首页 > 理论研究 > 文章 > 2016年—2020年 >
唐勇:保障平等发展权利 促进民族和谐发展

2016-04-15 09:40:32   来源:中国民族报   作者:唐勇

  李克强总理在政府工作报告中阐述今年的民族工作时指出,“中华民族是一个大家庭,促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展,是各族人民的根本利益和共同责任。”促进各民族和谐发展,让全国各族人民共同迈向全面小康社会,就是在权利的主体维度上实现各民族之间平等发展,在权利的客体维度上实现不同要素之间的均衡发展。联合国大会1986年通过的《发展权利宣言》确认“发展权利是一项不可剥夺的人权”,“每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都能获得充分实现。”我国一直坚持将生存权和发展权确立为首要的人权,据此,促进民族和谐发展的法治要义就在于保障平等发展权利。

  一、明确国家义务,加强发展保障

  《发展权利宣言》承认“创造有利于各国人民和个人发展的条件是国家的主要责任”,并且规定“各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利,并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等。”这就意味着,实现平等发展权利的第一义务主体是主权国家。我国宪法中“国家尊重和保障人权”条款同样将人权义务的主要承担者设定为国家。在国际人权法实践中,国家及其政府所承担的义务一般被解读为三个层次,即尊重、保护和实现。

  尊重的义务就其法律属性来说是一种消极的不作为义务,要求国家不对少数民族实现自主发展的行为加以干涉。该义务的预设前提是少数民族自身有摆脱贫困落后的需求和愿望,能够通过其自愿且自主的行为促进发展。在我国,民族区域自治制度体现了国家尊重各少数民族管理本民族内部事务权利的精神,民族自治地方在调整经济结构、管理自然资源、开展边境贸易、使用语言文字、发展民族教育、培养民族人才等方面的自主权受到国家尊重。尊重的义务还体现为国家对既有制度的反思与清理,社会关系的变迁致使部分既有的制度成为少数民族发展的障碍,享有立法权的国家机关应当根据《立法法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》等有关法律的要求,及时改变或撤销影响少数民族平等发展的法律法规、决议决定或命令。

  保护的义务要求国家采取措施保护少数民族平等地享有发展机会,使用发展资源,分享发展成果,并防止第三方干扰乃至侵害少数民族平等发展权利。在保护义务的框架下,国家充当一个利益守卫者和正义矫正者的角色,通过公权力尤其是司法权的行使,使少数民族遭受侵害的权益得以修复。保护义务涵盖的内容极其广泛,诸如民族饮食的安全生产、民族医药的开发传承、民族工艺的知识产权保护,都有待国家在横向层面上加强监管。

  实现的义务要求国家采取积极行为,在纵向层面上直接确保少数民族平等发展权利的实现。在今年的政府工作报告中,实现的义务集中体现为“落实促进民族地区发展的差别化支持政策”。支持政策即是国家采取必要的立法、执法和司法措施保障少数民族权利在最大限度上得以实现。由于各地在民族构成、自然环境、历史积累等方面存在很大差异,城市与农村之间、牧区与农耕区之间、聚居与散居之间存在的差别要求促进民族地区发展的支持政策也应当具有针对性和精准性。少数民族平等发展权利不仅要在机会平等的形式意义上予以保障,还要在结果公正的实质意义上得以体现。

  二、完善赋权机制,注入发展动力

  平等发展权利讲求的不是施舍,而是扶持和赋权。《发展权利宣言》针对发展的种种障碍,赋予个人和民族以权力,呼吁在国内和国际层面的扶持环境和良治善政,要求“各国应鼓励民众在各个领域的参与,这是发展和充分实现所有人权的重要因素”。因此,运用法治手段完善少数民族赋权,将为少数民族的持续发展注入动力。赋权意味着作为发展主体的人不断实现自我发现、自动引导、自行决策、自主管理和自由行为的过程,是人的潜能得以开发并不断外化的过程。我国的民族工作已经不再局限于直接向老少边穷地区拨付维系少数民族人口生存的物质资料,而是依托法治向少数民族人口提供可选择的配套资源组合,使其参与并促进自身发展。

  完善赋权机制体现在国民经济和社会发展的各个领域:经济领域的赋权并非简单的财产赠与,而是以法治为依托的经济扶助机制,即通过改善外部环境引导、开发并鼓励少数民族地区依靠自身力量提高参与经济活动和获得经济利益的能力,最终使其参与经济发展的进程。民族经济法治的首要目标在于,提供一种使少数民族平等参与经济增长并获得公平市场竞争环境的制度框架。政治领域的赋权侧重于考察特殊主体对国家发展决策的话语权和影响力,特殊主体政治素养的加强、政治参与度的提高以及对国家发展政策影响力的加大成为结果公平的主要表征。在我国,人民依法参与国家政治生活主要通过两个方面体现出来:一方面,通过选举各级人大代表,由人大代表在参与国家权力机关的工作中,反映人民的政治诉求;另一方面,国家机关在立法或决策活动中,通过多种途径,广泛听取人民的意见和建议。因此,除了少数民族人大代表和政协委员在全国和地方两会上的建言献策之外,政治赋权更应当解决如何保障并实现普通少数民族人口在关涉其利益的立法或决策活动中的有序参与问题。文化领域的赋权侧重于公共教育投入向中西部和民族边远贫困地区的倾斜,加强民族地区公共文化设施建设。在稳步提高民族人口成人识字率、义务教育巩固率等底线指标的同时,在学前教育、高中阶段教育和职业教育等改善性教育方面,增加民族地区的师资、校舍、场地和网络方面的投入。公共文化设施建设要契合少数民族地区的城镇化进程,将传统的民俗文化、历史文化与新时代的生态文化、社区文化相结合,通过文化赋权加强民族认同和公民认同。

  《发展权利宣言》指出,“人是发展的主体,因此,人应成为发展权利的积极参与者和受益者。”赋权的意义在于将国家发展的红利运用法治的手段惠及每一个民族,使少数民族人口成为国家发展的受益者。赋权的效果在于培育高素质的少数民族人口,使其成为兼具主观能动和客观能力的发展参与者,少数民族的发展又为国家发展注入源源不断的活力。

  三、促进民族交融,优化发展环境

  在国际人权话语体系中,人权被划分为三个代际维度:公民权利和政治权利作为第一代人权,以自由为内核,主张个人排斥国家干预;经济、社会和文化权利作为第二代人权,以平等为内核,主张国家积极给予个人福利;而发展权利作为第三代人权,以博爱为内核,主张一个社会中多元主体之间的普遍合作。承认公民、民族与国家之间的连带,寻求非个人主义的社会正义,是发展权利固有的价值取向。因此,实现平等发展权利,就要构建一种建立在民族交融基础上的发展环境。

  费孝通先生在讨论中华民族多元一体格局时提出,“这些加在一起的56个民族已结合成相互依存的、统一而不能分割的整体,在这个民族实体里所有归属的成分都已具有高一层次的民族认同意识,即共休戚、共存亡、共荣辱、共命运的感情和道义。”这就是说,无论是宏观意义上的国家发展,还是微观层面上的少数民族公民个人发展,都建立在56个民族相互接触、联结和融合的基础上。民族交融既是实现发展的背景,又是促进发展的因素。在当下中国,民族交融表现出新的样式:其一,人口流动导致城市民族成分多样化。少数民族流动人口的走向以大中型城市为主,城市民族工作的目标定位为让城市更好接纳少数民族群众、让少数民族群众更好融入城市,而城市散居少数民族的“接纳”与“融入”过程就是民族交融的过程。其二,民族团结地方立法为民族交融提供法律依据。近年来民族省份纷纷制定地方性法规,规范民族团结事务。《贵州省促进民族团结进步条例》、《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》、《海北藏族自治州民族团结进步条例》等法规致力于推动当地的民族交融工作。其三,丝绸之路经济带推动西部地区民族经贸交往。丝绸之路经济带是以市场为主导,企业为主角,产能合作为主要方式经济外交战略,在实施过程中带动了西部尤其是西北民族地区经济和贸易的繁荣,产业集群与资本流动为各民族的交流与合作提供机会。

  在平等发展权利的话语中,改善有利于民族交融的发展环境,应当做好四个方面的工作。第一,确立主体平等观念。平等发展权利体现了主体平等的思想,既包括作为个体的少数民族公民与汉族公民在法律面前的平等,又包括作为集体的各个民族之间的平等。我国宪法明确规定“中华人民共和国各民族一律平等”,这是实现民族交融的前提。第二,构建配套制度体系。平等发展权利是一项内容多样、层次丰富的权利体系,在权利内容方面依托于政治、经济、社会和文化诸领域的法律法规,在权利实现方面依托于规范、评测、追责、救济等环节的配套制度,这是民族法理论与实践的新课题。第三,创新民族对话机制。在现有体制的框架下,各级人民代表大会是主要的民族对话平台,一方面,少数民族代表通过提升政治水平和法律素养来提高利益博弈的能力;另一方面,汉族代表应当尊重并接纳少数民族代表的意见,了解并维护少数民族的特殊权益。此外,自治机关要通过立法听证、意见征询、专题调研等方式赋予少数民族利益表达的机会。第四,培养社区互动文化。对于生活在具体社区中的每一个少数民族人口而言,民族交融就落实为社区成员之间的互动交流,因此,建立各民族相互嵌入式的社会结构,培养民族团结、民族交流的社区文化,是一项不可或缺的工作。

  【本文系国家社科基金项目“‘多民族国家’解决民族问题的宪法回应机制研究”(15BMZ001)的阶段性成果。】

分享:

上一篇:张继涛:公共文化服务:从城乡均等化到城乡一体化
下一篇:卓泽渊:必须提升对于国家安全的法治化认知