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国际人权公约的域外适用

——以国家规制跨国公司的域外人权义务为视角

2021-10-25 15:49:57   来源:《人权》2021年第3期   作者:孙萌 封婷婷
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  内容提要:国际人权公约的域外适用是国家规制跨国公司域外人权义务的法律基础,并在近年来日益受到联合国治理跨国公司人权责任新趋势的挑战。对于现有国际规则和实践的考察表明,国际人权公约的域外适用取决于缔约国的域外管辖范围,它主要包括对于域外领土和个人的实际控制以及在域外实施权威行为的情况。据此,如果跨国公司侵犯人权的行为发生于母国在域外实际控制的区域内和个人身上,或者得到母国的授权和控制,则由其母国承担相应的人权责任。鉴于上述国际人权公约域外适用范围具有限制性,国际合作义务、不损害原则在未来或可成为国家履行域外人权义务新的法律依据,由此扩展国际人权公约域外适用的基础,以应对更加严峻的跨国公司侵犯人权的问题。但是就总体而言,目前对于国家规制跨国公司域外人权义务的认定和编纂,应尊重国际人权法的现有规则,不应为国家增设新的人权义务。

  关键词:域外适用   跨国公司的人权责任   域外人权义务

  
对于跨国公司域外经营行为的规范是工商业人权责任的重要组成部分,日益引起国际社会的关注。对此,联合国自20世纪70年代就开始致力于跨国公司的人权责任问题,不仅通过了一系列决议和一般性意见,而且推动了国际人权法的编纂。其中,2020年10月通过的《在国际人权法中规范跨国公司和其他工商企业活动的具有法律约束力的文书(第二修订草案)》(以下简称“国际人权法规范跨国公司的法律文书”)突破了《工商业与人权:实施联合国“保护、尊重和救济”框架指导原则》(以下简称《指导原则》)在域外人权责任上的保守规定,旨在通过强化母国对于跨国公司的法律义务和责任,以弥补东道国对于人权的保障不力,代表了联合国治理跨国公司人权问题的最新趋势。该法律文书要求国家和企业对于域外人权风险履行预防义务,并承担相关法律责任,由此不可避免地触及国际人权公约的域外适用这一法律基础的探讨。

  一直以来,国际社会主要是从工商业自身的人权责任视角来规范跨国公司的人权问题,而对于国家的义务有所忽略,遑论域外领域。尽管《国际人权法规范跨国公司的法律文书》确立了国家的域外人权义务,但是由于目前各项国际人权公约在域外适用方面并没有统一的规定,因此哪些人权义务以及在多大范围内具有域外效力还需要进一步的探索。鉴于中国代表在国际人权法规制跨国公司问题上一贯坚持“不为缔约国创设新的国际义务”的立场,我们应将国际人权公约的域外适用问题放置在现有的国际规则框架下进行分析,从而支持我国在上述文书编纂过程中既能坚持国际法原则,又能做出符合国家利益的抉择。对此,本文将从辨明国际人权公约域外适用依据出发,提出其所面临的新挑战,并结合国际实践在探明域外适用现有规则的基础上,展望国际人权公约域外适用的未来趋势,从而为国家规制跨国公司的域外人权义务的界定和发展以及国际法律文书的编纂提供理论、规则和实践基础。

  一、国际人权公约域外适用的根据及新挑战

  (一)国际人权公约域外适用的法律根据

  国家规制跨国公司域外行为的义务是以国际人权公约的域外适用为前提的,因此有必要先辨明相关法律根据,从而为界定国家的域外人权义务奠定基础。

  与主要调整国家间关系的传统国际法不同,国际人权法旨在调整国家与个人之间的关系,因此,对于该法的域外适用问题,各国在国际人权公约制定之初就存在一定的争论。以《公民权利和政治权利国际公约》为例,其第2条第1款规定:“本盟约每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本盟约所承认的权利。”在编纂之初,公约草案仅采用了“管辖范围内适用”的表述,由于美国等国家拒绝在本国领土之外承担人权义务,因此建议在“管辖”前加上“领土”这一限制条件。但是,该提议遭到了法国和中国的反对,此后几经修改,公约的适用范围最终确定为“在其领土内和受其管辖”这一表述。此后,人权事务委员会对于该条款的解释明确将“领土”与“管辖”之间的“和”字理解为并列连词,即缔约国对在其领土内以及受其管辖的个人承担义务,但不限于在其领土内并受其管辖的个人。对此,人权事务委员会第31号一般性意见指出,公约的“管辖”条款“意味着缔约国必须尊重和确保在其权力范围内或者有效控制下的任何人享受公约所规定的权利,其中甚至包括不在缔约国领土上的一些人的权利”。

  由此可知,以《公民权利和政治权利国际公约》为代表的类似公约的域外适用主要是对于缔约国领土外管辖的研究,意在探明域外的个人及群体是否属于一国领土外管辖范围,并有权利要求该国履行国际人权义务。在以主权原则为基础的国际法框架下,确认一国在领土外的管辖是一个相对困难的问题。这个条款虽然并不否定缔约国对于域外侵犯人权的行为承担责任,但是很显然这种情况具有例外性,客观上限制了国际人权公约的域外适用。对此,尽管《经济、社会和文化权利国际公约》并没有明确规定适用范围,但是其是否可以广泛适用于域外是值得商榷的,因为该公约议定书从个人来文的角度限定了域外管辖的范围。《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》第1条明确规定:“来文可以由声称因一缔约国侵犯《公约》所规定的任何经济、社会和文化权利而受到伤害的该缔约国管辖下的个人自行或联名提交或以其名义提交”。此外,《欧洲人权公约》第1条同样限定了适用范围:“缔约国应当给予在它们管辖之下的每个人获得本公约第一章所确定的权利和自由。”而《关于国家在经济、社会和文化权利领域的域外义务的马斯特里赫特原则》第9条也明确规定了“国家实施权威或有效控制”的义务范围。考虑到国际人权义务在国外的实施涉及一国人权标准在国外的实现,有必要对于其他国家的主权予以尊重,因此国际人权公约的域外适用还是有一定限制的。

  综上所述,尽管部分公约明确规定了以“管辖”为核心的域外适用范围,但是由于人权主要依赖于国内的保障,域外适用属于例外情形,因此域外管辖等相关规则和实践尚需进一步探索,进而为国家履行域外人权义务提供指导。

  (二)国家规制跨国公司域外行为引发的新挑战

  近年来,由于工商业人权责任的发展遭遇瓶颈,联合国开始注重通过国家义务规制企业的经营行为,这不仅对国际人权公约的缔约国,尤其是母国履行域外人权义务提出了新要求,而且对国际人权公约的域外适用提出了新挑战。

  第一,《国际人权法规范跨国公司的法律文书》关于母国域外人权责任的规定引发了国际人权公约域外适用范围的新问题。纵观该法律文书前期的整个编纂过程,各国对于国家人权义务的范围先后出现了两种观点,尽管最终文本尚需进一步的讨论,但是其超越国际人权公约中现有的“领土及管辖范围”、扩大缔约国域外人权义务的趋势已经初见端倪。其中,《国际人权法规范跨国公司的法律文书》的零草案和修订草案对于缔约国的人权责任范围都没有任何限制,要求“缔约国应确保其国内法规定对商业活动,包括具有跨国性质的活动侵犯人权的行为规定全面和充分的法律责任制度。”由于这一规定隐含的宽泛的域外义务受到质疑,《国际人权法规范跨国公司的法律文书(第二修订草案)》对于适用范围进行了一定限制,要求:“缔约国应该有效规范其境内或者管辖范围内的跨国企业,包括其跨国性质的所有经营活动。为了实现这一目的,国家应该采取一切必要的法律和政策措施,确保在其领土或管辖范围内,或者在其控制下的从事跨国经营行为的所有跨国公司等工商业企业尊重国际人权义务,在经营中预防和减少人权侵害。”该条款将国家的域外人权义务限定在“管辖范围”内,但是增加了国家对于在域外受其控制企业的规制义务。对此,有必要探明这一适用范围的扩展是否具有国际人权法等国际法的基础,明确国家在什么情况下可以控制跨国公司域外的经营行为,并由此产生相应的人权义务。

  第二,联合国人权机构在一般性意见等文件中提出一系列国家规制跨国公司域外行为的义务要求,并加强了国际监督。以经济、社会和文化权利委员会为例,其在第 8、12、14、15、19、22、23、24 号一般性意见中分别提到缔约国在健康权、水权、食物权、工作权、社会保障权、性健康和生殖健康权利、享受公正和良好工作条件的权利方面负有一定的域外义务。如,第15号一般性意见指出,缔约国必须尊重其他国家人民对水权的享有,采取措施禁止本国公民和公司侵犯其他国家个人和群体的水权,并根据水资源供给情况促进水权在其他国家实现。在第22号一般性意见中,委员会明确提出国家应确保跨国公司(如在全球运营的制药公司)在域外不侵犯其他国家人民的性健康和生殖健康权,例如不得在未经同意的情况下进行避孕药具测试或医学试验。尽管上述一般性意见并没有法律拘束力,但是部分条约机构以及特别报告员不断地依照上述标准对于跨国公司的母国进行监督的实践赋予了这些国际文件一定的权威性。例如,经济、社会和文化权利委员会在2016年对英国国家报告的结论性意见中就表达了明确的关切。委员会建议英国采取适当的立法和行政措施,以确保在其管辖范围内的公司或其子公司对域外项目活动造成的经济、社会和文化权利的损害承担法律责任。除此之外,特别程序设立的工商业与人权工作组在对加拿大和美国的国别访问报告中都表示了对两国跨国公司在域外侵犯人权问题的关注。其中,在访问加拿大后,工作组提出加拿大企业存在域外侵犯人权并且受害人无法获得有效救济的问题;对于美国则表示,该国应当采取措施解决监管上的空白或阻止受害人寻求司法救济的法律或事实障碍。上述联合国人权机构的建议或者意见为缔约国提出了更为广泛的尊重和保障域外人权的义务,其与《国际人权法规范跨国公司的法律文书》的零草案和修订草案在域外人权义务方面的态度是一致,但是上述观点也遭遇了部分缔约国在某种程度上的抵制,因为很多国家认为尊重和保护域外的人权是软法规则和道德义务。

  鉴于联合国规制跨国公司人权责任的新趋势为国际人权公约的域外适用带来新的问题,有必要辨明已有的国际人权法规则和实践在多大范围内支持国家的域外管辖及其人权义务,以及在多大程度上可以为拓展域外适用提供探讨空间,从而有助于国内学界和实务界客观认识国际人权公约的域外适用问题,既不盲目否认规制跨国公司域外行为的国家义务,也不盲从无限扩大这一义务的观点,在逐步促进域外人权保障的同时,兼顾对于跨国公司的公平对待,并与经济发展相协调。

  二、国际人权公约域外适用的现有规则

  在过去几十年中,国际人权法和国际法中国家责任制度的发展逐渐为国际人权公约的域外适用提供了一个规则框架,其通过明确缔约国在域外的管辖范围,为国家规制跨国公司的域外人权义务提供了法律根据。

  (一)关于对域外领土和个人实施有效控制的规则

  实践中,国家对于域外领土和个人的有效控制被视为实现域外管辖的情况并适用国际人权公约的规则逐渐被国际或区域人权机构所承认。相关的有效控制规则始于“占领”等一国对于域外领土实际控制的情况,此后由于武装冲突的多样性以及控制程度的复杂性,逐渐扩展为一国对于域外个人控制的情况,从而拓展了缔约国在域外的人权义务。

  1. 对域外领土的有效控制

  国家因对域外领土的有效控制而产生人权义务的规则最先由欧洲人权法院在“塞浦路斯诉土耳其案”中确立,此后得到了联合国人权条约机构的肯定,并在国际法院的咨询意见中得到进一步体现。欧洲人权法院在该案中认为,鉴于土耳其对北塞浦路斯掌握有效的全面控制,土耳其不仅要为土耳其士兵或官员在北塞浦路斯的行为负责,也要为土耳其支持下的地方当局的行为承担人权责任。根据《欧洲人权公约》第1条:“缔约方应当保证在它们管辖之下的每个人获得本公约第一章所确定的权利和自由”,土耳其的管辖必须扩大到公约及其批准的议定书所规定的所有实体性权利和可归责于土耳其的对人权的侵犯。在“罗兹都诉土耳其案”中,欧洲人权法院也确认了这一域外管辖标准,认为缔约国的“管辖”并不局限于缔约国领土,其公约之下的人权责任也适用于缔约国在领土之外实行有效控制的地区。

  此后,联合国有关机构围绕着以色列在被占领巴勒斯坦领土上的人权责任问题,对于“域外领土的有效控制”规则进行了一系列的认定。1998年,人权事务委员会在关于以色列的国别结论性意见中指出,鉴于以色列在被占领领土上长期存在的事实及其安全部队在被占领土行使有效管辖等情况,委员会认为《公民权利和政治权利国际公约》应被全面适用于被占领土及其他以色列行使有效控制的地区。2003年,经济、社会和文化权利委员会也在关于以色列的国别结论性意见中发表了类似的意见。对于以色列坚持认为《经济、社会和文化权利国际公约》不适用于该国主权领土和司法管辖之外的地区,而且不适用于被占领领土上除以色列人以外的其他人口的观点,委员会重申,《经济、社会和文化权利国际公约》规定的缔约国义务适用于受其有效控制之下的所有领土和人口。2004年,国际法院在《对在被占领巴勒斯坦领土修建隔离墙的法律后果发表的咨询意见》中再次确认,《公民权利和政治权利国际公约》适用于一国在其领土外行使管辖权所实施的行为;《经济、社会和文化权利国际公约》适用于缔约国拥有主权的领土,也适用于具有管辖权的领土。上述关于国际人权公约在域外适用规则的肯认,意味着一旦缔约国在域外实现了占领等有效控制,就应该在当地履行国际人权公约的人权标准,自然也包括规制跨国公司的义务。

  2. 对个人的有效控制

  纵观世界范围内的各种武装冲突,一国占领域外领土的情况相对罕见,但是其他国际和国内的军事行动较为频繁。为了使战乱中的人民得到应有的人权保障,联合国和区域人权机构对域外管辖的界定逐步从对领土的占领或控制的标准,扩展到对于域外个人的控制标准,即国家应对域外实施有效控制的个人适用国际人权公约,保障其相应的人权。

  例如,在“艾尔斯基尼诉英国案”中,来文涉及6个伊拉克平民被驻伊拉克的英国部队杀害的情况。其中,5人是被英军在执行巡逻任务时射杀,另外1人是在英军军营受到拘留、虐待导致死亡的。对此,欧洲人权法院认为,鉴于英国负有维持伊拉克相关地区安全的权力和责任,其通过士兵在安全行动中对于受害人行使了权力和控制,因此在死者和英国之间建立起管辖联系。在“科德诉美国案”中,美洲人权委员会对于《美洲人权公约》第1条关于“管辖下的所有的人”做出如下阐释:处于国家管辖之下的个人是指受一个国家域外行为(通常是该国在国外的国家工作人员的行为)影响的个人,该个人位于另一个国家的领土内,但处于前者控制之下。原则上,关于违反公约义务的调查和裁判不会基于受害者的国籍或存在于某一特定地区而进行,而是着眼于国家是否将该人置于其权力和控制之下的特定情况进行分析。

  上述有关国家对于域外控制下的个人适用国际人权公约的观点同样得到了联合国人权机构的认可。人权事务委员会认为,公约义务“也适用于在境外采取行动的缔约国武装部队的权力范围内或者有效控制下的所有人,而不论这种权力或者有效控制是在何种情况下获得的”。消除对妇女歧视委员会认为,“缔约国的义务应毫无歧视地适用于在该国领土内或不在该国领土内但受该国有效控制的公民或非公民……缔约国对其影响人权的所有行动负责,不论受影响的个人是否在该国领土内”。这一标准的建立,再一次证明了国际人权公约中的“管辖”的核心要义是国家对于个人的权威关系,并非传统的属地或者属人管辖。

  实践中,这项域外适用的规则已经运用于国家规制跨国公司的域外经营行为的义务。例如,人权事务委员会在关于澳大利亚的国别结论性意见中表达了对澳大利亚将难民或寻求庇护者转往由私人承包的瑙鲁、巴布亚新几内亚移徙管理中心以及该中心人权状况不佳的担忧。委员会认为,澳大利亚对境外移徙管理中心的运作有决定性的控制权和影响,包括机构设置、提供资金和提供服务项目等已构成有效控制,因此该中心的个人处于澳大利亚的管辖之下,由该国根据《公民权利和政治权利国际公约》承担相应的人权义务。

  综上所述,如果一个国家对于域外的领土或者个人拥有有效控制,实际上就实现了域外管辖的条件,也由此产生了域外人权义务。对于跨国公司的人权问题而言,如果该跨国公司域外机构或者经营活动发生于其母国在域外有效控制的区域内,或者母国通过跨国公司的活动对于域外的个人实现有效控制的话,那么母国就应适用国际人权公约,并规制跨国公司的域外侵权行为。

  (二)关于域外实施国家权威行为的规则

  实践中,一国在域外实施国家权威的行为同样被认为是实现域外管辖的情况,因而适用国际人权公约。在这种情况下,如果跨国公司的域外行为根据国家责任制度可归责于母国,则被视为该国的行为,由其母国承担人权责任。这一规则的建立和适用是由国际人权法与国家责任制度的发展共同塑造的。

  最初关于国家机关的域外行为是否需要遵守国际人权公约的讨论发生在人权事务委员会于1981年审理的“布尔戈斯诉乌拉圭案”中。该案涉及乌拉圭国家安全人员在阿根廷实施抓捕及酷刑的行为。根据《国家责任制度草案》第4条,国家安全人员的行为可归于国家是毫无争议的,但是国家是否为这一域外行为承担违反国际人权法的责任问题却引发了争议。对此,人权事务委员会认为,国家在域外实施权威的行为应被视作域外管辖的情况。如果一个国家在国内实施的行为构成对于国际人权公约的违反,却因为该行为发生在域外而不承担责任是不可思议的,这是对于公约第5条禁止权利滥用条款的违反。尽管人权事务委员会的个别委员认为,将“滥用权利条款”作为国际人权公约域外适用的法律根据不太恰当,而采用国际人权公约的目的性解释更合理,但是对于缔约国“代理人”的域外行为属于该国的域外管辖范围的主要结论并无争议。这一案例再一次证明一国家如因行使国家权威而侵害了人权,就应承担相应的法律责任,而无论该行为发生在哪里,也不论受害人是否为该国国民。

  国家机关在域外实施权威的行为适用国际人权公约的“先例”的确立,意味着可归于国家的域外行为都应受到国际人权公约的约束。如果跨国公司的域外侵权行为在特定情况下被认定是国家行为,国家就应对其承担责任。根据国家责任制度,可归责于国家的跨国公司的域外行为主要包括两类。

  第一,经国家授权的域外行为。《国家责任草案》第5条规定:“虽非第4条所指的国家机关但经该国法律授权而行使政府权力要素的个人或实体,其行为应视为国际法所指的国家行为,但以该个人或实体在特定情况下以此种资格行事者为限。”实践中,跨国公司等公私营企业均可能经授权成为国家的代理人。但是“出于确定国家责任的目的,可归于国家的个人或实体的行为必须与政府职能有关,而不是该主体所从事的其他私人活动或商业活动。”实践中,究竟何为行使政府权力、发挥政府职能的行为并无十分明确的界限,很多时候要依据特定的社会、历史和传统决定,但是它至少应包括执法活动、军队行动和提供公共服务的活动,以及传统的政府公共职能。由于上述职能构成政府权力的要素,即使被授权给私人主体,政府也应当为其承担责任。作为私主体的跨国公司,如果在经营活动中行使政府权力要素,体现国家的意志,其行为应被视为国家行为,由国家为跨国公司的行为承担相关责任。但是此种行使政府权力要素的行为必须经过国内法的明确授权,不符合法律规定的授权程序及内容的跨国公司行为无法归于国家。现实中,跨国公司被授权行使政府权力的情况不胜枚举,也不限于领土内的活动。例如,在“哈特国际公司诉伊朗案”中曾涉及一个由国家成立的自治基金会,其在政府的密切监督下拥有用于慈善事业的财产,并拥有包括查明被查封财产的权力。该基金会对被没收财产的管理很显然涉及政府权力的运用,因此属于《国家责任草案》第5条所规定的行使政府权力要素的主体。又如,私营的安保公司根据合同和监狱规章承担在国家监狱中的警卫职能,并依据司法裁决和相关规章行使拘留等公权力,这种安保公司被派驻海外执行维和行动等情况也屡见不鲜。再如,航空公司都从某种程度上被授权行使移民管理和检疫等职权。对于被国家授权行使政府权力要素的跨国公司而言,其违反国际人权法的行为,应由国家承担相应的人权责任。

  第二,受到国家指挥或者控制的域外行为。《国家责任草案》第8条规定:“如果一人或一群人实际上是在按照国家的指示或在其指挥或控制下行事,其行为应视为国际法所指的一国的行为。”相较于国家明确授权的行为,受到国家指挥和控制的行为在归责问题上更加复杂和困难,因为它既要证明国家拥有控制权的事实,又要证明国家实际行使了控制权的行为。实践中,即使是国营跨国公司的行为也不能被自动认定为国家行为,因为国营企业与国家是相互独立、分离的实体。国营的跨国公司由国家设立或控股的事实本身并不是将其经营行为归于国家的充分条件,只有证明公司的行为直接受到国家的控制和指挥,才能将其归责于国家。例如在“赫茨伯格诉芬兰案”中,联合国人权事务委员会称,因为芬兰政府控制了芬兰广播公司90%的股份,并使该公司处于政府的特别控制之下,所以芬兰政府应当为该公司的行为承担人权责任。在此案中,芬兰承担国家责任从根本上取决于其利用控股地位实现实际控制的事实。因此,对于国营或私营的跨国公司适用该条归责原则需要特别谨慎和严格,因为若要证明国家对于跨国公司实现控制,就要证实该公司得到的指示或训令与行使经营行为以及被指挥的特定行为之间的关系,并且需要在每一案件中根据实际情况进行分析,因为“‘指示’、‘指挥’和‘控制’三个用语是分离性的,只是证明了其中的任何一个还是不够的”。

  尽管上述归责原则在实践中存在一些验证方面的困难,但是却可以从某种程度上为《国际人权法规范跨国公司的法律文书(第二修订草案)》关于缔约国应规制在其控制下的域外企业的义务提供一定的法律根据或者限制性解释。如果从国家责任制度来理解这一管辖规定,实际是将跨国公司的行为归责于国家,强调国家对于域外受其控制的跨国公司行为承担国际人权义务。当然根据现有的实践和解释,这一原则的适用实践是具有限制性的,只能适用于极少数的跨国公司的域外经营行为。

  三、国际人权公约域外适用规则的拓展

  对于国际人权公约域外适用的相关规则及实践的梳理表明,目前国家对于跨国公司承担域外人权责任的情况是相对有限的,但是实践中,联合国在持续探索国际人权公约域外适用的新理论,不断强化对于跨国公司域外侵犯人权行为的防范和惩罚。面向未来的发展,关于国际人权公约的域外适用还存在如下两个法律基础,值得进一步探究。

  (一)国际合作义务

  近年来,基于学术研究和实践的发展,人权的国际合作义务作为支持国家履行域外人权义务的根据被逐步提出,该义务源于人权的普遍性原则,意在强调尊重和保障基本人权应当成为各国普遍的共同义务。对此,《维也纳宣言和行动纲领》第1条庄重宣示:“世界人权会议重申,所有国家庄严承诺依照《联合国宪章》、有关人权的其他国际文书和国际法履行其促进普遍尊重、遵守和保护所有人的一切人权和基本自由的义务。这些权利和自由的普遍性质不容置疑。在这一框架内,加强人权领域的国际合作对于充分实现联合国的宗旨至关重要。”

  其实,对国际人权文件进行梳理会发现,国际合作义务不仅早就规定在《联合国宪章》和《世界人权宣言》里,而且体现在部分国际人权条约之中。其中,《联合国宪章》在第1条第3款明确指出联合国的宗旨之一是“促成国际合作……增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”。人权价值的普遍性符合《联合国宪章》的精神,应得到私人和国家的尊重。宪章第55条规定,“联合国应促进:(寅) 全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守,不分种族、性别、语言或宗教”;第56条规定“各会员国担允采取共同及个别行动与本组织合作,以达成第55条所载之宗旨”。在国际人权条约中,以《经济、社会和文化权利国际公约》为例,该公约第2条第1款规定:“每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作,特别是经济和技术方面的援助和合作,采取步骤,以便用一切适当方法,尤其包括用立法方法,逐渐达到本盟约中所承认的权利的充分实现。”而经济、社会和文化权利委员会在1990年第3号关于《缔约国义务的性质》一般性意见中则确认:“委员会希望强调,根据《联合国宪章》第55条和56条、国际法的确立原则以及所涉公约本身,国际合作争取发展从而实现经济、社会和文化权利是所有国家的一项义务。在这方面有援助其他国家能力的缔约国更有这一义务。”此外,经济、社会和文化权利委员会还结合具体的人权问题阐释了国家的国际合作义务。例如在关于健康权和水权的一般性意见中,委员会认为有关国家的人权义务并没有领土限制,尤其应向发展中国家提供经济和技术合作及援助,使其能够履行核心义务。当然,上述国际合作义务并不限于提供发展援助的义务,还应当纳入更为广泛的主题。因此,在关于水权的第15号一般性意见中,经济、社会和文化权利委员会进而明确提出国际合作原则要求缔约国避免采取行动,直接或间接干预其他国家人民享有水权。此外,这种国际合作义务对于发达国家和发展中国家来说并不相同,但经济发展状况并不免除一国的国际合作义务。

  除此之外,经济、社会和文化权利委员会近年来还结合跨国公司人权责任的国别实践和国际人权公约域外适用的发展,对于国际合作义务进行了深入阐释。在第23号一般性意见中,委员会指出缔约国应采取措施,包括通过立法来明确规定其国民以及设在其领土和/或管辖范围内的企业必须在所有域外业务中尊重享受公正和良好的工作条件的权利;在有着先进劳工法制度的国家,这一责任尤其重要,因为母国企业可以帮助改善东道国的工作条件标准。缔约国应制定适当措施,确保在缔约国的非国家行为体对于在域外违反公正和良好的工作条件的行为负责,并确保受害者能够获得补救。缔约国还应就如何在域外尊重这一权利向雇主和企业提供指导意见。此外,母国规制跨国公司域外损害人权行为的努力也应延伸至有效问责和补救领域,改善国际合作可以减小管辖权冲突带来的积极和消极影响,这种冲突可能造成法律不确定性,或导致受害人挑选诉讼地,或导致其无法获得补救。在这方面,委员会欢迎国家积极利用一切国际文件中所规定的国际合作义务,来强化国家的责任,并使跨国案件中公约权利的受害人获得救济的机会。

  尽管上述关于国际合作义务的规定和内容都是相对明确的,但在实践中并没有普遍实践能够予以支撑。这主要是源于各国对于人权领域的国际合作义务是否具有约束力的问题并没有达成一致。发达国家主张国际合作义务只是一种道德义务,公约中的国际合作条款只起到一种宣示性的作用,否则缔约国就会陷入其批准公约时不能预见的情况之中;并强调实现权利的首要责任仍然在一国国内。发展中国家则坚持国际合作义务是法律义务,公约的国际合作条款明确规定了发达国家有义务为国际社会提供援助、与其他国家进行合作,以促进人权的保障。尽管国际合作义务的性质仍然处于模糊状态,但是根据已有实践,其仍具有支撑国家履行域外人权义务的合理性和潜力,值得进一步发展和重视。

  (二)不损害原则

  除了人权的国际合作义务之外,国际法上的不损害原则也可以作为国家规制跨国公司域外人权义务的渊源。

  不损害原则源于罗马法,应用于国际法是国家间互相尊重主权原则的具体体现。最早适用不损害原则的国际实践是1941年的“特雷尔冶炼厂案”。在该案中,加拿大特雷尔市矿物冶炼企业持续排放的空气污染物对美国边境的树木和土地产生了有害影响,因此,美国向加拿大提起仲裁。临时国际仲裁庭经审理认为,任何国家都没有权利利用或允许利用其领土对另一国家的领土或人民的财产造成损害,即使这种损害是由有害烟雾造成的也不被允许。此后,在“科孚海峡案”中,国际法院将不损害原则确立为国际法的一般性原则,认为每个国家都有义务在知情的情况下不得使其领土被用于实施违反他国权利的行为。该判决还认为不损害原则不仅适用于直接相邻的国家之间,每个国家都应当注意其他国家的权利。

  经过多年的发展,不损害原则作为国际环境法中的习惯法得到普遍承认。对此,国际法院在《对以核武器进行威胁或使用核武器的合法性发表的咨询意见》中重申,各国负有一般的义务,保障在其管辖范围内或在其控制下的活动不得对其他国家或在本国管辖范围以外地区的环境造成损害,这一点已成为国际环境法的一部分。经济、社会和文化权利委员会在《关于国家在工商活动中履行〈经济、社会及文化权利国际公约〉规定的义务》的第24号一般性意见中也指出,习惯国际法禁止国家允许其领土被用来对他国领土造成损害,这一要求至少在国际环境法中已变得特别重要,从而论证国家相关域外人权义务的合法性。此外,国际法委员会在其编纂《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案》时还特别规定,各国应采取必要措施,确保其领土或其管辖或控制下的危险活动所造成跨界损害的受害者获得及时和充分的赔偿。

  鉴于“特雷尔冶炼厂案”确立的不损害原则已经成为国际习惯法,其在国家人权法上则产生了国家在域外应尊重和保护人权的义务,从而为国家规制跨国公司域外行为的人权义务提供了一定的理论支持。对此,人权理事会通过的《关于赤贫与人权的指导原则》也明确提出国家有义务避免损害域外贫困人口享有人权的可预见性风险,进而确认不损害原则延伸至人权法。此外,经济、社会和文化权利委员会在第23号一般性意见中专门指出该原则适用于缔约国规制跨国公司的域外人权义务,缔约国应避免通过作为或不作为来阻扰他国人民享受公正和良好的工作条件的权利。其理由在于,由于跨国公司的海外分支机构可以通过各种途径享受位于母国领土上的总部集团的支持,因此其在东道国侵犯人权的行为也可能导致母国因违反不损害原则而承担人权责任。如果一国通过税收等途径从其跨国公司的海外分支机构获得利益,却拒绝对其进行规制,拒绝对其造成的损害进行补救,这显然是不公平的。因此,应该采取一定措施防止跨国公司利用其领土在域外做出侵犯人权的行为,否则就有违反不损害原则之虞。但是这个原则的适用目前也只是停留在理论层面,未来还需要更多的实践予以支持。

  四、结语

  综上所述,随着全球化的不断推进和工商业人权责任问题的发展,国家规制跨国公司的域外人权义务逐步成为国际社会关注的焦点问题,并引发各国的分歧。尽管强化国家对于跨国公司的域外人权义务的观点符合联合国在这一问题上的发展趋势,但是对于国家义务的确定及国际法律文书的编纂还需要尊重现有的国际法。根据有关规则,国家对于跨国公司的域外人权义务从根本上取决于国际人权公约的适用范围,特别是一国的域外管辖范围。实践中,国家对于域外领土和个人的控制以及实施国家权威的行为被视为实现域外管辖的情况,应遵循国际人权义务。而对于上述规则无法覆盖的跨国公司的经营行为而言,国际社会未来还可以通过主张国际合作义务以及适用不损害原则来进一步探索和扩展国际人权公约域外适用的范围。但就总体来讲,国家对于跨国公司的域外人权义务应从目前的国际人权法规则和实践出发,在推进人权保障的同时,兼顾经济发展的公平性。

  (孙萌,中国政法大学人权研究院教授;封婷婷,山东省日照市中级人民法院法官助理。)

Abstract:The extraterritorial application of international human rights conventions is the legal basis for states to regulate the extraterritorial human rights obligations of multinational companies.In recent years,it has been increasingly challenged by the new trend of the United Nations governing the human rights responsibilities of multinational companies.A study of existing international rules and practices shows that the extraterritorial application of international human rights conventions depends on the extraterritorial jurisdiction of the contracting states,which mainly includes the actual control over extraterritorial territories and individuals as well as the execution of authority outside the territories.In view of the above,if a multinational companys human rights violations occur in areas and individuals controlled by the home country outside its territories or are authorized and controlled by the home country,the home country shall bear the corresponding human rights responsibilities.Given the restrictive scope of the above-mentioned extraterritorial application of international human rights conventions,the international cooperation obligation and the“do no harm”principle may become a new legal basis for states to fulfill their extraterritorial human rights obligations in the future,thereby expanding the basis for the extraterritorial application of international human rights conventions to deal with more serious issues of human rights violations by multinational companies.However,on the whole,the current identification and codification of states regulating the extraterritorial human rights obligations of multinational companies should respect the existing rules of international human rights law and should not add any new human rights obligations for the states.

Keywords:Extraterritorial Application;Human Rights Responsibilities of Multinational Companies;Extraterritorial Human Rights Obligations

  (责任编辑陆海娜)
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