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中国与联合国人道主义援助体系:受益者、参与者与建设者

2021-10-25 15:30:44   来源:《人权》2021年第3期   作者:程子龙
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  内容提要:中国自恢复联合国常任理事国席位以来,在以双边人道主义援助为主的基础上,逐渐开始融入联合国人道主义援助体系,成为其重要的受益者、参与者和建设者。作为受益者,中国获得了联合国人道主义物资、能力和应援方面的支持。作为参与者,中国参与联合国人道主义事务经历了融入、快速发展和全面发展三个阶段,目前中国在联合国人道主义援助体系中的参与更趋常态化。作为建设者,中国在能力提升、机制完善和理念引领三个方面积极促进联合国人道主义援助体系的建设,力助国际人道主义事业行稳有效。良性互动的中国—联合国人道主义伙伴关系是国际人道主义秩序的坚定基础。

  关键词:中国  联合国  人道主义援助  全球治理

  
2020年,新冠肺炎疫情在全球多点暴发并迅速扩散蔓延。疫情对国际社会造成了前所未有的经济社会危机,乃至人道主义危机。面对突如其来的疫情,中国在立足做好自身防控工作的前提下,向一百五十多个国家和国际组织提供力所能及的援助和支持,开展了新中国成立以来援助时间最集中、涉及范围最广的一次紧急人道主义行动。新冠肺炎疫情仅是人类社会遭遇危机的一个缩影。当前,国际和地区形势正处于前所未有的复杂变化之中,自然灾害、公共卫生事件或者武装冲突诱发的人道主义危机渐趋频发之势,相对应的,西方国家主导的援助机制所供给的人道主义援助却呈现不均衡和赤字之实。国际人道主义援助日益成为新型全球治理体系和国际政治安全、发展议程中的关键议题。

  联合国系统是国际人道主义援助的基本框架,提供人道主义援助是联合国的根本职能。联合国在实施人道主义援助方面发挥着协调、组织和引导作用。中国始终维护联合国在国际人道主义援助体系中的核心地位。急人所急,无远弗届,乐善好施始终是中华文明的优良传统。秉持人类命运共同体理念,中国始终在为国际人道主义事业贡献着中国力量。自中国恢复联合国合法席位的50年来,中国与联合国人道主义援助体系发生着怎样的互动历程?针对以联合国系统为核心的国际人道主义事业,中国正在发挥着或者即将发挥着怎样的作用?本文围绕这些核心问题展开探讨。

  一、中国是联合国人道主义援助体系的受益者

  人道主义援助作为国际公共产品,没有绝对的供给方和消费方之分。虽然一个国家供给公共产品的能力与其综合国力呈一定的正相关性,但面临突如其来的人道灾害,综合国力较强的大国有时也是援助的接收方,如国际社会分别针对2005年美国“卡特里娜”飓风和2011年日本特大地震海啸灾害提供援助。而有些国力较弱的国家,即便亟需援助,反而因种种原因,将援助拒于国门之外。

  中国大规模接受国际援助肇始于改革开放,不仅大量的发展援助开始投入国内的卫生、教育、农业、扶贫、基础设施建设等事业,中国也开始以开放的心态在危机时刻接受人道主义援助,中国开始成为以联合国为主导的国际人道主义援助体系的受益者。一方面,中国的人道主义事业得到了大量物资上的补充。世界粮食计划署是最早与中国建立援助伙伴关系的联合国系统机构。自1979年起,世界粮食计划署开始向中国贫困人口提供粮食援助,20世纪80年代末对中国的粮食援助是世界粮食计划署当时规模最大的援助计划。这主要是因为中国当时面临着严峻的温饱和粮食安全问题,有三分之一以上的人口处于饥饿状态。1979年至2005年,世界粮食计划署在中国实施了价值超过10亿美元的扶贫和灾后恢复项目,援助了3000多万人,其中大部分项目在中国偏远的中西部地区。期间,中国同时向世界粮食计划署提供了12亿美元的配套资金,作为对于其援助的补充。世界粮食计划署的援助在一定程度上使中国避免因粮食短缺而陷入人道危机,同时还为中国的减贫事业提供助力。自2006年,世界粮食计划署终止了对中国的援助,中国开始从粮食援助接收国转变为供给国。

  中国是一个自然灾害多发的国家,自然灾害种类多,发生频次高、强度大、分布广,这对救援应对,特别是救援物资的调配能力提出了极高的要求。联合国系统的救灾援助可以在物资层面及时地缓解中国的应灾压力,这在2008年汶川地震中有显著的表现。灾害发生后,联合国立即提供了1700万美元的紧急人道主义救援。7月25日,联合国发展集团(UNDG)又在纽约联合国总部发起总额为三千多万美元的“联合国支持中国汶川地震灾区早期恢复呼吁”。截至2010年,联合国系统总共为汶川地震的灾后恢复重建筹集8000万美元资金。诚然,联合国直接的物资援助在国际社会对于汶川地震的总体援助中仅占有相对较小的比例,但联合国的协调和动员作用,对于提升国际社会整体的对华援助水平发挥了重要的作用。

  另一方面,中国的救援机制和应对能力得到了很大的建设与提升。中国的灾害救援机制是在灾害倒逼和联合国系统的协助下不断进步与完善的。1950年,政务院(国务院前身)正式成立了中央救灾委员会,并将中国的救灾方针确定为“生产自救、社会互助、以工代赈、辅之以必要的救济”。不过到改革开放之前,由于经济发展水平较低以及一些历史原因,一些救灾方针、政策得不到真正的贯彻执行,且灾害管理的协调程度不高,更多偏向农业部门的防洪、防疫工作。改革开放之后,中国灾害救援机制建设进入大发展时期,特别是在20世纪80年代末期。1987年12月11日,第42届联合国大会将20世纪90年代确定为“国际减灾十年”。其主要目标是:通过国际社会、特别是发展中国家的共同努力,削减因灾害而造成的生命、财产损失和经济扰动。中国积极响应了这一倡议,于1989年3月1日成立中国国际减灾十年委员会。委员会的成立,标志着中国的灾害救援实现了救灾与减灾的结合。更为重要的是,中国自此开始通过与国际社会的合作来完善自身的救援机制建设,开始融入协同一致的全球防灾减灾计划。同时,中国改变了封闭的救援模式,当出现灾害时,开始主动呼吁国际社会予以援助。

  得益于与联合国系统的合作,以及利用联合国的专业技术和应援机制,中国的灾害预防和突发公共事件应援能力也大为提升。灾害风险管理项目是联合国开发计划署援华国别方案中的一个重点和长期项目。联合国开发计划署针对中国各地的情况寻求有针对性的解决方案,例如甘肃省的滑坡泥石流灾害,气候变迁对新疆干旱区生态系统的影响,内蒙古乌梁素海生态退化,以及山西的农业安全等问题。联合国亚太经济与社会理事会曾在2004年5月对中国开展“水文—气象灾害对社会经济影响评估方法的改进”项目,将国际社会广泛应用的自然灾害评估实践介绍给中国。中国还会在突发公共事件中得到联合国机构的紧急应援。在新冠肺炎疫情暴发初期,联合国机构为中国湖北抗疫一线提供了一定的医疗救治设备,在国际商贸物流因疫情受阻时,世界粮食计划署管理的联合国人道主义应急仓库及联合国人道主义空运处承担了重要物资的空运任务,利用自己独特的全球物流体系将海外援助的抗疫物资运到中国。

  此外,联合国系统还会针对中国的相关应急部门和人员举行研讨和培训,并开展一些救援演练活动。通过不同形式的交流与学习,中国能较为及时地获取国际社会的先进实践以及应急过程中的经验教训。中国紧急人道主义救援机制建设中的一项重要工作是救援队伍建设。救援队在建设过程中始终与联合国人道主义事务协调办公室保持紧密联系,以联合国的规范和标准为指导和目标。中国先后于2001年4月和2018年8月组建了中国国家地震灾害紧急救援队,即中国国际救援队和中国救援队。两支队伍先后均通过了联合国国际重型救援队分级测评,获得国际重型救援队资格认证。2016年5月,中国国际应急医疗队(上海)成为全球首批通过世卫组织严格认证程序的国际应急医疗队之一。经过多年的合作努力,中国的救援机制已经开始从快速发展进入综合化和科学化发展阶段,其救援能力也实现了质的突破。

  二、中国是联合国人道主义援助体系的参与者

  “仁、义、礼、智、信”是儒家提倡为人的最根本道德准则,已成为了中国传统价值体系中的最核心要素。“仁”居于“五常”之首,是最基本的伦常准则。“仁”具有慈爱、善良、慈善的多重含义。“仁者,情志好生爱人,故立字二人为仁。”从构字来看,两个人的相互支撑则为“仁”。在中华文明视野里,社会和谐的一个基本标志便是人与人之间的互助、友爱。乐善好施已经成为了中华文明的基因。新中国重新回归国际社会以来,仍然始终秉持仁爱之心,急人之所急。

  自中国改革开放以来,中国的人道主义援助也出现了新的面貌,改变了之前的援助形态,开始向“务实的人道主义援助”“无歧视的人道主义援助”方向发展。从1971年至今,中国基于联合国系统的人道主义援助事业大致可以分为三个阶段。

  第一,融入阶段(1971年-2000年)。在近三十年间,中国与联合国系统的人道主义事业是一个从接触到有限参与的逐渐转变的过程。这一轨迹与中国和联合国整体的发展关系相近。在1971年至1978年之间,中国对于联合国的工作仍处于一个观望和适应期,主要是因为中国对于联合国事务仍缺乏了解,对多边外交还没有一个明确的认识。尽管这一时期中国仍在慷慨地对第三世界国家提供援助,但这些援助基本都是通过双边形式。针对联合国,中国主要的工作是优先加入了与人道主义工作有密切联系的发展系统的机构,并提交了一定的捐款。值得注意的是,中国重返联合国时同意分摊4%~5.5%的会费(1980年之后有所回落),远远超出中国当时的经济能力,中国自重返联合国时起便是最主要的资金贡献者之一。这对于联合国的各项工作是极有力的支持。20世纪80年代初,中国确立了“和平与发展”的时代新主题,全面调整对外战略,中国对联合国的态度也发生了重大转变。不过,基于国内深入推进现代建设的需求,中国的对外援助开始趋向务实,对于多边援助基本处于“多取少予”的状态,对于一些人道主义危机只能给予有限的援助。但从20世纪80年代开始,中国开始支持联合国维和行动,这也是对于联合国人道工作的一种支持。1982年,中国开始承担维和行动摊款。20世纪90年代以后,中国的参与力度不断加大。

  第二,快速发展阶段(2001年-2012年)。“2001年以来,中国逐渐加大对国际人道主义援助体系的参与度,积极参与联合国机构主导的国际人道主义援助活动,援助规模逐年扩大。”其一,中国对外人道主义援助的频次开始增加。自2004年至2017年,中国累计提供国际人道主义援助三百余次,平均年增长率为29.4%。无论是东南亚国家暴发禽流感、墨西哥出现甲型H1N1流感、非洲出现蝗灾和霍乱等传染病疫情,还是朝鲜、孟加拉国、尼泊尔等国出现粮食危机,抑或是印度洋海啸、马达加斯加飓风、美国卡特里娜飓风、巴基斯坦洪灾,伊朗、海地、智利、厄瓜多尔、墨西哥地震等,中国都及时提供物资、现汇和人员等人道主义援助。这充分表明,中国真正地以“人道主义”为原则,无歧视地回应各国的人道灾难。其二,中国援助的整体规模明显扩大。其中,印度洋海啸暴发至2005年9月22日,中国向相关受灾国援助超过12亿元。这是当时新中国成立以来最大规模的人道主义援助。虽然这一时期,中国的人道主义援助仍以双边形式为主,但是在印度洋海啸期间,中国尤为注重联合国系统救灾复建的作用。根据联合国人道主义事务协调厅公布的数据,2004年,中国向联合国系统等多边机构提供的人道援助占总体对外人道援助比例高达88.6%。再者,中国与联合国针对人道主义事业开始朝向伙伴关系发展,双方开始注重能力的共同建设,突破了“予”与“取”的关系。联合国在中国先后设立了国际减轻旱灾风险中心、国际人道主义紧急救援广西园区、区域采购物流中心、灾害管理与应急反应天基信息平台等多个合作项目。中国成为了向联合国紧急先遣队提供后勤支持的6个国家之一。中国还于2005年加入新建立的联合国亚太地区人道主义救援伙伴关系,加强了与亚太地区国家在防灾减灾方面的交流与合作。这些合作借助了中国的制造业、物流业和天文学的比较优势,实现了中国与联合国系统相关领域的对接与整合。

  第三,全面发展阶段(2013年至今)。中共十八大以来,中国的对外人道主义援助进入新时代。中国的人道主义援助不仅规模上继续扩大,而且援助内容不断丰富,形式也更趋灵活。在2015年尼泊尔地震、2016年厄瓜多尔地震、2019年“伊代”飓风、2014年西非埃博拉疫情、2020年全球新冠肺炎疫情中,中国都提供了较大规模的援助和救助,还向亚非拉五十余国提供紧急粮食援助,保障脆弱群体的粮食安全。中国的人道主义援助内容既包括传统的自然灾害应急救援、响应公共卫生突发事件、提供粮食援助应对饥荒、参与灾后恢复与重建,还扩展至提高防灾减灾能力、参与缓解移民和难民危机等较为新兴的治理领域。中国参与的援助内容几乎涉及全球人道主义的所有挑战。中国不再局限于援助资金、物资和人员的提供者,还从完善全球治理体系的角度出发,积极供给知识、经验和理念。更为关键的是,中国成为了联合国为主导的全球多边体系坚定的维护者和践行者。这一时期,中国针对联合国系统的人道主义援助占其对外人道主义援助的整体比重大幅上升,联合国成为中国开展多边人道主义援助最为重要的平台。中国与联合国系统机构建立的人道主义伙伴更为广泛,合作内容也更为深化。

  中国全面参与联合国人道主义事业,一方面得益于中国日益增长的综合国力,中国开始有更大的能力履行其大国担当。另一方面,更为深层的原因在于,中国对于国际格局、人类社会命运的认知。在全球化日益深化的同时,人道主义挑战也日益严峻,而且开始呈现全球性的特征。在此背景下,中国指出了各国相互联系、相互依存,全球命运与共、休戚相关的一面,人类社会已然形成了一个命运共同体。“面对频发的人道主义危机,我们应该弘扬人道、博爱、奉献的精神,为身陷困境的无辜百姓送去关爱,送去希望。”多边主义则是解决人类共同问题、解决全球性人道主义危机的根本路径。中国自十八大以来开展了大量的多边外交工作,取得了重要的多边主义理论和实践创新,这是为世界和平与发展作出的重大贡献。联合国宪章宗旨和原则仍是国际社会最大公约数,维护联合国在国际体系中的核心地位是中国多边外交工作的重中之重,只有联合国强大了,世界才能更加美好。

  中国不断深入融入联合国人道主义援助体系的同时,国内的相应制度体系也在不断地健全,两者是互为表里的。参与联合国人道事业推动了国内制度体系的不断改革,国内制度体系渐趋成熟则为中国更全面地开展对外事务提供助力。中国国内针对人道主义事务相继开展了法治完善、队伍建设和机构改革的工作。在法治完善方面,商务部2014年制定的《对外援助管理办法(试行)》和国家国际发展合作署2018年发布的《对外援助管理办法(征求意见稿)》均在多个条款中提到人道主义援助。这些条款对中国对外人道援助确立了规范,同时也提供了法律依据。在队伍建设方面,中国参与对外人道事业的人员队伍不断壮大,在中国国际救援队的基础上,又于2018年,以北京市消防救援总队为主要骨干,加上中国地震应急搜救中心和中国应急总医院有关人员组成了中国救援队。医疗卫生是中国对外援助的重点领域之一。为此,中国还锻炼了一批常态化的对外医疗援助队伍,其中的中国国际应急医疗队(上海)于2016年5月成为全球首批通过世卫组织严格认证程序的国际应急医疗队之一,是全球第二支国际最高级别的EMT TYPE3国际应急医疗队。在机构改革方面,2004年9月,中国正式建立以商务部、外交部、财政部三部门为主,多部门参加的部际人道主义紧急救灾援助应急机制,开始构建较为完善的对外人道主义援助组织架构和执行体系。其后,又相继实现了部际联系机制的设立,及向部际协调机制的转化。2018年组建的国家国际发展合作署将商务部和外交部等部门间的对外援助工作进一步整合。中国对于包括人道主义援助在内的援外工作的顶层规划和统筹工作进一步实现了优化。

  三、中国是联合国人道主义援助体系的建设者

  中国在参与联合国人道主义援助过程中逐渐形成了自身的特点和发展轨迹。西方学者更多强调中国与经济合作与发展组织(OECD)成员国在人道主义援助方面的差异性,而较少谈及中国的援助方式对于联合国人道主义援助体系的建设性。中国可以在能力提升、法治完善和理念引领三个方面积极推进联合国人道主义援助体系的建设,促进国际人道主义事业行稳有效。

  关于中国人道援助的特征,总体来看,中国还是偏向于响应型,即会对于突发性的危机事件予以积极响应。不过,自2016年开始,这一趋势开始有所扭转,中国对于联合国人道主义事业的援助开始趋向常态化,即对于危机的防范与治理以及持续救助进行长期投入,尤其是针对世界粮食计划署、世界卫生组织的援助。这取决于中国的人道事业首先要确保受援群体最基本的生存权益。自然灾害是中国援助的优先目标。基于此,中国还形成了城市搜救技术的相对优势,在全球范围内获得了好评与认可。中国的援助对象以发展中国家为主,这是因为中国仍属于发展中国家,中国仍致力于对南南合作的推动。不过,中国同样指出,“在人道主义援助等紧急或特殊情况下,发达国家或与中华人民共和国无外交关系的发展中国家也可作为受援方。”中国还在受援过程中捍卫主权原则,维护受援方的自主性。这切实地体现出中国在践行联合国确立的人道、中立、公正和独立的人道主义援助四项基本原则。

  关于中国人道援助的发展轨迹,其一,中国逐渐从多取少予,向有予有取,再向多予少取的方向转变。中国自2000年开始就已经成为OECD发展援助委员会(DAC)成员之外最大的人道主义援助国之一,目前是提供人道主义援助规模最大的发展中国家,是联合国人道主义援助体系最为重要的伙伴。不过,中国目前整体的人道主义援助规模占国民总收入的比重还很低,仍有很大的提升空间。其二,中国在援助内容上从重点应对危及人类生存、健康的生存权领域,向危及人类尊严、福祉的更高层次的权益领域延伸。在合作对象上,在以目标国政府为主要合作对象的同时,越发注重联合国系统、国际民间组织等各类多边机制的作用,并且开始注意到与受援目标基层群体接触的重要性。其三,中国参与的方式已经从对于人道主义危机管控向针对危机根源治理的范式转变。一方面,从单纯的救助工作向前期预防与后期巩固的阶段延伸。特别是应对自然灾害,中国明确提出减灾理念要“从注重灾后救助向注重灾前预防转变、从应对单一灾种向综合减灾转变、从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”。另一方面,中国形成了积极的(注重能力建设)和发展的(结合发展议题)人道援助理念。正如习近平主席强调的,“发展是解决一切问题的总钥匙。无论是消除疫情影响、重回生活正轨,还是平息冲突动乱、解决人道主义危机,根本上都要靠以人民为中心的发展。”

  第一,中国在人道主义资源供给、应援技术提升、救援经验分享三个方面推动联合国人道主义援助体系能力建设。在资源供给方面,中国不仅在逐渐扩大对联合国系统的援助规模,还将借助“一带一路”倡议和南南合作资金向国际社会提供更多的人道主义公共产品。“一带一路”是构建人类命运共同体的重要实践,而人类命运共同体的根本精神就是人道主义。“一带一路”框架下的卫生健康、救灾援助等人道主义合作是“民心相通”的重要体现。首届“一带一路”国际合作高峰论坛以来,中国已向沿线发展中国家提供20亿人民币紧急粮食援助,向老挝等国提供地震监测仪器设备,提高防震减灾能力,以及大量的医疗救助、疫情防控应援。南南合作援助基金于2015年9月成立,用于支持发展中国家落实联合国2030年可持续发展议程。人道主义援助是基金的优先使用领域。“2016年以来,中国在南南合作援助基金项下与联合国开发计划署、世界粮食计划署、联合国难民署、联合国儿童基金会、世界卫生组织、国际红十字会等十多个国际组织和国际非政府组织开展合作,发挥其专业能力和渠道优势,在亚洲、非洲、美洲等地区近50个国家实施粮食援助、灾后重建、难民救助、妇幼卫生等领域的发展合作项目,约2000多万发展中国家民众受益。”

  在技术提升方面,中国可以借助在制造业、供应链、物流运输、气象卫星等方面具有的比较优势推动提升联合国系统的应援能力。健全的、高效的、低成本的和协调的人道主义供应链是有效应对人道主义危机的必要条件。“凭借领先的制造业、完善的供应链和技术创新,中国拥有设立应急枢纽独特的优势。”在中国境内已设立多个人道主义物资生产、仓储、物流园区和枢纽,联合国首个全球人道主义应急枢纽也于2020年4月30日在华启动。中国目前已经是联合国地区和全球人道主义供应链网络的重要组成部分,并且还将继续推动联合国人道主义供应链在物资流、服务流、资金流和信息流各方面进一步完善和提升。中国还凭借气象卫星领先技术成为世界气象组织的重要合作伙伴,是全球综合地球观测系统的重要成员。中国已成功发射的17颗风云气象卫星中的8颗,是空间与重大灾害国际宪章机制的值班卫星,为全球近百个国家和地区的防灾减灾和经济社会发展作出贡献。

  在救援经验分享方面,中国不仅提供人道主义物资援助,还积极推动救援知识经验的创造与推广。中国善于从频发的灾害中总结教训、积累经验,由“危”转“机”。在经历2008年汶川地震、2013年庐山地震、2017年九寨沟地震等数次重大灾害之后,中国逐渐形成了应对灾害的“遵道经验”“四川路径”,乃至“中国模式”。中国的城市防灾减灾工作已经开始起到示范性作用。自2008年汶川特大地震之后开始创建的“全国综合减灾示范社区”,已经成为联合国防灾减灾“仙台框架”下社区层面的先进案例。不过,中国也在频发的灾害中认识到自身的不足,从而积极搭建交流平台,学习国际社会防灾减灾的先进经验,并推动各方的交流与合作。

  第二,中国在捍卫国际人道主义秩序基础上推动联合国人道主义援助体系合作机制建设。良好、稳定的秩序是机制建设的基本保障。中国始终坚持以人道主义援助原则为指针践行人道主义实践,以国际人道主义法为依据调整冲突过程中的人道主义境遇,以《联合国宪章》为基础构建国际人道主义秩序。维护国际人道主义秩序的根本在于维护其相关原则和法制。联合国是国际法的集大成者,促进国际法治是联合国使命的核心。《联合国宪章》是国际秩序的基础,是国际普遍认可的规约,它确立了国际关系基本准则,发展了国际法治普遍原则。联合国的人道主义工作是在“人道、中立、公正、独立”四项原则指导下开展的,这四项原则同样要以《联合国宪章》的根本原则为基准。

  不过,冷战结束后,与人道主义援助相应的原则规范和国际法遭到践踏,所谓的新人道主义援助开始出现政治化和工具化的趋势,衍生了“人道主义干涉”“保护的责任”等一系列话语体系。一些武装干涉在“人道主义”的包装下演变为“正义战争”,反而加剧了人道危机。中国对于人道主义原则规范的态度问题,日渐成为国际秩序演进塑造的问题。针对西方国家提出的干预理念,中国先后进行了立场宣示、政策解释和理念创造,予以积极应对。中国已形成了对“保护的责任”有条件的支持,强调对其应用进行适当约束的基本立场。在西方国家过于强调应“负责任”之时,中国则对于如何“负责任”地实践“保护”进行了论述。

  中国积极加入了国际人道法的主体“日内瓦四公约”及其补充协议。中国还在努力推动国际人道主义法的发展完善,特别是在发展国际人道主义法的规范方面。人本主义是国际人道主义法的立足点,中国更侧重于人本主义中的“以人类为本”,而西方国家过于强调人本主义中的“以个人为本”。中国的理解在于个人的全面发展是基于类的群体,“以人类为本”更有助于强调人的社会属性,有助于丰富对于人道的干预场景的认知。

  中国在维护国际人道主义秩序的基础上,还积极推动国际人道主义援助的合作机制建设,扩大了以联合国为核心的国际人道主义合作网络。合作机制本身也是应对人道主义灾害的公共产品。目前,中国同22个国家和国际组织建立了“一带一路”地震减灾合作机制。2019年5月12日,在“一带一路”防灾减灾与可持续发展国际学术大会闭幕式上,近40个国际组织和科研机构负责人,以及来自不同学科领域的780余名中外科学家,共同发表了《“一带一路”防灾减灾与可持续发展北京宣言》,提出将共同致力于加强科技及政策交流,推进构建“一带一路”自然灾害风险防范协同机制,落实联合国《仙台减灾框架》《巴黎气候变化协议》和《2030年可持续发展议程》。建设机制重要,维护既有合作机制同样至关重要。中国积极参与联合国各项事业已然是对既有机制的维护,为国际社会树立了典范。进入21世纪以来,中国建设性地参与联合国维和建和行动、实现“千年发展目标”和落实《2030年可持续发展议程》、积极参加国际人权对话与合作、积极引领气候变化治理、应对恐怖主义。中国在裁军、减排、脱贫等领域成为了国际社会的表率。这些事业对于人类的共同发展、共同安全具有极大的推动作用,有助于从根源上缓解人道主义危机问题。

  第三,中国将以“人道共同体”理念推动联合国人道主义事业的范式转型。在人类社会正处于挑战层出不穷、风险日益增多的大变革时期,中国适时提出了构建人类命运共同体的重要理念。这是对于“我们怎么办”的重要解答,更是针对国际秩序重构、全球治理变革的指导性方案。人类命运共同体理念同样可以为人道主义危机治理提供理论支撑。人道主义是人类追求的最基本的共同利益和共同目标。人类命运共同体理念在本质上即是对这些共同利益和共同目标的强调和追求。维护人道主义是构建人类命运共同体的根本伦理内涵,是人类命运共同体多重构建中的关键一维。构建人类命运共同体的底线思维是构建“人道共同体”。“人道共同体”指出了人类社会基于人道主义价值具有共通性,基于人道命运具有共生性,基于人道前途具有共建性。“人道共同体”理念将推动联合国人道主义事业向后危机型人道主义治理的范式转型。

  传统的联合国人道主义工作是危机型人道主义援助,其特点在于人道主义工作确保的基本目标是维护人的生存权益,价值基础是使人免于恐惧,实现路径是一种应急式的管控。此种范式是解决燃眉之需的,适用于自然灾害或突发公共事件导致的危机,外部援助可暂时缓解受援者当前的一些困难。不过,随着人道危机根源的日益复杂化,导致危机因素的复合化,特别是武装冲突等社会因素扮演危机导火索的作用日渐加重,联合国为主的国际社会逐渐意识到治本方能带来长久之效。只有实现脆弱国家或地区的持久和平、可持续发展,恢复冲突地区正常的社会治理,才是化解人道主义危机的根本之道,当前的人道主义困局呼唤“标本兼治”。2016年世界人道主义峰会上,联合国秘书长呼吁人道主义工作的核心职责包括“预防和终止冲突、捍卫人道的准则、不让任何人掉队、从提供援助向消除需求转变、投资人道主义”,并指出“人道主义行为体需要从年复一年地不断开展短期干预,转向为长期发展目标的达成作出贡献。”显然,联合国正在寻求解决人道主义危机的办法向后危机型人道主义治理转变。后危机型人道主义治理的特点在于人道主义工作确保的基本目标是维护包括生存权在内的普遍人权,价值基础是维护人的尊严,实现路径是一种系统性的治理过程。相较于危机型人道主义援助,后危机型在目标和价值层面追求更高的层次和更全面的维度。在实现路径方面,后危机型人道主义治理不仅强调应急援助的重要性,而且重视危机前期预防和危机后重建的相关工作,更为重要的是认识到应系统性地治理危机根源。

  “人道共同体”理念与联合国后危机型人道主义治理的核心职责有很大的契合之处。“人道共同体”同样以人类整体为行动主体,以共同的人道命运为联结主线,以共同安全、普遍人权和共同发展为治理主旨。以“人道共同体”理念推动后危机型人道主义治理的实践可以包括三个层面。其一,促进议题间的关联融合。这里主要是处理好人道主义援助与发展援助之间的关联。在危机型人道主义援助阶段,“人道主义援助和发展援助之间被简单化为一种‘连续体’(continuum),即在人道主义援助行动完成后,发展议题才入场。”两者是相互独立的关系。但是随着人道主义和发展各自理念和实践的扩展,两者的边界开始模糊,关系趋复杂化。联合国呼吁超越人道主义援助与发展议题间的界分。而《2030年可持续发展议程》可以作为实现两者关联融合的总框架。其二,推动援助行为体间的团结协作。援助方的行动意愿往往比能力更能决定援助成效。鉴于议题间的关联融合性不断深化,各议题、项目领域的行为体更应该具备共同体意识,加强彼此间的团结协调。其三,平衡好短期任务与长期目标。虽然后危机型的人道主义工作侧重从治理角度系统性解决危机根源,但并不意味着减少对于应急行动的投入,毕竟应急性的救助可以最为直接地改善受难者的境遇和苦楚。不过,长期的治理才能确保可持续的和平与繁荣,乃至确保自力更生的能力。

  总之,联合国是构建人类命运共同体的重要路径,联合国同样是构建“人道共同体”的重要载体。“人道共同体”建设需要综合手段、综合框架,是联合国人权、安全、发展三个支柱事业的合力。中国与联合国系统机构的合作是实现“人道共同体”的基本路径。中国已成为联合国人权、安全和发展事业的坚定支持者,并将继续以“人道共同体”理念为指导,推动联合国人道主义事业的全面发展。在“人道共同体”理念的引导下,中国将始终维护以联合国为核心的人道多边主义,在国际人道“失序”之时,坚持“守序”,守好共商、共建、共享的全球人道治理秩序;守好相互尊重、公平正义、合作共赢的国际人道交往秩序;守好不让任何一个人掉队的人道主义发展伦理秩序。

  四、结语

  中国一贯是国际人道主义事业的践行者。中国主要以双边形式开展对外人道援助工作,但中国也开始逐渐注重多边机制的重要性,逐渐扩大对于多边人道主义机制的援助。联合国居于多边人道主义援助体系的核心地位。中国既从联合国获益,又积极参与其人道主义事务,建设其人道主义机制,双方就人道主义事业已成为密切的伙伴,相得益彰。不过,当前中国在参与联合国人道主义援助体系中还面临着一些问题和挑战。主要的问题在于,中国自身的援助能力、援助机制,以及与联合国间的合作沟通机制仍有待提升和健全。中国仍需继续扩大人道主义援助在对外援助、多边援助中的比重,并且要确保援助的常态化。主要的挑战在于,体系中的一些成员仍将中国视为“异己”,对于中国的援助行为充满误解、偏见和不信任,对于中国的一些善举政治化、标签化和污名化。具体表现在,不认同中国人道援助的分类和统计方式,不相信中国援助的人道动机,不认可中国援助物资的质量品质。

  中国在不断解决问题,应对挑战的同时,还要主动发挥作为体系建设者的作用。一方面,中国需要进行自身调整。中国在继续发挥防灾减灾、灾后重建等领域优势的同时,还应加大国际难民救助、武装冲突中平民保护的相关工作。为此,中国可加强相关领域的国内立法建设和学术研究,同时积极推动相应国际法的完善,开拓国际人道主义法的新领域。随着国际安全形势和人类面临威胁的复杂变化,人道主义法适用的场合扩展至非国际性的战争、冲突,以及诸多非传统安全领域。鉴于人道与人权的天然联系,国际人道法的内容发展也越来越凸现出人权价值的取向。国际刑法、劳工标准、治疗重大疾病药物的知识产权等领域的立法工作也都开始涉及人本主义。在气候变化、可持续发展理念的背景下,人道主义以人的价值为核心向度,也开始转化至把人放置在自然的向度,这同样拓展了人道主义法的发展空间。而这些领域既有中国的参与,同样也需要中国的继续深耕。中国还需继续加强国内部际间的协调统一,对于新技术、新工作、新方法等进行积极地探索,与国际先进实践进行合理对接。另一方面,中国将继续加大对于联合国人道主义工作的积极引领。中国将扩大在联合国系统内人道主义事务的话语权,推动国际人道主义事业向更加公平、高效的方向发展。中国将推动联合国人道主义工作从响应向治理的方向深化,确保人道援助与落实可持续发展目标的有机结合,实现和平、发展、人权事业的协同发展。

  新型冠状肺炎疫情引发的全球性人道主义危机仍在持续,全球性人道危机在未来更有频发之势,国际社会空前地需要团结与合作以应对种种危机。良性互动的中国—联合国人道主义伙伴关系既是稳定国际人道主义秩序的基石,又为国际社会树立表率。人道主义援助是维护基本权益的最重要手段,人道主义将始终为国际合作和全球治理提供精神动力。

  【程子龙,上海政法学院上海全球安全治理研究院助理研究员。本文系国家社科基金重点项目“中国特色国际组织外交的理论与实践创新研究”(20AZD099)和国家社会科学基金青年项目“联合国国际危机调停模式与中国参与路径研究”(20CGJ009)阶段性研究成果。】

Abstract:Since China resumed its permanent seat on the United Nations Security Council,it has gradually integrated into the United Nations humanitarian aid system mainly by bilateral humanitarian aid and has become an important beneficiary,participant,and builder of it.As a beneficiary,China has received support from the United Nations in humanitarian supplies,capabilities,and assistance.As a participant,Chinas participation in the humanitarian affairs of the United Nations has experienced three stages of integration,rapid progress,and comprehensive development.At present,China has become a regular participant in the United Nations humanitarian aid system.As a builder,China has been active in advancing the construction of the United Nations humanitarian aid system in the three aspects of capability enhancement,mechanism improvement,and conceptual guidance,making great contributions to the stability and efficacy of the international humanitarian cause.The benignly interactive China-United Nations humanitarian partnership is a firm foundation of the international humanitarian order.

Keywords:China;United Nations;Humanitarian Aid;Global Governance

  (责任编辑曹炜)
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