以纪律监督和法律监督为主要内容的监督制度体系。据不完全统计,建国以来,中央共制定颁布、目前有效的党内法规和规范性文件640件(2012年6月前487件,之后153件)。中央纪委制定颁布、目前有效的党内法规和规范性文件407件(其中,以中央名义发布的84件,中央纪委名义发布的323件)。但党内法规与国家法律的衔接不够,监督法规制度的系统性、协调性、适应性、可操作性不强,权威性不强,效能较低。

  监督信息不对称。监督主体不能充分掌握被监督对象的相关情况,党员干部的行为,特别是个人生活圈、社交圈的行为知情范围极其有限,隐秘性强,加之被监督对象规避监督,使得监督难以到位,尤其是对党员领导干部的政治立场、重大决策、选人用人、廉洁自律等方面难以企及,往往被空置、弱化,对各类监督的信息收集、运用、反馈的渠道不畅,监督资源没有充分利用,也影响广大人民群众参与监督的热情。

  对我国监督机制存在上述缺陷的原因分析

  对权力的双重性认识不足,监督指向不全面。国家权力具有双重性,我们党掌握的国家权力只能用来为人民服务,加强对权力的监督,是落实全面从严治党的根本途径。英国历史学家约翰·阿克顿曾说过:“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”多年来,我们把监督重点放在“盯人”上,而从制约公共权力行使及其运行过程角度考虑,针对滋生腐败的土壤条件,聚焦腐败易发多发的重点领域和关键环节,减少权力寻租和权钱交易的空间,规范权力行使的程序,压缩自由裁量权,保证公开透明等方面的制度设计和安排明显不够,存在大量的体制机制漏洞。加之在较长一个时期内,以GDP为考核标准的工作导向下,只重视对经济建设工作实绩的监督,忽视了对党员干部的政治思想素质的监督,党员干部的党章意识、纪律意识、法律意识淡薄,理想信念动摇,私欲膨胀,抵御不住种种现实诱惑,出现了“经济搞上去,干部倒下来”等现象。

  组织结构不科学,监督缺乏权威性。监督机制是一个系统工程,各类监督要素上具有交叉性,功能上具有互补性,只有做到资源配置和组织结构合理,才可能形成有效管用的监督合力,从而对决策权、执行权形成有效制约。而由于历史和体制的原因,在权力体系和组织结构配置上,监督权与决策权、执行权的阶位不对称,受制于决策权、执行权,监督体系的地位、权力不足以对决策体系和执行体系的权力运行及其行使者,尤其是主要领导干部进行有力有效的监督制约。在监督体系中,虽然相关法律赋予了各监督主体监督权力,但对职能定位、权限、责任分工、责任追究、惩戒方式都缺乏细则和标准,可操作性不强,关联度不高。如党内监督,职责分散在各个专门监督机关,主体职能不同、侧重点不同、相互协调不够,而承担的监督内容、任务、程序、方式又交叉重叠,加之民主监督、群众监督和舆论监督的参与途径不多、渠道不畅,加大了监督成本,造成监督资源浪费,监督效率和实际效果不理想。

  监督法规制度不健全,执行力不强。我们党已初步建立监督法规制度体系,形成了对国家权力的总规范,产生了一定的实际效果,但总体来说,进一步完善监督法规制度体系,仍是党风廉政建设和反腐败斗争面临的突出问题。有的是制度滞后或过时,内容与实际脱节,“牛栏关猫”现象突出,如对各级主要领导干部“一把手”的监督形同虚设;有的是过于笼统,缺乏具体的实施细则,可操作性、配套性和有效性差,给腐败留下了可乘之机和滋生蔓延的条件。对落实监督的责任制度、保障制度、再监督制度也不健全,经常有对纪律检查机关和检察机关“监督者谁来监督”的质疑。另外,党内法规和国家法律双轨并行是我国监督制度的特色,但缺乏有机衔接,很多问题仅有党纪制约,而没有法律规范,既有交叉重叠的地方,又有“盲区”“空白点”,很多时候就造成腐败分子得不到及时惩处。例如,吃空饷、当裸官、收红包等灰色地带的边缘腐败,缺少法律监督,有些人不仅可以利用已有的制度漏洞进行“寻租”活动,还可以利用制度漏洞人为地增加“寻租”机会。

  完善监督机制的对策建议

  完善中国特色社会主义监督机制,科学配置监督资源是前提,优化组织体系是基础,健全法规制度是保障,运用科学技术是支撑。

  强化党内监督。习近平总书记指出:“对我们党来说,外部监督是必要的,但从根本上讲,还在于强化自身监督。”党内监督是中国特色社会主义监督体系的核心,坚持民主集中制是强化党内监督的核心。当前,党内集中不够和民主不够的问题同时存在,必须坚持、完善、落实民主集中制,把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来,把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来。用好批评和自我批评这个武器,做到自我批评一日三省,相互批评随时随地,真正让批评和自我批评成为党内生活的常态。

  党的纪律检查机关是党内监督的专门机关,是管党治党的重要力量。党章第十九条、第二十五条规定:党的代表大会选举同级党的委员会和党的纪律检查委员会。专门列出第八章“党的纪律检查委员会”第四十四条规定:党的各级纪律检查委员会的主要任务是维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。第四十三条规定:党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。从这些制度规定看,党内执行机关——党的委员会和党内专门监督机关——党的纪律检查委员会是党的全国代表大会和地方各级代表大会选举产生的。党的纪律检查委员会统筹协调各类监督主体和力量,形成无处不在的监督网。据此,要加大改革完善党内监督领导体制的力度,突出强化纪律检查机关的权能,加强上级纪律检查机关对下级纪律检查机关的领导体制。党的各级纪律检查委员会接受上级纪律检查委员会的领导和监督,并对其负责任,有权对同级党委成员的违纪行为实施及时的监督执纪问责。只有增强党的纪律监督的相对独立性和权威性,才能保证监督机制高效运行,把各种消极腐败现象抑制、消灭在萌芽状态。

  理顺各监督主体的关系。廓清党的纪律监督和巡视监督、人大及其常委会的权力监督、政府的行政监察和审计监督、检察院和法院的司法监督、民主党派监督和社会监督、舆论监督等在整个社会监督体系中所处的地位、功能、责任,以及所担负的监督任务内容、方式和程序,完善监督运行工作流程,凝聚全党全社会监督的合力。调整党和国家专门性监督机关的职能定位,建立权力清单和责任清单,做到有权必有责、权责要对等、履责须到位、失责受追究。建成以党的纪律监督为主导,人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等各类监督各司其职、协调沟通、紧密配合、严谨周密的监督机制,充分发挥监督体系的综合优势和整体效应。

  健全监督法规制度体系。监督用于政治权力领域,是指为保证国家权力在担负职权的正当范围内和轨道上运行,而对其进行监视、检查、调节、控制和纠偏的各种活动。其功能主要是:教育预防、规制惩戒、纠偏保障。教育预防是监督法规制度的基础功能,理想信念、价值取向、道德规范的制度安排,会引导党员干部的思想情感,节制个人欲望,影响腐败动机,架设不想腐的“防火墙”。规制惩戒是监督法规制度的关键功能,明确规定党员干部能干什么、不能干什么,该怎么干、不该怎么干,违反了什么、受到什么惩处、怎么惩处等。完善监督机制,首先必须要健全监督法规制度体系,法规制度一经法定程序产生,都必须严格遵守执行,受其约束,且违犯制度必受追究,任何人不论职务高低,没有例外,形成不敢腐的制度威慑力。纠偏保障是监督法规制度的救济保护功能,既要防止和制约权力滥用,又要对偏离轨道的言行和行使权力活动进行及时的矫正和纠偏,挽救一些犯一般性错误的干部,避免犯更大错误,使党员干部少犯和不犯错误,形成不能腐的制度笼子。要增强监督法规制度的科学设计和安排。一方面要及时查漏补缺、修订完善,围绕责任设计制度,围绕制度构建体系,提高适应性、针对性和可操作性;另一方面,要加强党内法规与国家法律的有机衔接,做到纪在法前、纪严于法,用纪律管住大多数人,成为腐败分子受法律惩处的只是极少数,提高监督制度效能,降低执政成本。

  全面提升监督机制的科技含量。现代信息科技手段直接改变了我们党执政的社会环境、舆论环境、意识形态和监督环境,对党的治国理政提出了新要求,也为加强和改进党的领导方式和执政方式奠定了优越的物质和技术基础,我们应当借助科技手段提升监督体系和监督能力的科学化、现代化水平。要积极搭建“互联网+监督”平台,运用数据库技术、网络编程技术等,把过程控制理念引入对权力运行实施监督的制度设计、监督信息资源共享、监督工作流程再造之中,实现不同渠道、不同手段、不同方式的衔接配合,在各种监督主体和力量之间形成新的工作形态,加快从传统监督向科学、全程、全面监督转变,切实增强监督合力和实效,真正为监督插上科技的“翅膀”。

分享:

上一篇:肖巍:体面劳动与劳动者能力建设
下一篇:黄健:以“人才红利”替代“人口红利”