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止于至善:我国《国家人权行动计划》的发展历程及新进展

2022-01-20 14:38:01   来源:《人权》2021年第5期   作者:张万洪
  内容提要:自1993年《维也纳宣言与行动纲领》建议各国制定国家人权行动计划以来,不少国家进行了相关探索。我国自2009年始,先后制定四期《国家人权行动计划》。制定国家人权行动计划的意义在于促进人权事业发展、提高国际人权话语权、降低社会风险和保护个体权利。计划的制定要坚持以法律和政策为依托、以人权需求为导向、国家与社会兼顾等原则。前三期《国家人权行动计划》经历了指导原则和目标升级、权利内容和措施细化、责任主体趋向多元、框架结构渐趋合理、话语表达愈显人权思维的演进。第四期《国家人权行动计划》更关注扩大公共参与度、拓展了行动计划内容、完善了监督机制,进一步推进了国家人权行动计划的制定和实施工作。

  关 键 词:国家人权行动计划 人权发展 公共参与 监督与评估

  
1993 年世界人权大会通过了《维也纳宣言和行动纲领》。该纲领第三部分第6条建议“每个会员国考虑是否可以拟订国家行动计划,认明该国为促进和保护人权所应采取的步骤”。此后,许多国家相继开启了制定国家人权行动计划的探索之路。2002年联合国人权高专办发布《国家人权行动计划手册》(Handbook on National Human Rights Plans of Action),对国家人权行动计划的指导思想、目标及制定过程进行了规范和建议,再一次促进了各国制定国家人权行动计划的积极性。据不完全统计,截至2021年7月,已有58个国家制定了85期本国的国家人权行动计划。澳大利亚是最早制定国家人权行动计划的国家(1993年),中国是联合国安理会五个常任理事国中唯一制定并实施国家人权行动计划的国家。

  尽管各国制定的国家人权行动计划详略有别,篇幅不一,但在内容择选上具有共通性,主要包括三个方面:一是本国当前人权事业的总体发展方向和目标愿景;二是本国对国际人权条约机制的整体态度,如对国际人权公约的批准和履行情况、未来批准和签署计划等;三是促进和保护各项人权的工作目标和具体措施,包括本国现有政策措施与国家人权行动计划的衔接,如尼泊尔在《国家人权行动计划》中表示各有关部委、机构和组织应根据“十五”规划、《政府行动纲领》和《经济与社会发展理念》所反映的措施,在年度工作计划中纳入实施《国家人权行动计划》的措施。部分国家在行动计划中还描述了制定计划的过程和参与的群体。

  制定国家人权行动计划的意义是什么?如何制定一份有效可行的国家人权行动计划?我国从2009年起也开始进行相关探索,先后制定和实施了四期《国家人权行动计划》。这四期计划之间是否存在某种承继赓续,它们是如何演进的?第三期行动计划之后,我们刚迎来新一期的《国家人权行动计划》,该期行动计划具有怎样的亮点和特色?本文将首先从国家、国际、社会和个体四个层面,探讨制定国家人权行动计划的实践意义;继而以我国制定《国家人权行动计划》实践为例,总结制定行动计划的主要考量原则,并梳理我国三期行动计划的演进逻辑,对新一期行动计划的特点进行归纳总结。

  一、制定国家人权行动计划的重大意义

  为什么要制定国家人权行动计划?其原因在于各国政府及国际社会均意识到,“人权状况的持久改善,要依靠下决心采取具体行动来积极促进”。制定国家人权行动计划,在国家、国际、社会和个体四个层面,都有重要意义。

  (一)明确政府职能,精准开展人权事业

  “从法律上说,国家人权行动计划属于政府关于人权保障的阶段性政策性文件,虽然本身并不像法律条文一样具有法律约束力,但是,它是落实尊重和保障人权的宪法原则以及相关法律法规的政策性措施,是结合政府职责和任务制定的国家规划,是宪法和法律在政府工作中的具体化。”国家人权行动计划最主要的内容是对国家在保护和促进人权方面的责任和义务进行落实。政府作为人权保护的最主要义务主体,其拥有的执法权和政策制定实施权能够促进人权事业的高效运转。一方面,政府公共政策行为可以做到令行禁止,通过合法合理的强制性政策快速有效地推动人权保护措施落地。譬如,我国政府强制性地要求所有企业为其员工缴纳社会保障基金,作为社会权利的个人养老保险正渐渐得以实现。另一方面,“国家人权行动计划不是一份抽象的人权宣言,它……明确了具体的权利标准以及相应的保障措施”。如此,政府能够有计划有目标有步骤地精细推进人权事业。此外,各级行政部门、司法部门的公职人员在日常执行公务的活动中,贯彻落实计划精神,于本职工作细微之处做到尊重和保障人权。《国家人权行动计划》促进了国家、政府和人权之间的互动,既将“尊重与保障人权”理念转化为有效可行的政府文件,让人权从抽象范畴跳脱出来;又通过政府的行政行为将人权理念渗透到行政、执法的每个环节。

  (二)公开国家承诺,提升国际人权话语权

  制定和发布国家人权行动计划是政府主动公开和申明自身在人权事业中的职责和义务的过程,也是政府愿意就保护和促进人权问题接受本国民众和国际社会审视与监督的过程。同时,一国的国家人权行动计划及其评估文件既是国家对外展示本国人权发展成果的重要途径,也是国际社会了解一国人权事业发展情况的重要窗口。有效可行的国家人权行动计划有助于塑造负责任的国家形象,提高国际社会对本国人权发展的认知和认同,帮助国家在人权外交中掌握主动权并提升国际话语权。例如,2019年我国接受联合国人权理事会第三轮普遍定期审议,多个代表团在审议过程的互动对话中对我国制定《国家人权行动计划》的做法表示赞许,并建议我国“继续执行”“确保有效执行”《国家人权行动计划》。

  (三)传播人权理念,促进社会和谐稳定

  国家人权行动计划是提升人权意识,传播人权理念的载体。公务人员通过学习行动计划夯实人权意识,并通过履行公职落实人权保护理想信念;企业、群团组织等通过查看行动计划,了解国家的人权工作重点,相应规划自身行动以保证与政府等的相关合作顺利进行;高校、科研院所及专家通过研究各国制定的行动计划,考察监督本国行动计划的实施和成效,提供更专业的完善建议。通过行动计划的宣讲传播,人民群众能够提升自身的权利意识。一方面,国家人权行动计划的制定、实施与传播可以提升全社会尊重和保护人权的意识;另一方面,行动计划规划国家人权事业发展,促进社会和谐。行动计划立足平等与协调发展,有利于促进社会公平正义,使发展成果真正地平等惠及全体人民。行动计划的连续性展示了政府和国家在治理社会和实现人民福祉方面的逻辑与行动,有利于凝聚共识和自信,促进社会的和谐与稳定。

  (四)伸张个体权利,保护特定群体权益

  个体是人权保护的基本对象。国家人权行动计划制定过程中,通常要吸收内化国际人权标准、借鉴吸取国外经验教训、结合本国现实情况,发挥本国人权保护上的优势特色。人权行动计划是国家人权保障体系中的新增形式,“26年的实践探索充分证明了‘国家人权行动计划’是一种具有多元文化适应性的促进人权保障的‘政策形式’”,从而有利于更全面地维护个体权利和特定群体权益。例如,在2016年以前,我国并未对在看守所受临时羁押者的相关权利作出明确规定。在第三期行动计划的公民权利和政治权利部分,以设置约束性指标的方式规定:“制定看守所法,提升被羁押人权利保障的立法层级,完善配套法律法规和规章制度。”这意味着在2016年至2020年行动计划执行期间,按照约束性指标要求,相应部门机构需要积极展开行动,并以《看守所法》出台来最终回应这一群体权利保障的需求。

  二、制定国家人权行动计划的考量原则

  随着联合国人权高专办《国家人权行动计划手册》的发布和世界范围内制定国家人权行动计划实践的发展,探讨和总结合理有效的国家人权行动计划制定经验,成为研究和实践关注的重点内容。显然,制定合理有效的国家人权行动计划需要考量诸多原则。需要考虑其制定是否建立在对本国情况的全面考察基础之上?是否顺应国际社会发展趋势?政府权力的强弱如何(关系到计划是否可以顺利推行)?开放性如何(与民众对计划的信任度和可接受度息息相关)?鉴于本文无法对制定国家人权行动计划的考量原则进行全面考察,仅择以下三方面重点讨论。

  (一)以法律和政策为依托,注重人权保障的协调配合

  宪法法律和国家的大政方针政策是人权保障的基本依托,也是行动计划合法性的重要依据。国家人权行动计划的制定需要严格遵守宪法法律,依法切实保障人权的实现,促进社会公平正义。我国第一期行动计划即明确指出行动计划是为了落实“国家尊重和保障人权的宪法原则”;第二期行动计划则表述为“根据宪法关于‘国家尊重和保障人权’的原则,遵循《世界人权宣言》和有关国际人权公约的基本精神,从立法、行政和司法各个环节完善尊重和保障人权的法律法规和实施机制,依法推进中国人权事业发展”;第三期的表述与第二期的基本一致。

  同时,行动计划的制定要与国家正在进行的其他相关计划或政策协调配合。第二期行动计划指出:行动计划的制定和实施,要“结合实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,将人权事业与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设结合起来”。而第三期行动计划指出:“结合实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,确定保护和促进人权的目标和任务。”因此,第三期行动计划中先后提到了全民参保计划、全民健身计划(2016—2020年)、高等学校创新能力提升计划、中西部高等教育振兴计划、国家非物质文化遗产传承人群研修研习培训计划、土壤污染防治行动计划、人民陪审员“倍增计划”、中国反对拐卖人口行动计划(2013 —2020年)、农村义务教育学生营养改善计划、国家手语和盲文规范化行动计划(2015—2020年)、中国妇女发展纲要(2011—2020年)等11个计划和发展纲要,在经济、民生等领域特别注意了与这些国家计划中的相应内容形成对接融合。

  (二)以整体人权需求为导向,务实回应社会发展问题

  制定国家人权行动计划首先需要对国家整体的人权保障需求进行评估,提高制定主体对人权的发展现状和理论内容的认识。其次,计划目标要体现时代特点,与社会实况紧密相关,对热点问题进行回应。最后,在对整体社会需求进行互动研判后,要在各类热点问题中选定优先事项,从而产生集中力量办实事的效果。一项研究表明,截至2019年,制定国家人权行动计划的国家主要为发展中国家,而发展中国家的人权事业整体上受到自然、历史、文化、经济社会发展水平的影响和制约,发展不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出,这在客观上需要行动计划的制定必须“务实”“回应社会急迫需求”“有步骤”“有顺序”。

  以我国为例,我国始终把发展放在首位,把关系百姓根本利益的问题作为优先事项,走中国特色的人权发展道路。第一期行动计划制定之时,面对金融危机冲击和重大自然灾害挑战,较多关注经济、社会和文化权利,并将四川汶川特大地震灾后重建中的人权保障单列一章。第二期行动计划为回应国内外对可持续发展与环境保护的关注,将PM2.5概念引入行动计划中,相关指标设定为“重点区域可吸入细颗粒物(PM2.5)年平均浓度”。第三期行动计划对网络言论自由、精准扶贫、现代产权制度和生态环境问题等热点问题进行了回应。在第四期行动计划中,由新型冠状病毒所引发的重大疫情防控、公共健康和安全保障等问题是重要的关注点。

  (三)以国家人权责任为主导,广泛动员社会力量参与

  “人人为我,我为人人。”尊重和保障人权一方面是国家和政府的基本职责,另一方面也是全社会共同的责任,需要全社会的共同努力。国家人权行动计划通常是一个主权国家回应国际社会的要求、自觉谋划本国人权事业的阶段性蓝图,这决定了行动计划的发起者、设计者主要是各个国家机关。以我国为例,行动计划的实施涉及一系列法律法规和配套文件的制定,参与主体包括四大类:执政党的组织机构、国家机关、人民团体和社会组织。其中国家机关范围特别广泛,包括全国人大、全国人大常委会这类立法机关,最高人民法院、最高人民检察院等司法机关,公安部、教育部等国家行政机构。行动计划作为国家、政府落实尊重和保障人权宪法原则的一项重大举措,必然要结合这些国家机关的具体工作中心和法定职责来设计规划人权发展蓝图。

  与此同时,广泛的社会参与不可或缺,人民团体和社会组织在制定行动计划中的作用也不可忽视。考察已出台的四期行动计划,可以看到中华全国总工会、中华全国妇女联合会、中国共产主义青年团中央委员会、中国残疾人联合会、中国人权研究会、中国人权发展基金会在其中发挥了重要的作用。来自多个高校和科研院所的人权领域专家学者也参与了行动计划的制定工作,代表了更多社会力量的加入。尤其是作为行动计划的制定和评估机制的联席会议机制,正如常健教授指出的:“联席会议机制在组织结构上是多元一体的。它统合了政治、立法、行政、司法和社会各个层面,将各方的力量协同整合,使得国家人权行动计划能够得到全方位的支持。”

  三、我国前三期《国家人权行动计划》的演进逻辑

  改革开放40年来,我国自觉地探索符合本国国情的人权发展道路,人权事业取得了许多成就。前三期行动计划是人权发展道路探索进程中的重要实践,并形成了鲜明的发展轨迹和演进特点。

  (一)指导原则与计划目标战略升级

  相较于第二期行动计划,第三期行动计划在指导思想上更加明确系统:将习近平总书记系列重要讲话精神、四个全面战略布局、五大发展理念等列入其中,明确提出“坚持以人民为中心的发展思想”,强调“把保障人民的生存权和发展权放在首位”,把中国梦与以人民为中心的人权发展事业更加紧密地联系在一起。

  基本原则得到明显的发展和完善,由第二期行动计划的“依法推进、全面推进、务实推进”三个原则,发展到第三期行动计划的“依法推进、协调推进、务实推进、平等推进、合力推进”五个原则。新增的“平等推进”进一步强调了人权平等原则,保障每个个体都能够平等地享有各项人权;“合力推进”则是指社会各方面力量共同加入促进人权事业发展的队伍中,强调人权发展依靠各方合力参与。第二个原则由“全面推进”变更为“协调推进”,从强调各项权利的全覆盖到重视计划本身的阶段性,突出各项权利在发展中的协调均衡。行动计划目标更有针对性,更多地体现出对社会现实问题的关切。如在全面保障经济、社会和文化权利目标下,第二期行动计划只是常规地罗列了工作权利、基本生活水准权利、社会保障权利、健康权利、受教育权利、文化权利和环境权利,第三期行动计划则直指生活质量、公共服务、脱贫攻坚、生态环境、产权等当前社会面临的重点问题,并强调“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。目标还与其他规范性文件进行有效联结,如在“提高公正司法水平”方面直接点出“保障诉讼当事人获得公正审判的权利”,这同行动计划制定前社会热议的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》中关于完善非法证据排除规则、值班律师制度和法律援助制度,从而提高人权司法保障水平的内容形成对应。此外,根据时间顺序,目标具有递进性。如第二期行动计划提出的“广泛开展人权教育”“在学校开展多种形式的人权教育”“在社会普及人权知识”,在第三期行动计划中反映为“将人权教育与国民教育、全民普法相结合”“培育全社会尊重人权的文化”。可以看出,人权教育逐步从国民教育的外延附加项转变为国民教育的内涵固有项,并且首次将尊重人权视为文化来进行培育。

  (二)权利内容与救济措施递进细化

  从三个文本对同一事项的规划中,能够看到权利内容上的连续性和明显的递进、细化。一方面由浅入深,不断深化对权利事项的保障水平,另一方面体现了行动计划制定者的积极反思和真诚态度。如工作权利一节中的就业问题,第一期行动计划的用语是“促进就业”,第二期行动计划中是“就业优先”,再到第三期行动计划演进为“比较充分和高质量就业”。“促进就业”推动了劳动力价值的实现,继而提出了“就业优先”战略,进一步提高劳动力数量;当就业率提高到一定程度时,则不仅要提高数量,还要把好质量关,因此明确了“实现比较充分和高质量就业”的行动要求。

  权利内容的丰富是社会发展变化的结果。随着科技的进步和社会的发展,权利内容势必会扩容。例如文化权利中有关互联网方面的内容,在第二期行动计划种表述为“互联网建设”,到第三期行动计划则是“互联网与网络文化建设”,并进一步细化为“实施网络内容建设工程,支持传统出版资源加快数字化转化,提高知识服务能力,鼓励推出优秀网络原创作品”。可见,随着之后网络文化的快速发展,回应网络文化中的人权保护需求已成为必然趋势。

  权利内容与救济措施在逻辑上的深入,进一步促进了政府与市场、政策与社会之间的良性互动。以社会保障权利为例,第二期行动计划中在工伤保险方面,除了规定“工伤预防”和“补偿”之外,又增加了“工伤康复”内容。这一规定有助于防范受工伤者因为康复服务的缺失而在未来生活及就业方面可能遭受的消极影响,真正完善了出现工伤后的救济措施。再比如第三期行动计划中关于失业保险的规定,除了原有的扩大“失业保险覆盖面”外,增加了“再就业服务”。唯其如此,为失业者进一步提供再就业服务,搭建失业与就业的桥梁,实现就业——失业——再就业的良性循环,才能真正地实现保障人权。

  (三)人权责任与义务主体设置多元

  人权事业是所有人的事业,行动计划在责任和义务主体设置上,逐步从“政府独担”转向“社会共治”。在执行方面,行政部门、司法部门、立法部门、企业、社会组织等主体的工作内容愈加明晰。第三期行动计划在环境权利部分强调各方力量的联动与共治,明确提出要“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系,着力解决大气、水、土壤等突出环境问题,实现环境质量总体改善”;在健康权利部分提出要“鼓励社会力量兴办健康服务业,推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇”;在文化权利部分提出“鼓励社会力量参与公共文化服务”;在参与权部分明确规定“支持社会组织参与社会服务”。

  在监督方面,第二期行动计划与第三期行动计划都明确了国家人权行动计划联席会议机制的评估职能和新闻媒体的监督职能。此外,第三期行动计划首次提出要在国家人权行动计划联席会议机制中“引入第三方评估”机制,使评估机制更趋科学合理。

  (四)逻辑框架与体例结构渐趋合理

  根据现实情况,行动计划的行文框架经过了一定程度的调整。就整个行动计划框架而言,第一期行动计划单列的“四川汶川特大地震灾后重建中的人权保障”因时效问题被删除,“农民权益”中的部分内容经过修改嵌入各对应权利中。第二期行动计划增加第六部分“实施与监督”,对各级政府、国家人权行动计划联席会议机制、社会组织、新闻媒体等的实施和监督工作进行了安排和阐述。第三期行动计划的结构性变动较多:一是在经济、社会和文化权利部分增加“财产权利”,对民法典编纂工作、现代产权、农村土地产权、企业财产权和知识产权等制度建设工作进行详细规定;二是修改了前两期行动计划在公民权利与政治权利保障部分对“被羁押人的权利”的单独列举,被羁押状态是暂时的而非永久的,被羁押人不是固定的特殊群体,他们的权利应属于普遍性的人身权利,不应视其为特殊群体而单列一节;三是将知情权与参与权合并,表达权与监督权合并,在实践中,公民知情权的保障与公民有序参与社会治理的实现密不可分,公民民主监督权利的有效实现必然离不开表达空间的扩展和表达手段、渠道的丰富,合并之后本部分的逻辑更加合理,便于具体执行;四是将“人权教育”部分的标题改为“人权教育和研究”,首次提出“搭建人权研究平台,为人权事业发展提供智力支持”。通过一系列的体例框架调整,行动计划结构更加严谨合理。

  (五)话语表达和人权思维日益明晰

  三期行动计划的文本用语所反映出的人权思维渐次明晰。例如,在人身权利方面,第一期行动计划采用“严禁刑讯逼供”的表述,并在计划中写明对“刑讯逼供或者体罚、虐待、侮辱犯罪嫌疑人”的处理方法;第二期行动计划将用语改成了“强化对刑讯逼供的预防和救济措施”,同时删掉了处理方法;第三期行动计划的相关表达变成了“完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督。加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防”。从“严禁”到“强化预防和救济措施”再到“完善司法监督”,体现出在这一内容上行动计划话语从威吓“禁令式”向理性、平和的人权式话语的转变,话语表达方式上人权思维明显。又如,在第三期行动计划社会保障权利部分,“落实国务院户籍制度改革方案,取消农业户口与非农业户口性质区分,公民平等发展、共享成果,享受均等化的社会保障”的表述,强调“平等发展”“共享成果”等人权目标,着力缩小在权利享有方面实际存在的差别,是真正在人权意义上所理解的“平等”内涵。

  四、第四期《国家人权行动计划》的新进展

  “《国家人权行动计划》作为以人权为主题的国家规划,是中国人权发展的标志性文件,标志着中国已经走上有计划全面推进人权保障的新阶段。”在过去的三期计划中,我国一直坚持在实践中以发展促人权,重视人权计划与现实情况的契合。2021年9月9日,第四期《国家人权行动计划》发布。2021—2025年是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标后,开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。“百尺竿头,更进一步。”新一期行动计划亮点鲜明,预示着中国人权事业迈向更高的发展阶段。

  (一)强化制定过程的公共参与

  “公共参与不仅是宪法基本原则中人民主权原则从抽象到具体的现实转换, 也是启蒙公民性和公共精神的民主实践,公共参与的规范化和制度化发展,在提供公共决策的民主性和正当性基础的前提下,有助于宪法秩序和和谐社会的形成和巩固。”国家人权行动计划制定过程中的公共参与度提升,能够提升文本本身的民主性和正当性。参与权虽然未在宪法中得到明确规定,但与基本权利密切相关。习近平总书记在论述中国社会主义协商民主的独特优势时说,民众深入参与,“可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量,有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端”。在国家人权行动计划的制定过程中,应当鼓励社会组织、新闻媒体、利益相关者和公民个人参与到行动计划的制定中,各主体平等对话,向各级政府部门建言献策。这有助于社会公众多元有效地把握国家人权情况,监督有关部门兑现承诺。许多国家人权发展的经验和路径表明,需要逐步培育社会的自治能力,逐渐将人权保护的重任转移到社会。

  第四期行动计划的制定步骤基本上与前三期无异。首先,由联席会议机制中的牵头机构动议,联席会议成员单位分别提供材料,在此基础上,邀请高校、科研单位等专家组成专家组撰写初稿。其次,进一步通过多次召开联席会议、专题研讨会等形式组织有关单位负责同志和专家学者深入调查研究,通过各种形式广泛征求各成员单位、社会各界团体、非政府组织、高等院校、研究机构以及社会各界对初稿的意见和建议,据此而对初稿进行反复修改而最终形成定稿。在这一过程中,公共参与的力度有所提升,此间有政府行政方面的可行性分析,也有专家学者的理论性研究;既有社会组织和人民团体代表的有效性意见,也有研究机构的合理化建议。初稿起草中还加强了实证调研,通过访谈、研讨会等方式最大限度地吸收了民众的意见和建议,夯实了行动计划的民意基础。

  (二)拓展行动计划的内容体系

  首先,本期行动计划首次纳入工商业与人权内容。根据联合国工商业与人权工作组的建议,国家应该着手制定单独的 “工商业与人权国家行动计划”,但基于特定的国情,也可因地制宜地将工商业与人权的内容融入其他发展规划和政策文件中。本期行动计划对此做出回应,明确提出:“促进全球供应链中的负责任商业行为,促进工商业在对外经贸合作、投资中,遵循《联合国工商业与人权指导原则》,实施人权尽责,履行尊重和促进人权的社会责任。”

  实际上,在前三期行动计划中,不乏有关工商业与人权的内容,如在第三期行动计划的“人权教育和研究”部分中写道:“支持和鼓励企事业单位加强人权教育、培训,培育人权文化,在境内外投资中将尊重和保障人权作为决策的重要考虑因素。” 在第五部分“人权条约履行和国际交流合作”中提出要“推动中国海外企业在对外经贸合作、援助、投资中遵守驻在国法律,履行社会责任”,指出作为海外援助实施主体的中国企业同样需要在对外援助活动中履行社会责任。此外,在涉及工作权利、环境权利、残疾人权利的规划中,也有多处直接与企业责任相关的内容,如“促进电信业务经营者、电子商务企业等为残疾人提供信息无障碍服务”等。但这些举措分散、零碎,也未与《联合国工商业与人权指导原则》协调挂钩。当前,作为世界第二大经济体和“一带一路”倡议发起国,我国国内、跨国工商企业迅猛发展,此次的行动计划明确增加 “工商业与人权”内容,是非常合理的,也引发了世人瞩目和好评。

  其次,本期行动计划将环境权独立成章,使其与经济社会文化权利、公民权利与政治权利并列。这一变动不仅是篇章结构上的形式改变,还反映了中国环境权保护的整体布局和发展路径。中国环境权保护的独特路径是通过生态文明建设在党和国家方针政策中的顶层设计,继而落实于具体的环境法律和政策,并通过严格的环境执法和公正的环境司法加以实施保障。其中《国家人权行动计划》对于环境权的规定是链接生态文明建设的大政方针与公民实现环境权利的重要环节。因此,新计划提升环境权的地位,不仅呼应了“五位一体”的国家发展战略,也彰显了中国人权发展理念的重要特征。

  最后,本期行动计划全面回应了日新月异的互联网、数字化的新挑战。本期行动计划详细规定了智慧医疗、适老智慧服务、智慧城市与数字乡村、智慧图书馆体系、传统无障碍设施设备数字化和智能化升级、智慧诉讼服务、互联网政务便民服务、网络议政、数字文化建设,以及运用大数据、云计算、人工智能等技术手段全面收集、及时回应民众的意见建议等内容。同时,本期行动计划还规定要采取有效措施弥合城乡数字鸿沟,预防在线教育数字鸿沟,制定互联网平台就业劳动保障政策,完善个人信息权益和数据产权保障制度,打击窃取网络数据等网络犯罪行为。上述规定正是通过智慧推进,充分利用数字技术,以拓展所有人自由全面发展的空间。

  (三)健全监督评估的科学机制

  完善的监督与评估机制是行动计划效果的重要保障。国家人权行动计划在制定前,需要就计划的必要性、合法性、协调性、可操作性和实效性等进行考量。行动计划实施中和实施后,需要就目标实现的经济成本、社会成本、经济收益、社会收益、经济影响、社会影响和环境影响等作出适时评估。为了进一步提升评估监督主体的独立性和多元性,第四期行动计划继续坚持行动计划制定与评估主体分离的原则,同时大力推行第三期行动计划首次提出引入第三方评估机制,特别提出要建立评估指标体系。

  第三期行动计划评估虽然引入了第三方评估机制,但最核心的评估数据依然主要来自国家统计局和国家人权行动计划联席会议机制成员单位自己所提供的资料。除了约束性指标外,总体还是按照各级政府的职责进行比对,并未有详细的指标来衡量政府履责的成效。而第四期行动计划明确提出要研究并着手建设人权事业评估指标体系,未来在评估数据方面可以借鉴联合国可持续发展目标中的数据来源,适当采用有能力、有专长且社会信任度高的社会组织或研究机构所提供的数据。人权事业评估同时需要注重经验总结。以第三期行动计划中就“促进妇女平等参与管理国家和社会事务”部分所选取的观测指标为例,其中指标一为女性在各级人大代表、政协委员中的比例,指标二为女性在各级人大、政府、政协领导成员中的比例,指标三为村委会成员中女性比例达到30%以上,指标四为村民委员会主任中女性比例达10%以上,指标五为居民委员会成员中女性比例保持在50%左右。很明显,指标一、三和五的设计,着力于女性在基层自治和地方公务上的性别比例,考察其参与的范围。而指标二和四则强调女性领导的比例,考察女性平等参与公共事务的深入程度。通过上述指标能够部分呈现女性参与管理国家和社会事务管理岗位的情况,并敦促各单位调整男女岗位分配,促进妇女平等参与管理。所以,上述五个指标基本能够有效地评价“促进妇女平等参与管理国家和社会事务”行动在中国的基本情况。这些经验需要及时总结提炼,并适当转化成人权职能绩效评估指标体系中的内容。

  前三期《国家人权行动计划》覆盖了12个年头。12年又被称为“一纪”,《国语•晋语四》曰:蓄力一纪,可以远矣。三期行动计划之后,我们又再接再厉,重新出发,出台第四期《国家人权行动计划》。第四期行动计划继往开来,既与前三期行动计划前后衔接,又对中国人权事业发展作出新的规划。放眼全球,只有屈指可数的几个国家连续制定了三期或四期国家人权行动计划。随着国家人权行动计划走向成熟,中国人权事业将向着更远的方向迈进。

  【张万洪,武汉大学人权研究院执行院长、法学院教授。本文系教育部国家人权教育与培训基地重大项目“工商业与人权:国别、区域与全球最新实践研究”(20JJD820006)阶段性成果。本文的早期版本,曾在广东财经大学举办的“2019•国家人权行动计划10周年”学术研讨会上宣读,感谢论坛评议人及参会者的评议。感谢匿名审稿人中肯、重要的修订建议。赵树坤、王若茵对本文亦有贡献。】

  (责任编辑 曹炜)

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