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中国受教育权发展的体系化、公平化和优质化

2022-01-25 11:07:19   来源:《人权》2021年第5期   作者:龚向和
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  内容提要:自1991年第一部人权白皮书发表以来,受教育权的发展伴随着中国持续增长的经济奇迹和教育改革的推动取得了显著成就。在规范层面,受教育权基于教育类型和教育阶段实现了体系化保障。在价值层面,通过对农村、贫困地区以及特殊群体优先倾斜,在物质与财政资源、教师与课程资源、数字教育发展三大环节,受教育权实现了公平化和优质化保障。未来,公平与优质并重是受教育权发展的价值导向,教育法治需要进一步为公平优质受教育权提供系统和有力的制度保障。

  关 键 词:受教育权  体系化  公平化  优质化

  改革开放以来,中国创造了举世瞩目的经济发展奇迹,同时也创造了长期稳定繁荣的社会发展奇迹。在人权保障领域,中国政府于1991年发表了第一部人权白皮书《中国的人权状况》,庄严宣布“享有充分的人权,是长期以来人类追求的理想”,生存权是中国人民长期争取的首要人权,公民享有政治、经济、社会和文化等各方面的广泛人权。此后,为了切实尊重和保障人权,及时总结中国的人权保障经验和成就,中国政府经常性地以“中国人权事业”为主题发表年度人权白皮书或阶段人权白皮书,充分展示了30年来中国人权事业取得的辉煌成就。

  其中,《中国的人权状况》白皮书强调:“受教育的权利,是人的全面自由发展的重要前提。”由于人们行使自由的能力在很大程度上取决于所受的教育,且教育能够帮助人们获得美好生活的能力(特别是理解美好生活的能力),因此教育是提高可行能力的最佳途径。事实上,教育是民生之首、生活必需品,受教育权不仅是公民的基本权利,还是享有其他人权的前提与手段。正是因为受教育权所独具的内在价值及其对其他人权的极端重要性,自第一部人权白皮书发表以来的30年间,中国“坚持以促进人的全面发展为目的”,“坚持以发展促进人权保障”,高度重视作为生活必需品和基本人权的受教育权。

  受教育权的保障水平是中国人权事业发展的缩影,回顾30年来中国公民受教育权的发展历程,我们可以清晰地看到,受教育权从量变到质变、从规范形式到价值内容,逐步演化为新时代追求公平优质的受教育权。质言之,这一发展历程具体包括作为规范形式的受教育权体系化、作为价值内容的受教育权公平化和作为资源升级的受教育权优质化三大方面。

  一、受教育权的体系化

  要想保障受教育权,必须建立完备的受教育权体系,促使受教育权的体系化。我国受教育权的体系化保障,伴随着教育改革的推动,通过教育政策先行拓展,条件成熟时再上升为教育法律。1991年,受到经济社会文化发展水平的限制,国家提供的公办教育,从教育类型与规模、受教育主体范围等方面还远远不能满足人们的文化需求,受教育权体系尚不完整。中国人权白皮书发表30年来,国家通过有计划、有步骤地对不同类型和不同阶段受教育权加以积极保障,制定并实施了一系列促进和保障受教育权的教育政策和教育法律。相应地,我国受教育权体系逐渐完整、健全,受教育权的体系化保障逐步建立。

  (一)基于教育类型的受教育权体系化

  1991年白皮书发表时,我国保障受教育权的法律仅有1980年制定的《学位条例》和1986年制定的《义务教育法》。《宪法》第46条规定了我国公民的受教育权,《义务教育法》规定了适龄少年儿童接受义务教育的权利,《学位条例》规定了属于学习成功权的学位获得权。1993年始,教育立法进入快速发展时期,全国人大及其常委会在10年里制定了6部教育法律,分别是《教师法》(1993)、《教育法》(1995)、《职业教育法》(1996)、《高等教育法》(1998)、《通用语言文字法》(2000)和《民办教育促进法》(2002),初步形成了我国的教育法律体系,全面推进了基于教育类型的受教育权体系化。这些法律和国家政策还确认了以下受教育权类型:接受学前教育的权利、接受职业教育的权利、接受高等教育的权利和接受民办教育的权利。短短30年间,我国公民受教育权已经在学前教育、义务教育、职业教育、高等教育、民办教育等各教育类型上得以规范化、体系化,公民接受各类型教育的权利得到了充分的保障。

  (二)基于教育阶段的受教育权体系化

  受教育权体系化不仅包括基于教育类型的体系化,还应对每种教育类型从教育起点、教育过程到教育结果三个教育阶段进行体系化展开。相应地,每种类型的受教育权渗透于三个完整的教育阶段。人权白皮书发表30年来,基于已有关于受教育权的法律规定、政策安排与保障实践,我国已在各教育阶段实现了受教育权的保障,形成了不可分割、有机联系的受教育权体系,包括:起点阶段的学习机会权、过程阶段的学习条件权和结果阶段的学习成功权。学习机会权包括入学升学机会权、受教育选择权和学生身份权;学习条件权包括教育条件利用权、教育条件建设请求权和获得教育资助权;学习成功权包括获得公正评价权和获得学业证书学位证书权。

  二、受教育权的公平化

  受教育权首先是公平(平等)受教育权,公平是其首要属性,教育公平自然成为教育发展的主要价值目标。30年来我国一直把教育公平作为保障公民受教育权的重要着力点。

  (一)注重对农村及贫困地区人群的教育扶持

  首先,在学龄儿童入学率层面,农村与城市儿童入学率逐步缩小。2015年至2020年,我国城乡儿童整体入学率全部都保持在99.9%-100%间,基本实现了每个孩子都能上小学的目标。2020年全面建成小康社会,全国9年义务教育巩固率达到95.2%,农村贫困家庭子女义务教育阶段辍学问题实现动态清零,真正全面实现了“一个都不能少”的伟大目标。其次,中国政府通过设立教育扶贫款项,设立老、少、边、穷地区四项政府教育补助专款,免除农村义务教育学生学杂费和书本费,提供农村家庭经济困难寄宿生补助生活费等政策措施,在教育经费投入层面重点扶持农村地区和贫困地区的教育事业。最后,在学生资助政策层面,中国政府重视帮助家庭经济困难的学生完成学业。到2020年为止,国家对义务教育阶段建档立卡家庭经济困难学生全部给予生活费补助,建立了覆盖从学前教育到研究生教育的全学段学生资助政策体系。全国96.8%的县实现义务教育基本均衡发展,更多农村和中西部贫困地区孩子享受到更好更公平的教育,不让一个孩子因家庭经济困难而辍学的目标基本实现。

  (二)向特殊群体倾斜更多教育资源

  中国政府向文盲、女性、残疾人、少数民族、进城务工人员随迁子女等特殊群体倾斜更多的教育资源,保障特殊群体公平的受教育权。30年来,中国政府大力推动各种形式的免费扫盲教育。到2000年底,中国基本扫除了青壮年文盲,青壮年文盲率下降到5%以下。2003年,联合国教科文组织统计局公布的全球过去10年扫盲最新统计数据表明:在所统计的40个国家中,中国在扫盲教育方面取得的成绩最大。 自上世纪90年代以来,男女受教育权的平等进程不断加快,男女受教育水平差距进一步缩小,女性在各级教育中的比例均呈上升趋势。中国政府大力支持并发展残疾人特殊教育事业,中国特殊教育在校学生数量和学校规模持续增长。1991年中国特殊教育学校在校学生数量为8.6万人,特殊教育学校886所;在全面建成小康社会的收官之年,全国拥有特殊教育学校2244所,专任教师6.62万人,在校学生88.08万人。在普通学校随班就读的残疾学生规模不断扩大,全国实现了家庭经济困难残疾学生从小学到高中阶段教育的12年免费教育。国家一直重视并大力支持少数民族教育事业,专门设立了少数民族教育补助经费和各种财政专款。截至2018年底,西藏自治区全面普及了从学前教育到高中阶段15年“包吃、包住、包学习费用”的免费教育政策;新疆维吾尔自治区南疆地区实行15年免费教育,实施农村学前3年免费双语教育;政府还举办内地西藏班、新疆班,实施“少数民族预科班、民族班”、“少数民族高层次骨干计划”等,保障少数民族学生享有接受优质教育的机会。到2019年底,建国70周年之际,民族地区已实现了全面普及从小学到初中的9年义务教育的伟大目标。 进城务工人员随迁子女在流入地接受义务教育和参加高考的问题逐步解决。截至2020年,我国约1400万进城务工人员随迁子女已经实现相关教育经费可携带,其受教育权的物质保障进一步增强。

  三、受教育权的优质化 

  如果说“公平主要解决每个公民如何‘有学上’的问题,优质则主要解决如何‘上好学’的问题”。进入中国特色社会主义新时代以来,受教育权不仅在外延上从学校教育向家庭和社会教育扩展,而且在内涵上从获得教育机会逐渐向获得优质教育转变。 这突出表现在物质与财政资源、教师与课程资源、数字教育发展的开发与提供。

  (一)优质物质与财政资源大幅增长

  优质教育物质资源包括学校基本的办学条件、基本的办学资源和基本的办学设施。环境优良的教学场所和先进的教学设备等是优质教育所必需。《教育法》第27条规定学校及其他教育机构设立必须具备的基本条件之一就是,有符合规定标准的教学场所及设施、设备等。例如,为了让中西部农村学生“上好学”,2010年至2012年间,中央财政累计投入297亿元支持上万所学校新建或改造学生宿舍、食堂等生活设施。《教育法》第七章确立了优质教育财政投入标准:教育投入随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高,生均教育费用逐步增长,教师工资和学生人均公用经费逐步增长。据国家统计局公布的数据,我国国家财政预算内教育经费自1991年以来连年攀升:1996年突破1200亿元,2001年达到2582亿元,2006年将近5800亿元,2011年突破万亿大关,2016年升至2.58万亿元,2019年将近3.2万亿元,几乎是每5年翻一番,增速迅猛。

  (二)优质教师与课程资源不断扩展

  优质的教师资源包括教师的职业精神和专业能力、教师研究能力的培养以及教师的合作能力和团队精神。为提高教师专业水平和能力,《教师法》规定了教师资格标准和任用条件。《教育法》第35条还规定,国家实行教师资格、职务、聘任制度,通过考核、奖励、培养和培训,提高教师素质,加强教师队伍建设。随着我国教师质量全面大幅度提升,各教育阶段的生师比不断降低,高质量的教师队伍支撑着教育的高质量发展。与此同时,符合国家质量标准的优质课程不断被开发出来,满足了受教育者多样化、个性化的学习需求。

  (三)数字教育迅速发展

  随着互联网、大数据、云计算等数字技术的出现和广泛应用,我们正迎来第四次教育革命——教育信息化、数字化、智能化革命。因此,国家须要进一步提供更优质的教育保障供给,力保受教育者在数字时代的受教育权。为此,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《教育信息化十年发展规划(2011-2020年)》《教育信息化“十三五”规划》等教育发展规划提出教育信息化的目标和具体措施,力争在2020年基本建成‘人人皆学、处处能学、时时可学’的教育信息化体系。随着小康社会的全面建成和中国人权事业迈向新征程,我国将步入教育数字化、智能化体系建设的新阶段。

  人权白皮书发表30年来,我国公民受教育权发展逐步实现了体系化、公平化和优质化保障。基于人民日益增长的对公平优质教育的需求,公平优质受教育权的长期健康发展,要求立法机关加快公平优质教育立法,促使受教育权的体系化进一步发展为法典化;同时还需要国家在执法、司法过程中全面贯彻公平优质教育的价值理念,为公平优质受教育权提供系统和有力的制度保障。

  (龚向和,东南大学人权研究院执行院长、法学院教授)
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