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中国共产党残疾人权益保障的百年历程及意义

2021-07-16 16:40:40   来源:《人权》2021年第2期   作者:曲相霏
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  内容摘要:中国共产党从建党初期就关心残疾人权益保障,在新民主主义革命时期和新中国成立后,都因时因地制宜采取过大量不同形式的保障措施。改革开放后,党领导的残疾人事业全面发展,尤其是十八大以来残疾人人权保障得到了创新性发展,残疾人真正作为平等的权利主体参与社会、共享发展。党保障残疾人权益的百年历程,展现了人道主义救助、人道主义保障和以人民为中心的人权保障三种保障思想的发展演变。残疾人的主要身份从革命的保护对象转变为医疗和社会福利事业的客体再到人权主体。权益保障的内容从以生存救助为主发展到包括教育、康复、就业等在内的全面综合的保障。残疾人作为人权主体的尊严、自主、平等和社会参与得到越来越突出的强调和彰显。

  关键词:中国共产党 残疾人权益 生存救助 全面保障

  尊重和保障残疾人的人权既是中国政府义不容辞的责任,也是中国特色社会主义制度的必然要求。中国共产党在建党初期领导工人运动时,就关注残疾人这一特定群体,在革命战争年代艰苦卓绝的斗争环境中、在根据地和解放区的土地革命和社会改革中,对残疾人的生产生活都因时因地制宜有所安排。中华人民共和国成立后,党和政府从国情和实际出发,在保障残疾人权益方面取得了新的进步。尤其是改革开放后,党和政府更加注重以制度建设促进残疾人权益保障,注重残疾人的社会参与,推动残疾人真正成为权利主体,成为经济社会发展的参与者、贡献者和享有者。

  十八大以来,残疾人人权保障得到了创新性发展,党和政府将残疾人事业发展作为全面建成小康社会的重要目标之一,将残疾人人权保障纳入国家经济社会发展总体规划和国家人权行动计划,残疾人人权保障的体制和机制不断完善,残疾人社会保障体系和服务体系不断健全,残疾人的获得感、幸福感、安全感持续提升,残疾人事业取得了举世瞩目的历史性成就。回顾一百年来党在保障残疾人权益方面提出的重要主张、制定的主要法律法规政策、建立的主要制度机制和采取的主要措施方法,对于在历史坐标中认识和理解中国残疾人权益保障一百年来的发展进步,具有重要意义。

  一、新民主主义革命时期——残疾人的人道主义救助

  在新民主主义革命时期,残疾人主要作为党领导的革命运动的保护对象,人道主义的救助思想是党保障残疾人权益的主导思想,保障的主要内容是残疾人的生存。

  (一)以社会劳动保险保障残疾人的生存

  发动工人运动是党建立初期确立的革命路线。在中共中央文献研究室和中央档案馆选编的中国共产党建党以来的重要文献中,最早明确提到残疾问题的重要文献是1925年5月党召开第二次全国劳动大会时中国劳动组合书记部主任邓中夏所作的《劳动运动复兴期中的几个重要问题》,该文件明确提出劳动保险应包括“残废保险”。该大会通过的决议案还提出“应实行社会保险制度,使工人工作伤亡时,能得到赔偿;于疾病失业老年时能得到救济。” 1926年11月《共产国际执行委员会第七次扩大全体会议关于中国问题决议案》提出党应当在社会法方面宣传一系列要求,其中包括残废保险要求。1927年6月党在汉口召开第四次全国劳动大会,通过的一系列决议案对实行社会保险提出了更加具体的要求,例如“为了保障工人的生活条件,对不可避免的疾病、死伤、失业、衰老等,实行社会劳动保险”,“老年残废者,由劳动保险金发给终身养老金”。可见,党最初构想的社会保障制度雏形中就包括残疾人社会保障。

  党建立了自己的革命政权后,开始通过革命立法保障残疾人的相关权益。1930年5月中共中央在上海秘密召开第一次全国苏维埃区域代表会议,通过了《劳动保护法》,规定因工作致死伤或残废之工人,应按照政府与工会之规定给以恤金,残废衰老时应有津贴。1931年11月中华苏维埃共和国成立,12月1日颁布了《中华苏维埃共和国劳动法》,其第70条“社会保险的优恤的种类”中规定了“残废及老弱的优恤金——凡工人因一般的原因或遇险或职业病而遭受部分的或全部的残废,或年老不能工作,经过特别专门委员会的检查,而确定此种残废的程度与性质及其家庭的状况后,须得现金优恤。”该法还规定“由职业病而残废的人,同样可领疾病优恤金,到规定领残废优恤金为止。”

  1933年《中华苏维埃共和国劳动法》第68条对社会保险的实施作了十分详细的规定,包括“暂时丧失劳动能力者付给津贴”,“残废及衰老时,付给优恤金”。其第69条又规定凡被保险人暂时丧失劳动能力时,“不论为何项原因,须从丧失劳动能力之日起,至恢复原状或确定残废时止,照该被保险人在企业机关内所得工资额数付给津贴。”其第75条还规定,“凡被保险人因疾病或遇险,而致部分或全部残废,或因年老而丧失劳动能力,经过专门委员会的审查确定,须付给优恤金。优恤金付给的额数,以残废的程度及性质与被保险人的家庭状况决定之。”

  1935年10月,中央红军主力长征到达陕北后,建立了中华苏维埃人民共和国中央政府西北办事处,使陕北成为革命的中心根据地。1942年《陕甘宁边区劳动保护条例》规定“工人因工作而致残废,丧失其全部或一部分工作能力者,雇方应给残废津贴,其津贴数目,以残废部分之轻重为标准,最少不得低于半年之平均工资。” 1942年《晋冀鲁豫边区劳工保护暂行条例》规定,工人因工作致残废而尚能做轻微工作者,资方除负责为之治疗外,应增发1个月至3个月工资作为抚养金;工人因工作致残废而不能继续工作者,资方得按工作时间长短、技能强弱、残废程度,发给3个月至1年工资作为抚养金。

  (二)革命伤残军人的生存发展保障

  革命伤残军人的生存和权益保障是党在革命战争时期残疾人保障的一项重要内容。在建党以来的重要文献中,第一次提到伤残军人的是1925年6月《中共广东区执行委员会对于广东时局宣言》,其向政府提出的各种最小限度的要求中包括“规定残废军人年金。”南昌起义后,党建立了自己的武装力量。1931年7月鄂豫皖苏维埃召开第二次代表大会,颁布了适用于当地的《红军战士伤亡抚恤条例》,对因战争牺牲和因战致残的抚恤事项作了规定,要求对因战致残的红军战士发给荣誉奖章,还规定他们享有代耕权,有权优先到工厂工作及残疾院休养,领取较高的生活费,免税,免费乘坐车、船,免缴房租,免费住医院,子弟免费入学。

  1931年11月7日,第一次全国工农兵代表大会在江西省瑞金县举行,中央工农民主政府通过了《中国工农红军优待条例》,成为党的革命历史上优抚工作最早的成文法规之一。其规定,“国家设立残废院,凡因战争或在红军服务中而残废者入院休养,一切生活费用由国家供给。不愿居残废院者,按年给终身优恤费,由各县苏维埃政府按当地生活情形而定,但现时每年至少五十元大洋。”该条例还规定了红军战士死亡或残废者其家属的优待办法,“1、子女弟妹幼小的由国家设立革命纪念学校,专门教育他们,并由国家维持其生活,直到年满十八岁由国家介绍职业为止。2、父母妻子由国家维持以相当津贴。”

  1932年中央工农民主政府又颁布了《红军抚恤条例》。其第6条规定,“红军在服务期间,因伤残废不能服务者,则送到红军残废院休养,其生活费应较红军生活费增多二分之一。其愿回家者,则给予终身抚恤金,其数目以当时当地之生活程度而定。但全残废每年不得少至五十元以下,半残废不得少至三十元以下。”其第10条还规定,对因劳致病、致损失一部分工作能力者和残废者、死亡者的家属给予抚恤:家属无生活能力者给予实际上的帮助,如优恤金,帮助耕田耕种、迁移等,以能维持其生活为度;子女、弟妹之幼小者,送入革命纪念学校,由国家供给其一切费用,以满十八岁由国家介绍其职业为止,如本人愿意深造,经甄别考试的认为合格时,仍由国家供给其学习之费用;一切职业介绍皆有优先权。

  1935年10月中央红军到达陕北后,在随后的抗日战争和解放战争期间,优抚制度和优抚工作都得到了进一步的发展。为解决伤残士兵的医疗康复问题,中央卫生部创办了红军荣誉军人医院。1939年林伯渠在《两年来陕甘宁边区政府在保卫边区和全中国的抗战中所做的工作》中讲述了边区政府的工作情况,其中第6项是“救济难民、抚恤残废、保育儿童的工作”。根据该文件,“两年以来,经边区政府抚恤优待的数目达六千以上。其死者则除一次发给抚恤金外,并永远优待其家属。残废者则按其轻、重、久、暂不等的程度,分别发给残废优待证,每年发给十元至三十元的抚恤金,并派人代耕土地。此外老弱退伍的战士除发给退伍金外,亦由政府给以土地和房屋,并代他们解决了工具种籽,俾在退伍后仍能保障其生活。”

  1939年晋察冀边区颁布的《修正抗战伤亡军人暂行抚恤办法》,1940年晋察冀边区行政委员会重新制定的《抚恤残疾军人办法及阵亡将士遗族抚恤办法》,1940年《中共晋察冀边委目前施政纲领》,1941年《陕甘宁边区关于公营工厂工人工资标准之决定》等等,对伤残革命军人的抚恤和工作待遇等作了专门化规定,例如兴办残疾人工厂,退伍残疾军人除享受部队原有待遇外发给零用钱,解雇残废军人须经有关部门批准等等。

  1941年10月1日中共中央、中央军委、总政治部发出的《关于妥善安置残废军人和年老军人的指示》,是关于保障革命伤残军人的一项综合性规定,内容非常丰富。该《指示》指出,“对残废军人不论新老,不论干部与战士均须加以爱护,因残废而被轻视,对残废人员生活漠不关心以及不管后果如何,而任意处置残废的现象,必须认为是犯罪的,应当进行坚决的斗争。”该《指示》要求,凡家在根据地内、本人要求回家的残废军人应尽量准其退伍“依其家庭供养能力酌发退伍金,或与原职发给粮食、衣服及津贴,并由政府长期优待。”该《指示》还根据当时的敌后情况,提出“不宜大量将残废集中(如组织庞大的残废院),而应适当分散。凡是有工作能力的,应鼓励他们参加工作,或从事生产”,“愿意在本地成家立业的,应积极赞助之,给以各种方便,直到其能自立为止。完全丧失了工作能力的残废,应选择安全的地方妥为安置,采取长期教养的方针,改善待遇,给以经济与物质的保证。”针对残疾军人因残疾而可能产生的悲观失望情绪,该《指示》指出要重视和迅速克服残废人员中的悲观情绪,有意识地在军民中提高残废人员的政治地位和荣誉的称呼。该《指示》还考虑到物价对残疾抚恤金的影响,指出残废金额应“按各地物价酌量增加,每年分两期支付,非万不得已时,不应拖欠不发。”

  1942年9月《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》再次强调伤病残废人员的看护与保养。1944年6月,晋察冀军区政治部发出《关于巩固部队工作的指示》,要求在部队对老弱残废人员必须注意照顾。1944年《山东省胶东区村政暂行条例》规定,村政人员因与敌作战牺牲或负伤残废者,得依《山东省抚恤因公伤亡抗日政民工作人员暂行条例》之规定予以抚恤。1943年晋察冀军区卫生部成立了假肢配戴组,1945年张家口成立了晋察冀假肢工厂,东北、华东、中原等解放区也先后建立了假肢工厂。

  1945年毛泽东《论联合政府》在“我们的具体纲领”中要求“优待残废军人,帮助退伍军人解决生活和就业问题;” 1945年朱德在《论解放区战场》中指出对于安置残废军人、退伍军人的工作,近年来“除了发动代耕及抚恤慰劳等以外,还帮助他们发展生产,建立自己的家务。” 1946年中国共产党代表团于政治协商会议上提出《和平建国纲领草案》,要求政府“妥善照顾残废军人及抗战军人家属与遗族之生活。” 1948年《中共中央关于土地改革中各社会阶级的划分及其待遇的规定(草案)》规定,“革命军人因受伤残废而退伍者,除依退伍后的生活情况确定其成分外,同时得终身保持革命军人的称号。”

  l949年5月,陕甘宁边区政府正式颁布《革命烈士荣誉军工人员及年老之革命军工人员抚恤优待条例》和《边区抚恤工作细则》,对烈士褒扬、烈属抚恤、荣军荣工残疾等级、抚恤金发放以及设立荣院和荣誉队、残疾等级的改变与换发证件等项工作,都做出了详细的规定,从而使抚恤工作走上了法制化和规范化的轨道。东北解放区、华北人民政府等还根据具体情况修正和制订了新的优抚法规,如《东北解放区优待革命军人家属条例》《东北解放区爱国自卫战争阵亡烈士抚恤暂行办法》和华北人民政府《革命军人家属优待条例》等,对革命军人家属等在各种情况下的优先待遇做了规定。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定,“参加革命战争的残废军人和退伍军人,应由人民政府给以适当安置,使能谋生立业。”

  (三)土地改革中残疾人生存权益保障

  党建立后不久,就将解决农民的土地问题列入行动纲领。在土地改革中,党没有忽略老弱残疾者的生计问题。1928年3月《关于没收土地和建立苏维埃》的中央通告提出“土地没收后,凡无倚靠之老弱残废孤儿寡妇而不能从事劳动者,得由乡苏维埃维持其生活。” 1930年10月《中共中央政治局关于苏维埃区域目前工作计划》规定没有劳动能力的公民(十六岁以下的儿童,衰老残废的人等),“各归家庭或者寄住人家担负供养——按照这种担负的轻重,可以在分配的时候,对于担负较重的人酌量增加些土地。” 1931年《中华苏维埃共和国土地法令》第一条规定“老弱残废以及孤寡,不能自己劳动,而且没有家属可依靠的人,应由苏维埃政府实行社会救济,或分配土地后,另行处理。” 1931年闽西苏维埃政府《关于深入土地革命分配土地的原则及制度问题》规定,“没有劳动力的孤寡残废则由政府设法救济”,“目前可酌量分给土地”。1931年10月《湘赣苏区重新彻底平均分配土地条例》规定“凡贫苦的老弱残废以及孤寡不能自己劳动而又没有家属可依靠的人,应分给一份土地,或由苏维埃实行社会救济。” 1948年任弼时在《土地改革中的几个问题》中指出“如孤、寡、残、疾,丧失了劳动力,这些人的小块土地,是可以允许出租的。” 1945年《山东省土地租佃条例》规定,幼残疾困无劳动力而出租土地者,减租标准得斟酌实际情形修改,业佃双方同意维持原租额时不加干涉。1949年《华东新区农村减租暂行条例( 草案)》规定,“凡属工人、手工业者、贫苦自由职业者、贫苦革命军人家属与鳏、寡、孤、独、残废等,因缺乏劳动力而出租全部或一部分土地,不超过当地一般中农所有土地的平均数者,可由政府及农会协议,酌情少减或不减。”

  (四)其他领域的残疾人权益保障

  对残疾人的生活保障和健康福利,1933年《江西省苏维埃临时政纲》提出“由政府设立养老院、育婴院、残废院及病院,以养育并医治老弱儿童及残废疾病者。” 1937年7月6日发表的陕甘宁边区委员会《民主政府施政纲领》第13条规定对老病残疾等实行社会救济。党关心残疾儿童的教育问题,1931年5月7日湘鄂赣省苏维埃政府颁布学制与实施最低限度的普通教育的训令,规定为残疾儿童设立特别学校。党还通过刑法手段保障残疾人权益,1931年《赣东北特区苏维埃暂行刑律》第16章规定了遗弃罪,“依法令契约担负扶助养育保护老幼残废疾病人之义务而遗弃之者,处三等至五等有期徒刑”,“于自己经管地内发见被遗弃之老幼残废疾病人而不与以相当之保护者,处五等有期徒刑。”

  二、新中国成立后至改革开放前——残疾人的人道主义保障

  
中华人民共和国的成立是中国残疾人权益保障的一个新起点。1954年《宪法》确立了社会主义制度,其第93条规定,“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候,有获得物质帮助的权利”,奠定了残疾人人道主义权益保障的社会主义基础。从1949年至改革开放前,残疾人主要是作为医疗康复的对象和社会福利救济的客体,党和政府主要通过兴建各种福利工厂、荣军疗养院、福利院、精神病院、特殊教育学校等集中居养活动机构,来解决残疾人的就业、医疗、康复、教育等需要。在此期间,党和政府也开始探索残疾人的社会化管理方式,残疾人组织有了初步发展。1953年中国盲人福利会成立,1956年中国聋哑人福利会成立,1960年两者合并成立中国盲人聋哑人协会。大部分省、自治区、直辖市也建立起地方协会和基层组织,残疾人开始参与自身事务的管理。不过整体来看,该阶段的残疾人权益保障在整个社会保障体系建设中还处于边缘位置,在相对独立性、系统性、规范化和可持续性方面都有待提高,特别是 1966-1976年的十年间,残疾人社会保障与福利供给的发展几乎完全停滞。

  (一)劳动就业和社会权益保障

  新中国成立后,党领导的第一份涉及残疾人权益保障的文件是1949年11月22日《中华全国总工会关于劳资关系暂行处理办法》,其规定“凡职工因进行工作而致受伤或死亡者,在医疗期间,应由资方照发工资并担负其医药费,凡职工因工受伤而致残废或死亡者,资方应给以一定之恤金,其数额由劳资双方协议在集体合同中规定之。” 1951年2月23日政务院通过了《劳动保险条例》,规定对于因工负伤致成残废不能工作的工人和职员,发给恤金至老死为止;对于丧失部分劳动力尚能工作者,除发给一定的残废补助费外,还由行政方面或资方分配以适当的工作。

  在国家经济生活中如何保障老弱病残者尤其是解决其生存问题一直是政府工作的一块重要内容。1955年《关于一九五四年国家决算和一九五五年国家预算的报告》提出,“对年老、残废而丧失劳动力的工人职员进行适当的安置。”为了妥善安置因工残废而丧失劳动能力的工人、职员,1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》要求工人、职员因工残废者应给予退休待遇。1958年《国务院关于改进税收管理体制的规定》要求对老弱残废进行生产自给从事工业、手工业、贩运活动者在税收上给予照顾。1961年《西北地区第一次民族工作会议纪要》,1962年《中共中央、国务院关于进一步精减职工和减少城镇人口的决定》和1963年《中共中央、国务院关于全部完成和力争超额完成精减任务的决定》等等,规定给予老、弱、残、病等各类人员以补助救济、妥善安置。政府还逐渐通过发展福利单位来促进残疾人“集中就业”。为鼓励福利生产单位的发展,政府在税收及产、供、销方面制定了保护和扶持政策,并将社会福利生产统一纳入地方计划。

  对农村残疾人的生存保障问题,《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要(草案)》规定了“五保”制度,即“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力,生活无靠的鳏寡孤独的农户和残废军人,应当在生产上和生活上给以适当的安排,做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬,使这些人的生养死葬都有指靠。” 1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定,“合作社要积极地吸收烈士家属、军人家属、国家机关工作人员家属、残废军人、复员军人(包括起义以后和和平解放以后复员回乡的军政工作人员)入社,也要吸收老、弱、孤、寡、残疾的人入社。”“对于军人家属、烈士家属和残废军人社员,合作社还应该按照国家规定的优待办法给以优待。”“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员,在生产上和生活上给以适当的安排和照顾,保证他们的吃、穿和柴火的供应,保证年幼的受到教育和年老的死后安葬,使他们生养死葬都有依靠。”“五保”制度在人民公社时期得到了延续。1958年《嵖岈山卫星人民公社试行简章(草稿)》和1961年《农村人民公社工作条例(修正草案)》都规定对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员等,实行供给或者补助。1958年《农业税条例》还规定,“革命烈士家属、在乡的革命残废军人及其他纳税人,因缺乏劳动力或者其他原因而纳税确有困难的,经县、自治县、市人民委员会批准,可以减征或者免征农业税”。

  (二)伤残军人权益保障

  在革命战争年代,党对伤残军人的休养、治疗、生活、学习、工作等方面已有一系列特殊保障。新中国成立后,伤残军人保障工作得到进一步发展。1950年陈云在《统一财政经济工作》中要求要优先保障集中起来的残废军人优待、救济。1950年12月,《革命残废军人优待抚恤暂行条例》公布实施,对革命残废军人的残废等级、抚恤标准等都做了详细规定。1955年《兵役法》规定,“现役军人因公残废,应当受国家的抚恤和优待。”地方基层组织对残疾军人也有一些特别规定,例如1958年《嵖岈山卫星人民公社试行简章(草稿)》规定,烈士家属、残废军人和在役军人家庭缺乏劳力的,由公社给予适当的优待。

  除了生活休养治疗等方面的优待抚恤,残疾军人其他方面的权益也得到了更好发展。例如1952年7月政务院发布《关于加强革命残废军人学校正规教育的决定》,提出对于革命残废军人国家除予以优待抚恤外,还应积极进行教育,培养他们成为新中国的各种建设人材。1956年国务院又发文,针对全国革命残废军人学校和革命残废军人教养院的工作给予批复,批准革命残废军人学校整顿工作实施方案和加强革命残废军人教养院工作的方案。

  三、改革开放至今——“以人民为中心”的残疾人人权保障

  
改革开放后,中国社会进入了一个全新发展阶段,尤其是十八大以来,党和政府实施了一系列发展残疾人事业、改善残疾人状况的重大举措,残疾人事业由改革开放初期以救济为主的社会福利工作,逐步发展成为包括康复、教育、就业、扶贫、社会服务、维权、文化、体育、无障碍环境建设、残疾预防等诸多领域的综合性社会事业,残疾人也逐渐从社会福利救济的客体发展成为具有尊严、自主和平等权利的人权主体,党的残疾人保障思想从人道主义保障思想发展为“以人民为中心”的人权保障思想。

  (一)组织机构——从弱小到统一强大

  1984年中国残疾人福利基金会成立,1988年中国残疾人联合会成立,各地也相应成立了残联组织,残疾人有了全国统一、遍布城乡的自身代表性组织。同时成立的还有盲人协会、聋人协会、肢残人协会、中国智残人精神病残疾人亲友会等专门协会。中国残疾人联合会和各专门协会代表残疾人利益,在残疾人事业发展中发挥着越来越重要的作用。

  (二)政策规划——从零散到统筹协调

  改革开放前,中国的残疾人工作相对零散,缺少系统性的规划和整体性的统筹,残疾人工作的基本理念囿于福利救济范畴。改革开放后,残疾人事业发展的一个重要表现是开始从整体上统筹编制和实施与国民经济和社会发展相符合的残疾人事业发展计划和规划,残疾人事业成为国民经济和社会发展的重要组成部分。1988年中国残疾人事业第一个五年工作纲要公布,从整体上对残疾人立法、政策制定、劳动就业、教育、康复以及残疾预防、福利保障、环境建设等内容都做出规定,明确指出残疾人事业渗透许多领域涉及许多部门,需要加强领导和综合协调。此后,各项残疾人工作开始进入整体性和连续性的统筹规划和协调推进阶段,至今国务院已连续批准了6个残疾人事业发展五年计划和规划,残疾人权益保障也成为历年《政府工作报告》和妇女发展纲要、儿童发展纲要等的重要内容。此外,《农村残疾人扶贫开发纲要(2011-2020年)》《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《国家残疾预防行动计划(2016-2020年)》和《特殊教育提升计划》等一批专项规划陆续通过,进一步细化了残疾人事业发展的工作任务和责任清单。自2009年中国开始施行的3期国家人权行动计划均规定了残疾人权益保障的任务要求和完成指标。

  (三)法律法规——从单一到系统完善

  改革开放后第一部涉及残疾人的法律是1980年通过的《中华人民共和国个人所得税法》,其规定残疾、孤老人员和烈属的所得经批准可以减征个人所得税。1982年《宪法》作为国家根本大法对残疾人权益保障作出了具体规定,其第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”获得国家和社会帮助的权利成为残疾人一项重要的宪法权利。

  1990年12月《残疾人保障法》通过,成为保障残疾人权益、促进残疾人事业发展的基本法。该法明确规定残疾人的平等权,禁止歧视、侮辱、侵害残疾人,并对残疾人康复、教育、劳动就业、文化生活、福利和无障碍环境等都做出了规定。该法的颁布实施对残疾人权益保障、残疾人事业发展乃至社会群体保护立法都产生了深远影响。2004年,“国家尊重和保障人权”入宪,进而成为《残疾人保障法》修订的宪法依据。2008年修订后的《残疾人保障法》更加注重保障残疾人主动参与社会生活,成为积极的社会主体和平等的权利主体,更加强调个体发展和社会融合,残疾人权益保障的系统化、法制化和社会化程度不断提高。

  十八大以来,残疾人权益保障立法的步伐进一步加快。2012 年《精神卫生法》和《无障碍环境建设条例》通过;2017年《残疾人教育条例》修订,《残疾预防和残疾人康复条例》通过;2020年《民法典》包括30多条直接涉及残疾人权益保障的条款。目前,中国已形成以《宪法》为核心,以《残疾人保障法》为主干,以各条例为重要支撑的残疾人权益保障法律法规体系。截至2021年5月,中国直接涉及残疾人权益保障的法律有近80部,相关行政法规有70多部,从不同方面保障残疾人不同领域的权益。例如,《选举法》保障残疾人参与公共事务的平等权利;《精神卫生法》全面规定了精神障碍者的权利,明确了精神障碍者住院治疗实行自愿原则;《民法典》构建了中国残疾人民事权利保护的制度体系。《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》对在突发事件中保护残疾人作出了规定。

  (四)扶贫脱贫与残疾人的社会福利保障——一个都不能少

  贫困是人权实现的一个巨大障碍,消除残疾人的贫困、使残疾人获得更好的社会保障是党和政府关心的重要事项。1994年3月,国务院制定和发布了关于全国扶贫开发工作的纲领性文件即《国家八七扶贫攻坚计划》,强调对贫困残疾人开展康复扶贫。1998年《残疾人扶贫攻坚计划》、1999年《中共中央、国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定》、2001年《中国农村扶贫开发纲要》(2001—2010年)和《农村残疾人扶贫开发计划(2001-2010年)》、2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、2008年《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》等等,从扶贫攻坚、生活救助、住房保障、医疗保障、低保范围、免费教育、社会保险、社会服务、残疾人财产信托等等各个方面提出保障残疾人福利。党的十八大以来,党高度重视残疾人扶贫工作,加强顶层设计、强化细化落实,把贫困残疾人作为精准扶贫精准脱贫群体攻坚的重点。截至2020年底,中国已稳定实现贫困残疾人及其家庭“不愁吃、不愁穿、义务教育、基本医疗、住房安全有保障”的目标;近5年来,有700多万建档立卡贫困残疾人如期脱贫,创造了人类减贫史上残疾人这个特殊困难群体消除贫困的奇迹。

  社会福利对残疾人而言具有基础保障地位。十八大以后,残疾人社会福利保障有了制度创新。2013年国务院提出要加强对困难群体救助和帮扶,建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。2015年国务院发布《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》,2016年1月1日困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度在全国范围内正式实施。作为国家层面创建的第一个残疾人专项福利制度,“两项补贴”是对残疾人的特殊生活困难和长期照护困难进行的专门制度安排,与最低生活保障等制度实现了有效衔接,填补了我国残疾人福利制度的空白,成为增加贫困残疾人家庭收入实现稳定脱贫的有力制度支撑。目前已有2400多万困难和重度残疾人拿到了生活和护理补贴。

  (五)残疾人教育——从特殊教育到融合教育

  特殊教育是党和政府在改革开放之初发展残疾人教育的主要形式。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》要求在实行九年制义务教育的同时“发展盲、聋、哑、残人和弱智儿童的特殊教育。”每个国民经济和社会发展五年规划和《中国教育改革和发展纲要》《残疾人教育条例》《教育法》《教育部面向二十一世纪教育振兴行动计划》《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》等,都对大力发展残疾儿童特殊教育做出规定。

  2008年中国批准《残疾人权利公约》后,开始按照《公约》要求积极推行融合教育。十八大以来,融合教育和教育领域的合理便利都获得了创新发展。2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》在要求重视发展特殊教育的同时,要求在普通学校开办特殊教育班或提供随班就读条件,接收具有接受普通教育能力的残疾儿童少年学习。2017年《残疾人教育条例》修订,规定国家保障残疾人享有平等接受教育的权利,禁止任何基于残疾的教育歧视,积极推进融合教育,根据残疾人的残疾类别和接受能力,采取普通教育方式或者特殊教育方式,优先采取普通教育方式。修订后的《残疾人教育条例》对融合教育的实施条件等等做了详细的规定。2015年5月17日《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》印发,第一次对各级招生考试机构为残疾人参加高考提供平等机会和合理便利做出明确规定。2017年《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》正式要求各级教育考试机构为残疾人参加高考提供必要支持条件和合理便利。

  (六)残疾人劳动就业——从集中安置到多渠道、多层次、多形式就业

  促进残疾人就业是党和政府的一项重要目标。改革开放初期,福利企业得到快速发展,安置残疾职工数量大幅增加,福利企业招用残疾职工和福利企业资格认定也有了规范化标准。实现残疾人全面、平等发展,需要逐步实现残疾人就业保障从以扶持安置为主到以就业能力开发为重心的转变。1990年《残疾人保障法》对残疾人劳动就业的基本原则进行了重大发展,规定“实行集中与分散相结合的方针,采取优惠政策和扶持保护措施,通过多渠道、多层次、多种形式,使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、合理”,并规定了按比例安排残疾人就业制度。随着市场经济体制日益完善,个体就业和灵活就业等“自主就业”方式和按比例安排残疾人就业逐渐取代“集中就业”成为残疾人就业的主要方式。

  在中国从计划经济向市场经济转型的过程中,党和政府多次强调要要尽量避免全国及省(部)级劳动模范、烈军属、残疾人下岗,大力扶持残疾人个体就业和自愿组织起来就业。2005年《公务员法》还规定,公务员因公致残的享受国家规定的伤残待遇,因公致残被确认丧失或者部分丧失工作能力的,不得辞退。

  2007年《残疾人就业条例》和《就业促进法》通过,2008 年修订《残疾人保障法》和发布《关于促进残疾人事业发展的意见》,残疾人就业政策开始致力于以平等和非歧视为理念,保障残疾人劳动权利,增强残疾人就业能力,在集中就业和分散就业相结合方针指导下,营造公平就业环境,提升残疾人融入社会能力,形成残疾人多元就业格局。十八大以后,党和政府采取了一系列措施,包括落实残疾人创业就业税收政策、将求职创业补贴补助扩展到贫困残疾人家庭、加大对残疾人职业教育的政策和金融支持力度、对包含残疾人在内的就业重点群体开展职业技能提升培训和创业培训等,全面提升残疾人的职业技能和就业创业能力,加大对用人单位安排残疾人就业的激励力度,以更好促进残疾人就业。

  (七)残疾军人权益保障——法制化发展

  党和政府历来十分重视退役军人的安置保障问题。1981年国务院成立了退伍军人和军队退休干部安置领导小组,伤病残军人退役事务也进一步加强了法制化。1997年《国防法》规定“国家和社会抚恤优待残疾军人,对残疾军人的生活和医疗依法给予特别保障。因战、因公致残或者致病的残疾军人退出现役后,县级以上人民政府应当及时接收安置,并保障其生活不低于当地的平均生活水平。”2009年7月3日《伤病残军人退役安置规定》颁布,这是中国政府和军队首次以军事行政规章的形式,对伤病残军人的退役方式、住房和医疗保障等问题作出的全面规范。党的十八大之后,退役军人安置保障的组织机构和工作机制建设有了新发展。2017年10月党的十九大报告提出组建退役军人管理保障机构,2018年3月退役军人事务部正式设立。2019年国务院修改《烈士褒扬条例》,规定烈士的子女未满18周岁,或者已满18周岁但因残疾或者正在上学而无生活来源的,享受定期抚恤金。随着经济和社会发展,国家还逐渐提高残疾军人抚恤标准,2006年残疾军人残疾抚恤金比2005年提高了30%。“十五”以来,国家以年均15%左右的幅度提高抚恤补助标准,确保重点优抚对象的生活水平与社会发展同步。

  (八)残疾人社会服务和文化建设——加强顶层设计

  能够获得所需要的社会服务和支持帮助是残疾人行使权利和享有权益的重要保障。2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》发布,特别提及为残疾人及特困群体缓解生活困难提供服务。2008年《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》明确提出加强残疾人服务体系建设,残疾人社会服务成为残疾人权益保障的一项核心内容和战略任务。2010年3月国务院公布了《关于加快推进残疾人社会保障体系与服务体系建设指导意见的通知》,2011年又公布《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》和社区服务体系建设规划(2011—2015年)》,加强了顶层设计,界定了十二五时期社会公共服务的范围。2018年《残疾人服务机构管理办法》获得通过,进一步规范了为残疾人提供供养、托养、照料、康复、辅助性就业等相关服务的机构。2019年中共中央和国务院印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》,要求保障残疾人等特殊群体的基本公共法律服务权益。

  2008年《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》还提出繁荣残疾人文化体育事业。2011年中共中央还发布《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》,提出完善面向残疾人的公共文化服务设施,加强残疾人文化建设。2012年中共中央宣传部等部门发布《关于加强残疾人文化建设的意见》,要求为残疾人提供均等的公共文化服务和个性化的文化服务。

  (九)医疗康复和健康权益保障——强化机制建设

  改革开放后,中国积极探索创立康复医学。1985年中国残疾人福利基金会筹备设立康复协会,致力于残疾人的康复保健工作。1990年《残疾人保障法》设专章对“康复”予以规定,要求国家和社会采取多种形式,为残疾人提供有效的康复服务。2008年修改后的《残疾人保障法》明确规定“国家保障残疾人享有康复服务的权利”,“优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复”。2011年国家开始实施贫困残疾儿童抢救性康复和残疾人事业专项彩票公益金康复等项目。

  十八大以后,残疾人的健康权与医疗康复保障进入了一个新的发展阶段。2016年8月19日习近平在全国卫生与健康大会上提出要努力实现残疾人“人人享有康复服务”的目标。2017年1月国务院通过《残疾预防和残疾人康复条例》,要求实行预防为主、预防与康复相结合的方针,国家采取措施为残疾人提供基本康复服务,支持和帮助其融入社会。为更全面更可持续地保障残疾儿童的基本康复权利,2018年6月国务院发布《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》,正式建立残疾儿童康复救助制度。2019年12月28日《基本医疗卫生与健康促进法》通过。该法是中国健康权保障方面的基本法,有3个条文涉及残疾人健康服务,其第26条专门规定国家发展残疾预防和残疾人康复事业,采取措施为残疾人提供基本康复服务。

  (十)无障碍环境建设——从无到有逐步扩展

  无障碍环境是保障残疾人平等参与社会生活的必要条件,也是社会文明程度的重要标志之一。1990年通过的《残疾人保障法》规定国家和社会逐步实行方便残疾人的道路和建筑物设计规范,采取无障碍措施。2008年中国修订《残疾人保障法》,第7章的名称改为“无障碍环境”并扩充了内容,对完善无障碍设施、推进信息无障碍、提供考试无障碍、扶持无障碍研究设计开发和关于携带导盲犬出入公共场所等诸多方面作出规定,还规定组织选举的部门应当为残疾人参加选举提供便利,有条件的应当为盲人提供盲文选票。

  2012年国务院通过了《无障碍环境建设条例》,对无障碍设施建设、无障碍信息交流、无障碍社区服务及法律责任等都作出了详细规定,提出要创造无障碍环境,保障残疾人等社会成员平等参与社会生活。十八大之后,无障碍环境建设受到进一步的重视,各个领域的无障碍建设逐步展开。2019年,中共中央和国务院印发《交通强国建设纲要》,提出了“无障碍出行服务体系基本完善”的目标。2020年通过的《民法典》第281条规定维修资金可以用于无障碍设施等的维修、更新和改造,这是《残疾人保障法》之外的国家基本法律第一次对“无障碍”进行直接规定。2020年12月《中国交通的可持续发展》白皮书重申到2035年基本完善无障碍出行服务体系。2021年2月中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》,强调了将加强无障碍设施建设作为推进综合交通高质量发展的一项重要措施,加强无障碍设施建设,完善无障碍装备设备,提高特殊人群出行便利程度和服务水平。

  信息无障碍是无障碍建设的一个重要领域。2020年9月工业和信息化部、中国残联制定下发了《关于推进信息无障碍的指导意见》,完善了信息无障碍环境建设顶层设计,要求到2025年底,建立起较为完善的信息无障碍产品服务体系和标准体系。2020年11月23日《<中华人民共和国国歌>国家通用手语方案》发布,是首次以聋人手语使用者为主体的国家通用手语规范化最新成果。

  (十一)残疾人权益保障的国际交流与合作

  在党的领导下,中国积极回应和参与国际残疾人运动,开展残疾人权益保障的国际合作。1981年4月中国成立国际残废人年组织委员会,随后又举办了国际残废人年大会,发行“国际残废人年”纪念邮票。中国还响应《关于残疾人的世界行动纲领》,参与“联合国残疾人十年(1983—1992年)”和“亚太残疾人十年(1993—2002年)”等行动。1994年12月28日,中国政府签署了《关于亚太地区残疾人全面参与和平等的宣言》,强调应当为残疾人这个社会最脆弱的群体做出努力,创造人人都能参与的社会和物质环境,实现人人共享的社会。1987年9月5日全国人民代表大会常务委员会通过了关于批准《第159号残疾人职业康复和就业公约》的决定。中国还积极倡导和参与了联合国《残疾人权利公约》的起草工作,为公约的制定贡献了智慧,成为该公约的第一批签署国,并于2008年经全国人大常委会批准成为该公约的缔约国。十八大以来,党和政府积极推动残疾人权益保障领域的国际交流与合作,并将之作为中国参与国际人权交流与合作的一项重要内容,携手世界各国共同促进残疾人人权保障。

  四、结语

  一百年来,中国共产党在残疾人权益保障方面取得了举世瞩目的成就,残疾人越来越广泛地参与社会发展和共享发展成果,获得感、幸福感和安全感都得到了持续提升。党保障残疾人权益的百年历程,充分体现了党以人民为中心的人权保障理念和与时俱进的人权发展思想。

  第一,党的残疾人权益保障思想与时俱进地发展演变。党成立之后的首要任务是领导和发动群众开展新民主主义革命,残疾人的人道主义救助思想是当时党保障残疾人权益的指导思想。党因时因地制宜制定了大量政策法规,采取了大量措施,对残疾人的生存予以救济,对伤病残军人进行优抚安置。新中国成立后,党和政府领导人民完成了从新民主主义社会向社会主义社会的过渡。在努力建设社会主义国家的过程中,党以残疾人的人道主义保障思想为指导,对残疾人进行居养救济、“五保”照料、集中就业和特殊教育等保障。改革开放后,党领导的残疾人事业逐渐全面展开,人权保障思想也逐渐成为残疾人权益保障的基本思想,残疾人的教育、康复、就业、社会服务等等,都成为了党领导的人权建设的重要组成部分。

  第二,改革开放后,党的残疾人事业全面发展,从以生存救助为主发展到全面综合整体推进。尤其是十八大之后,党和政府不断完善残疾人权益保障的组织机构,加强各个领域的顶层设计,实行政策规划的统筹协调,健全法律法规,完善体制机制,积极参与残疾人人权保障的国际交流合作,残疾人权益保障日益从零散碎片化的慈善福利事业发展为系统化法治化的人权保障。

  第三,在党的领导下,残疾人的主要身份也经历了一个从客体到主体的转变过程。最初,残疾人主要是作为革命人道主义的保护对象得到救济保障。新中国成立之初,党和政府发展各项社会事业,但残疾人仍然主要是医疗康复、社会福利救济的客体。改革开放后,随着党的以人民为中心的人权理念的发展,残疾人终于成为了具有尊严、自由与平等的独立的人权主体,在残疾人权益保障的各项法律法规中拥有了权利主体的资格与地位。尤其是近年来,党和政府推动开展的无障碍建设、监护制度改革、融合教育、社会服务体系建设和多层次多渠道的开放式就业措施,不断赋权赋能残疾人,更加尊重残疾人作为人权主体的独立性、自主性、价值与尊严,使残疾人在社会生活各个方面的参与度不断提高,残疾人“平等、参与、共享”的目标得到了越来越好的实现。

  (曲相霏,中国社会科学院国际法研究所研究员,中国社会科学院大学法学院教授。)
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