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世界卫生组织在2019新冠肺炎疫情危机、人权和变动世界秩序中的作用

2021-01-29 15:14:59   来源:《人权》第5期   作者:[德]阿明·冯·伯格丹迪、[墨]佩德罗·A. 维拉瑞尔
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  摘要:在2019新冠肺炎疫情大流行期间,规模空前的国家权力似乎成为了当世的呼声,而国际权威在很大程度上显得无关紧要。相反,本文将要表明国际权威在全球疫情应对中发挥着核心作用,同时,一些没有看清这一点的政府甚至有可能促成多边世界秩序的转变。对此,针对当前这一困难重重的全球治理实例,本文将首先提出一些把握世界卫生组织权威的要点。然后,本文将分析世界卫生组织在当前大流行应对中的三个有争议的贡献,包括具体的规制框架;对2020年卫生危机作为突发事件表态,其中因推迟一周而招致大量批评;提出具体的行事建议,特别是其关于反对旅行禁令的建议被指责为是对各国政府的妨碍。随后,本文转而提出两个为更广泛的问题:第一个问题关注的是世界卫生组织在多方力量冲突下的技术角色,即世界卫生组织关于隔离和检疫的建议如何与人权相协调;第二个问题关系到世界卫生组织在当前中国与西方(特别是美国)动态关系中的立场问题。

  关键词:冠状病毒大流行   2019冠状病毒病   世界卫生组织   国际卫生法 大规模检疫   人权   国际公共权威  

  一、引言

  
2019年底,一种名为“新型冠状病毒”(SARS-CoV-2)的新病毒在中国武汉市出现。感染者患上一种非典型肺炎,后来被命名为“2019冠状病毒病”(COVID-19)。这一病原体引发了一场疫情大流行,而各国政府通过维护史无前例的国家权威来加以应对。国际法和国际合作似乎在很大程度上对此毫无关联。然而,通过聚焦世界卫生组织(以下正文简称“世卫组织”),本文旨在表明,国际法和国际权威在当前危机中正发挥着关键作用。尽管世卫组织在应对疫情大流行方面存在一些问题,但破坏这一权威是没有道理的,也是自欺欺人的。

  对此,针对当前这一困难重重的全球治理实例,本文将首先提出一些把握世卫组织权威的要点。然后,本文将分析世卫组织在当前大流行应对中的三个有争议的贡献,包括具体的规制框架;对2020年卫生危机作为突发事件表态,其中因推迟一周而招致大量批评;提出具体的行事建议,特别是关于反对旅行禁令的建议被指责为是对各国政府的妨碍。随后,本文提出两个为更广泛的问题:第一个问题关注的是世卫组织在多方力量冲突下的技术角色,即世卫组织关于隔离(isolations)和检疫(quarantines)的建议如何与人权相协调;第二个问题关系到世卫组织在当前中国与西方(特别是美国)之间动态关系中的立场问题。在展望部分,本文提出一些建议采取的措施。

  二、世界卫生组织的权威:四大要点

  世卫组织掌握着相当大的权力。通过运用科学和技术技能,世卫组织在超过70年的时间里在最敏感的卫生问题上发挥着其职权并取得了公认的成绩。与此同时,世卫组织经常受到严厉的批评,这表明人们对其职权的行使深感担忧。为了更好地掌握世卫组织这两个重要特征,我们可以对其发展轨迹稍作了解。

  第二次世界大战后,国际上对多边机构逐渐形成的共识导致了一系列国际组织的建立,其中就包括作为处理卫生事务专门机构的世卫组织。《世卫组织组织法》(以下简称《组织法》)于1946年获得批准,并于1948年生效。其中《组织法》第2条将世卫组织的总体职权确定为“国际卫生工作的指导和协调机关”。它雇用着7000多人,并在150多个国家开设办事处。

  世卫组织的机构设置相当常规。其主要机构是世界卫生大会(World Health Assembly),每个会员国都有代表参加并有一票表决权,执行委员会(Executive Board)由34个会员国各派一名委员组成,秘书处(Secretariat)由总干事(Director-General)领导。

  世卫组织掌握的规制职权远远超过大多数全球组织,最明显的就是其职权范围内的约束性法规(binding regulation)。依据《组织法》第21条和第22条,世卫组织有权通过对所有会员国具有约束力的法规,尽管这一职权可能会受持不同意见会员国的排除。创制规范的职权属于作为世卫组织主要机构的世界卫生大会,且需要出席并参加投票的会员国三分之二多数同意。这一职权的存在本身就表明世卫组织信任由专家、技术官僚和外交官所促成的规则制定。尽管法律评论员一直批评世卫组织对这一职权的使用相当克制,但该组织已经颁布了一些重要的文件,例如后来成为《国际卫生条例》(International Health Regulations/IHR)的《国际公共卫生条例》(International Sanitary Regulations)以及《命名条例》(Nomenclature Regulations)。2002年严重急性呼吸综合征(Severe Acute Respiratory Syndrome/SARS,以下简称“非典”)的出现推动了会员国通过谈判对《国际公共卫生条例》加以修订,新的《国际卫生条例》于2005年获得通过。这一发展对于当前大流行的重要性将在下文第三章中讨论。

  世卫组织不仅是一个规制机构,还肩负着在应对卫生危机方面发挥积极作用的任务。在这个意义上,采取迅速行动的可能性往往是最受关注的。这就是为什么世卫组织总干事作为个人决断机构(monocratic organ)享有相当大的职权是如此重要。这些21世纪初的发展显示出世卫组织的权威正得到显著的提高。2003年,当获得正式委任的世界卫生大会和执行委员会应对迟缓的时候,时任世卫组织总干事格罗·哈莱姆·布伦特兰(Gro Harlem Brundtland)主动宣布非典的传播是紧急事件,尽管这项任务本属于世界卫生大会和执行委员会。这一行动被批评是越权的(ultra vires)。但是,迅速决策在这一系列事件中的好处是显而易见的。2005年,世卫组织会员国授权总干事宣布“国际关注的突发公共卫生事件”(Public Health Emergency of International Concern/PHEIC,《国际卫生条例》第12条)。迄今为止,世卫组织总干事已经六次宣布国际关注的突发公共卫生事件,包括:2009年H1N1流感、2014年脊髓灰质炎野病毒、同样是2014年西非的埃博拉暴发、2016年美洲的寨卡病毒暴发、2019年刚果民主共和国的埃博拉暴发和2020年2019冠状病毒病的大流行。

  “国际关注的突发公共卫生事件”在国际组织法(law of international organizations)中是一个相当特别的工具,因为它授予单个官员发布正式声明的权力,后者有可能产生广泛的影响。它是国际公共权威基于信息治理的考量而采用的一种工具。世卫组织总干事迅速且权威地宣布“国际关注的突发公共卫生事件”,进而向国际社会通告了对公共卫生国际层面所构成的威胁。尽管宣布“国际关注的突发公共卫生事件”并不给国家创设新的义务,但是国家和区域文件往往要求国家机构在声明发布后采取行动。本文第四章将讨论相关声明所涉及的争议。

  第三,世卫组织行使职权的方式还包括提供有关如何应对特定卫生威胁的建议。《组织法》第23条规定了这项一般职权。尽管《国际卫生条例》第1条将这些建议界定为法律上的“非约束性建议”(non-binding advice),但这些建议是具有法律意义的。实际上,《组织法》第23条使用了“有权”(have authority)的概念并向世界卫生大会授权,这一事实本身就表明其建议具有相当的重要性。因此,对于全球卫生治理的发展而言,总干事为了应对当前的卫生危机在2005年获得所谓临时建议的权力,这是非常重要的。第五章将更详细地讨论这一点。

  从当今的情况来看,世卫组织弥漫着20世纪90年代在美国领导下发展起来的全球治理理念。世卫组织充分体现了全球治理的三个典型特征。其一,主要国家承认国际机构在国内关键政策领域发挥着至关重要的作用;国际机构不仅是各国的论坛,其自身也是行动者。第二,国际机构的全球治理往往是通过非约束性(软的)文件来实现的,例如采用声明和建议规避现有法律概念的约束。其三,“全球”这一术语明显不同于“国际”这一表述。“全球治理”这一概念强调治理活动的多层次性,即它试图克服国际、超国家和国家现象之间的差异,并往往有混合或私人主体的参与。世卫组织为比尔和梅琳达·盖茨基金会提供了一个很好的例子。作为其第二大资助者,该基金会能够对世卫组织在许多领域的政策带来相当大的影响力。

  当第58届世界卫生大会于2005年批准了修订后的《国际卫生条例》,仍有想法认为疾病的监测和应对要建立一个以规则为本位的时代,其中国家主权让步于国际社会的共同目标。这一精神在当今各国政治领导人中并未被普遍认同。然而,正如我们将要展示的,这并不意味着世卫组织的权威是无关紧要的。

  总而言之,世卫组织掌控着相当大的权力。当然,这些权力并不像国家机构那样广泛。世卫组织没有任何警察权力。其总干事不是“世界卫生部长”(World Surgeon General)。世卫组织无权施加“封禁措施”,也不能在全球范围内分配病床,也不能给个体病人开医疗处方。但它可以框定、协调、建议甚至约束国家行为。这就是世卫组织在关于卫生事务方面行使权力的方式。

  世卫组织的权威不仅源自法律权力,还来自主要利益相关方对其权力行使方式的认可。这在很大程度上取决于权力接收方的信任和遵从。作为一家保护和促进人类健康的组织,世卫组织的权威要求其行动符合人们对科学和技术可靠性的普遍认知。

  在最初的几十年里,世卫组织在传染病控制方面的贡献被认为是最为成功的。迄今为止,其最大成就是天花根除方案所取得的成功。相比之下,世卫组织对艾滋病毒/艾滋病的反应常常被认为是不足的。事实上,联合国在这个问题上设立了一个单独的机构(即联合国艾滋病规划署),此举被广泛视为是对世卫组织的公开批评。世卫组织在过去几十年里对重大危机的不力反应引发了管理不善的说法,同时,公众普遍认为世卫组织“无所不知,无所作为”。
如果人们基于与健康非严格相关的理由指责世卫组织的作为或不作为,这对于该机构的权威同样是极其有害的。世卫组织招致了这样的批评。由于美国认为世卫组织在冷战时期“选边”,即支持1978年《阿拉木图宣言》(Declaration of Alma-Ata,一份尊崇初级卫生保健战略的文件)中“社会化”的药物愿景,该组织因此付出了高昂的代价。上世纪90年代,朝着更加私人部门导向的视角转变引发了来自反对阵营的争议。

  最后,界定世卫组织权威的一个关键要素是其财政状况。在当前多边的世界秩序中,“钱袋子的力量”是主要因素。会员国分摊的(即强制性)捐款只占世卫组织全球预算的一小部分,这一小部分代表着各会员国在《组织法》第7条下的义务。相反,国家和非国家主体的自愿捐款目前约占总额的84%。这项资金通常用于特别方案(“指定用途”),这在很大程度上限制了世卫组织选择重点领域的可能性。财政“束缚”强烈严重并制约了世卫组织的权威,因为它的资源分配往往取决于捐款方自己对优先事项的看法。事实上,世卫组织的大部分政策是由私人主体资助的,后者对授权的行使产生了相当大的影响。

  了解世卫组织总干事的工作在政治上的难度对于理解世卫组织如何行使其权力是至关重要的。正如简·克莱伯斯(Jan Klabbers)所言:“如果联合国秘书长的工作被描述为世界上最困难的工作,那么世卫组织总干事的职位必须紧随其后。”与此同时,尽管存在着所有这些困难和制约因素,世卫组织不仅是会员国的论坛,还是一个拥有自身权威的重要主体。否则,世卫组织就不会成为特朗普总统的批评对象。

  三、世界卫生组织的规制框架

  在当前的危机中,世卫组织首先在大流行应对方面的规制框架是至关重要的。2005年的《国际卫生条例》代表着一种先进的国际立法形式。该法涵盖世卫组织所有会员国(194个),包括联合国安理会所有常任理事国,以及列支敦士登和梵蒂等国。《国际卫生条例》是一项详细而全面的法律文书,共有66条、9个附件和2个附录。《国际卫生条例》第2条规定:“……以针对公共卫生风险,同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式,预防、抵御和控制疾病的国际传播,并提供公共卫生应对措施”。

  《国际卫生条例》的一个重要内容是,它授权世卫组织总干事宣布前所提及的“国际关注的突发公共卫生事件”。这一声明是对“非常事件”(extraordinary event)发起的警告,即其一,该事件无法单纯在国家层面得到解决,其二,该事件有向国际蔓延的风险。这一权力在当前大流行期间的行使招致了相当大的争议。我们将在第四章专门讨论这一问题。世卫组织根据《国际卫生条例》第15条和第16条向其会员国发布的有关限制性措施的建议同样争议很大。

  世卫组织对国际疾病的监测和应对在相当大程度上取决于会员国与世卫组织秘书处的信息共享。由于世卫组织不具备在会员国收集数据的权力,这项任务由国内当局承担,《国际卫生条例》在第二编对这一问题作了规定。《国际卫生条例》第4条授权各国指定责任当局以及与世卫组织直接联系的归口单位(Focal Points)。最重要的是,《国际卫生条例》第6条要求各国在24小时内通报世卫组织“有可能构成国际关注的突发公共卫生事件的所有事件”。因此,缺失、延迟或不完全可靠的信息不仅是一个不幸的事件,更是一个法律问题。这一规定是美国、中国和世卫组织之间另一场争议的核心,我们将在第七章讨论这一点。

  《国际卫生条例》包括能力建设的义务。它们的基本逻辑是:《国际卫生条例》第6条下的及时通报义务要求卫生保健系统具备第一时间有效监测的必要工具。考虑到世卫组织会员国报告的依赖程度,缺乏此类信息必将给该组织带来重大盲点。迟延关注的后果有可能产生全球范围的连锁反应。

  《国际卫生条例》关于“公共卫生措施”的第五编在2019冠状病毒病大流行期间也相当重要。这些规定对限制性措施加以限制,以保护旅行自由和货物贸易免受过于繁重的干涉。为了最大限度地支持限制较少的办法,第五编提前规定了国家当局有可能受到的限制。

  《国际卫生条例》当然允许会员国施加限制旅行的措施,例如拒绝旅客入境,这些人被理解为是那些不希望在某一特定国家定居的人。依据《国际卫生条例》第31条,世卫组织会员国可以要求“医学检查、疫苗接种或其他预防措施”作为旅客的入境条件。该条规定旨在确定他们是否对公众健康构成威胁,特别是当他们携带某种疾病的时候。与此同时,《国际卫生条例》第32条规定,对旅客的任何此类待遇都应当尊重他们的“尊严、人权和基本自由”。虽然不清楚这一条款在多大程度上纳入了人权,但似乎可以确定基于国籍的歧视性措施依据该条是违法的。由于俄罗斯采取了针对中国公民的措施,这也成为了是两国外交关系紧张的主题。

  第六编涉及一人进入一国之前所要求的卫生文件,例如持有疫苗接种证书、说明他们是否有某些症状的正式声明,或是以前在高风险地区停留的通报。当各国要求旅客提供关于冠状病毒具体的“健康声明”时,该编的规定得以适用。《国际卫生条例》第40条申明,各国不能基于在入境点实施的卫生措施向国际旅客收取费用,这其中尤其包括隔离、检疫以及“任何医学检查……以确定健康状况”的费用。后者包括核实一人是否携带疾病的必要检测。随着许多国家基于冠状病毒大流行正在采取预防性的行动,该条规定使个人免于负担可能过于沉重的费用。

  这些保护性规定相当精确,以至于产生这样一个问题:在国家法律制度中,这些措施是否可被看作是直接适用或是自我执行的,进而受害人可以在国内法院对限制性措施提出质疑。自我执行的潜力将大大增加世卫组织的权威。在这一点上,不要忘记《国际卫生条例》不是条约法(treaty law),而是一个国际组织的次级法(secondary law)。这样的次级法作为国际公共权力的行使很少具有直接效力,同时也没有显著的理由来解释为什么《国际卫生条例》应当被看作是一个例外。

  四、通过信息的治理:定性权力的使用问题

  在当前大流行期间,世卫组织的权威不仅涉及其规制框架,还关乎其具体的行动。其中一个作用就是给具体的卫生事态定性,例如宣布“国际关注的突发公共卫生事件”,甚或是一个全面的大流行。这一认知性表态(cognitive framing)不仅能够把国内现实向全球公众“解释”,还可以帮助会员国就它们所面临的问题形成统一认识。给健康状况定性带来的是一种了解世界的特定方式,这是非常重要的。鉴于各国承认世卫组织评价的权威性,这一定性的权力意味着信息治理(governance by information)。

  在我们所说的这一语境下,两项工具发挥着突出的作用。一是前所提及的宣布“国际关注的突发公共卫生事件”,另一个是根据世卫组织《大流行指南》(Pandemic Guidelines)所作出的更详细的大流行声明。2020年1月30日,世卫组织总干事谭德赛(Tedros Adhanom Ghebreyesus)宣布目前2019冠状病毒病危机构成国际关注的突发公共卫生事件。这项决定因迟延而受到批评。突发事件委员会的第一次相关会议已于2020年1月23日召开。当时,委员会对疫情是否构成“国际关注的突发公共卫生事件”存在分歧,并要求中国政府提供更多的数据。然而,依据《国际卫生条例》第12条,总干事有权宣布“国际关注的突发公共卫生事件”,因此,问题在于此举是否意味着他没有履行其职责。依据《国际卫生条例》第1条,即便疾病的传播只发生在一个国家,总干事也有权宣布“国际关注的突发公共卫生事件”。所以从法律上讲,总干事本可以早点采取行动。

  行使《国际卫生条例》第12条规定的权力是困难的,首先是出于政治原因。在2009年至2010年间,前任总干事陈冯富珍(Margaret Chan)由于宣布H1N1流感大流行时间过早,因此在许多方面受到批评。甚至有人怀疑,她这样做是为了给某些私人主体带来经济利益,因为这一声明会引发与制药公司签订所谓的提前购买协议。最后,指控没有得到证实。然而,人们认为该事件给世卫组织造成了很大的影响。相反,在2014年至2016年间,人们对西非埃博拉危机却提出了截然不同的批评,即总干事宣布突发事件的时间太晚了。除其他原因外,人们认为前任总干事陈冯富珍对受影响政府过于恭敬。

  但从法律的角度来看,世卫组织的声明同样是一个需要仔细评估的、复杂的权力操作过程。在宣布“国际关注的突发公共卫生事件”之前,总干事必须召集突发事件委员会,就像他在1月22日宣布2019冠状病毒病为大流行时所做的那样。委员会将由《国际卫生条例》中规定的“有关领域专家”组成,例如跨国界的疾病传播等。这些专家是从世卫组织总干事与会员国商定的名册中选出的。委员会成员应当在地理上是分散的,其中包括一名来自受影响国的代表。2019年,世界卫生大会在发布的一份报告中强调,《国际卫生条例》专家名册成员存在区域多样性不足的问题。改善这一状况将增进世卫组织的包容和信任。然而,2020年1月的争议并非是这一问题造成的。确切地说,问题在于总干事并没有像他有权所做的那样,搁置委员会关于推迟宣布“国际关注的突发公共卫生事件”的建议,并在1月23日宣布。然而,按照业已确立的惯例,世卫组织总干事会完全听从委员会的建议。尽管《国际卫生条例》的规定只赋予突发事件委员会咨询的地位,但是该机构在大流行决策中实际上起着关键作用。

  现在问题的焦点是1月23日突发事件委员发生了什么以及为什么发生。以往突发事件的实例集中反映的问题是,该机构通过“黑箱”的方式进行审议。公众只知道结果。不发布会议记录。证成任何决定的官方声明通常都是措辞简短的,有时甚至是矛盾的。由于H1N1流感,第一次声明甚至都没有详细说明为什么疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件”。相比之下,针对刚果民主共和国的埃博拉,“国际关注的突发公共卫生事件”于2019年7月17日的声明含有更加详细的事实推理。但这一回,突发事件委员会于2019年4月12日预先宣布疫情“具有非常高的区域扩散风险”,但同时也表示,宣布“国际关注的突发公共卫生事件”并“没有额外的用处”。因此,尽管该事件符合定义,但由于一些外部原因,疫情没有被当作突发事件。

  突发事件委员会的发言是“异口同声的”。任何个人的不同意见在声明中是反映不出来的。突发事件委员会所提出的理由是否应当有利于更加透明的大流行决策?从1月23日的会议上可以看出,这不是一个纯粹的技术问题,而是一个需要牵涉各国政府重大利害关系的选择问题。委员会更加详细地阐述其推理过程将有助于增进各国对世卫组织的信任。事实上,关于冠状病毒,2020年1月23日重要会议上的声明间接提到了委员会成员之间存在“不同意见”,但没有提供进一步的细节。我们完全可以假设分歧纯粹是基于科学或技术上的原因,但也可能是其他原因。与此同时,在总干事推迟一周的决定中,我们很难看出他身上有任何严重的不当行为。不管是总干事还是突发事件委员会似乎对中国正在发生的疫情都缺乏确凿的了解。

  尽管如此,鉴于当前的争议,适当的做法似乎是:世卫组织在2019冠状病毒病大流行期间关于推迟和其他内容的决策要受到审查。《国际卫生条例》第50条第1款第3项授予世卫组织总干事成立审查委员会的权力,其授权内容是“向总干事就所交付与本条例的实施有关的任何事宜提供技术性意见。”审查委员会的结论有可能被提交到世界卫生大会。基于执行委员会的要求,前世卫组织总干事陈冯富珍曾对过去两次“国际关注的突发公共卫生事件”委托审查:一是2009年至2010年的H1N1流感大流行,另一个是2014年至2016年的西非埃博拉危机。迄今为止,《国际卫生条例》审查委员会的审查结果大多局限于识别有问题的区域,以及就如何改进内部结构提出建议。如上所述,来自《国际卫生条例》审查委员会和欧洲委员会议会大会的大量调查所围绕的主题涉及在H1N1流感大流行期间过早发出警告的指控。

  如果审查委员会发现了渎职的证据,《组织法》和《国际卫生条例》均未确定相应的后果。同样,一般意义上的国际公法帮助甚微。关于国际组织责任的条款草案也没有给出多少答案的方向。但是,即便可能的后果只是政治性的,但调查也能够为改善世卫组织决策提供有价值的、基于实情的有用见解。

  2020年1月30日,世卫组织总干事谭德赛宣布,冠状病毒的传播构成“国际关注的突发公共卫生事件”,在随后的3月11日,病毒构成大流行。后一项声明是以世卫组织更具体的《大流行指南》为基础作出的。虽然这些指南不具有约束力,但是总干事宣布大流行仍有可能引发法律后果,例如激活与制药公司有关抗击疾病药品的休眠合同(dormant contracts)。由于现在还没有这类药物,所以目前还没有此类合同被激活。

  具有讽刺意味的是,美国总统办公室似乎在其声明中支持有关世卫组织权威的观点,因为特朗普政府批评该组织是应对2019冠状病毒病大流行不足的罪魁祸首。这一指控证明了世卫组织的权威是强而有力的。有人认为“如果世卫组织能更快地作出反应”,对大流行的应对会更好。这意味着世卫组织宣布突发事件的决定能够对世界产生重大的影响。

  五、通过建议的治理:关于旅行禁令的争议

  
世卫组织行使权力的方式不仅通过一般立法和具体定性,还可以向其会员国提出建议。《国际卫生条例》第18条规定了世卫组织可以建议采取的一系列措施,例如在机场和港口实施检查程序、禁止旅行、隔离受染者、施行检疫措施甚至是所谓的禁止出入受染地区的“防疫封锁措施”(cordon sanitaires)。《国际卫生条例》第18条还提到了“接触者追踪”(contact tracing),该措施可以包括使用移动电话的个人数据(虽然世卫组织没有建议这样做),以追踪与受染者接触的人员,就像韩国和其他国家所做的那样。

  根据《组织法》第23条,世界卫生大会有权提出建议。这通常是一个繁琐和滞后的程序。因此,本着全球有效治理的精神,《国际卫生条例》也授权世卫组织总干事根据其中第15条发布所谓的临时建议,正如总干事曾经宣布“国际关注的突发公共卫生事件”。当突发事件委员会建议总干事发布哪些建议的时候(《国际卫生条例》第49条和第53条),相应程序与发布声明的程序相同。

  自总干事谭德赛于2020年1月30日宣布2019冠状病毒病为“国际关注的突发公共卫生事件”以来,他发布了一系列类似的临时建议。本文将着重讨论其中两项建议。第一项是关于隔离和检疫的建议,我们将在下一章关于人权部分进行讨论。第二项是关于不施加旅行限制的建议。美国总统特朗普指责世卫组织在抗击大流行方面与其说是助手,更像是障碍。

  如果一项建议对会员国具有约束力,同时也不允许有其他替代方案,那么该项建议可能是一个障碍。然而,《国际卫生条例》第1条强调了《国际卫生条例》下的所有建议(包括临时建议)的非约束性地位。尽管如此,《国际卫生条例》内部本身也存在矛盾,因为《国际卫生条例》第15条第2款规定,“临时建议可包括缔约国应该采取的卫生措施”,“应该”的措辞可能表明其约束力。一些作者甚至将发布此类建议的权力表述为“紧急权力”。

  如果临时建议具有约束力,这将违背《国际卫生条例》第1条中的明确定义,并意味着临时建议和长期建议之间存在着基本区别,而我们在世卫组织的法律和实践中都找不到证据。例如,时任世卫组织总干事陈冯富珍曾宣布,2015年在韩国暴发的中东呼吸综合征(Middle East Respiratory Syndrome/MERS)不构成国际关注的突发公共卫生事件。尽管如此,她还是发布了一些类似于在国际关注的突发公共卫生事件背景下作出的常规建议。现任世卫组织总干事谭德赛甚至是在他宣布国际关注的突发公共卫生事件之前,就针对最近刚果民主共和国的埃博拉暴发提出了反对限制旅行和贸易的建议。

  因此,除了《国际卫生条例》第15条第2款的措辞外,没有证据表明世卫组织的临时建议是一般国际原则的例外。根据这一原则,无视一项建议本身不能导致违法。认为这些措施本身违反《国际卫生条例》的论点是不令人信服的。因此,特朗普声称世卫组织的各项建议阻碍了保护政策,这一观点是不成立。

  然而,作为一项建议并不意味着它没有法律上的后果。事实上,《国际卫生条例》第43条对会员国采取额外卫生措施的要求已经超出了世卫组织的建议,即会员国有义务向世卫组织报告他们的行动,并证明有理由采取更高限制程度的卫生措施。这里的基本逻辑是会员国有义务向公认的全球治理工具实际服从或是作出解释。最重要的是,这些“额外措施”必须以科学证据为基础。世卫组织本身也警告称旅行限制在特定情况下可能是有效的,例如在病毒“抵达”之初施行旅行限制。

  自2020年5月1日召开后续会议之后,世卫组织紧急委员会重新审议了其于1月30日依据《国际卫生条例》第15条所作的技术建议的“原始”表述。最初,世卫组织总干事曾直接建议会员国不限制旅行或贸易。5月1日前,会员国普遍公然无视这项建议。世卫组织的最近建议引入了一些限定词,例如请求各国“在考虑公共卫生利益的情况下实施适当的旅行措施”,并提醒它们需要“依据《国际卫生条例》采取额外的卫生措施……并提供适当的公共卫生理由”。
后一项建议遵循的是“通报加解释”(notify plus justify)的原理。一方面,措辞的改变可以被解释为是对普遍不遵守(generalized non-observance)的回应。另一方面,如第七章所述,这项建议最初是在大多数旅行限制针对中国的情况下提出的。三个月后,就连中国在本国也实行了旅行限制。至于会员国在采取额外卫生措施之时是否实际通报了世卫组织,今后的报道会为我们提供更多的信息。

  总而言之,关于旅行限制的争议表明,国内当局在施行它们认为符合本国利益的措施时保留着最终的决定权。我们还看到,世卫组织权威机构对大部分会员国的一般立场所作出的回应。如下判断是明智的:国际公共权威不是孤立的,它们离不开主要利益攸关方的支持。

  六、世界卫生组织的建议与人权

  
世卫组织应对大流行的一个最关键特征是它在人权问题上的立场。当前,许多人担心,国家为应对大流行所采取的史无前例的限制措施可能会长期存续,进而将我们引向一个更加威权的时代(authoritarian era)。于智识挑战以及主权对恐怖主义和非正常移民的应对,人权已经受到了削弱。政府对2019冠状病毒病大流行的应对有可能会极大推动人权空洞化的趋势,而人权被看作是当今多边秩序的基本要素。这将在总体上严重损害国际法的规范要义。

  确切地说,2019冠状病毒病对人权的影响远远超出了世卫组织的职权范围。鉴于许多国家对人身自由施行了几乎史无前例的限制,关于这些限制的合法性讨论现在可谓比比皆是。为了理解这一挑战的深重程度,我们可以发现,许多国家的政府在应对大流行时援用了特殊权力(exceptional powers),例如意大利、法国和西班牙。一些国家已经宣布依据《公民及政治权利国际公约》第4条第1款克减人权,联合国人权委员会最近警告说,其他一些国家在没有必要声明的情况下采取了紧急措施。严重侵犯人权的紧急措施可能已经在某种程度上“常态化”(normalized)了。

  通过赞同甚或是建议这种限制措施,世卫组织成为了这种常态化趋势的推动者。但是,世卫组织也可以支持相反的、批判性的观点。关于其是否施行某种限制措施的权威性建议可以成为人权比例性检验(proportionality test)中的一个重要论据。世卫组织建议的人权重要性还体现在《公民及政治权利国际公约》限制和克减条款中的锡拉库扎原则(Siracusa Principles),特别是其中的第25段和26段。

  最重要的问题涉及的是对行动(movements)施行强制性的限制措施,特别是隔离和检疫,后者要么在个人层面,要么在社区层面。无论是在法律还是公共卫生领域,我们对这些措施的有效性研究都是薄弱的。在2014年至2016年西非埃博拉暴发以前,这些措施大多数被视为历史和文学书籍里的主题。随后,埃博拉在塞拉利昂、几内亚和利比里亚暴发。在冠状病毒大流行的今天,社区检疫是当务之急:世界各国都如多米诺骨牌般地施行这些措施。

  强制性隔离和检疫确实严重限制了《公民及政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》所规定的多项人权。依据《国际卫生条例》第1条的定义,隔离针对的是确诊感染的人,检疫针对的是指没有确诊感染、但被怀疑感染的人,他们曾经接触过与确诊感染的人或曾在高传播区出现。

  社区范围内的检疫和防疫封锁设施的区别在于其实施的细节。两者之间可能存在重叠,因为对行动的限制可能是阻止离开住所,也可能是阻止离开限定的地理区域。与此同时,作为非技术性表述,“封禁措施”(lockdowns)和“关停措施”(shutdowns)已成为习惯用语,它们泛指整体或仅部分采取的大规模措施(学校关闭、防疫封锁措施、社区范围内的隔离)。

  这些公共卫生措施限制了人员的行动自由(《公民及政治权利国际公约》第12条)、集会自由(《公民及政治权利国际公约》第21条)、工作自由(《经济、社会及文化权利国际公约》第6条)和教育自由(《经济、社会及文化权利国际公约》第13条)。在其最严格的形式下,这些措施甚至可能构成对自由的限制(《公民及政治权利国际公约》第9条),因为措施的施行条件与拘留相当,特别是在受到沉重的罚金甚或是监狱制裁的威胁下,人们被迫呆在专用设施内的时候。

  考虑到当前公共卫生措施的严厉程度,了解病原体给社会造成的一般风险通常不足以确保这些措施符合人权法。换句话说,施行公共卫生措施的必备条件是掌握被感染者带来的个体化风险(individualized risk)。因此,施行具有法律强制力的隔离或检疫需要对每个人进行具体的风险评估。欧洲人权法院已经承认这类精准的隔离和检疫在一些严格情况下是合理的。

  但是,当传染发生在社区一级时,国家进行个体化评估的能力可能不足。这将导致公共卫生措施不仅限于某个特定的人,而是遵循社交距离的原理,后者的目标是减少人口之间的物理接近(physical proximity)。在2019冠状病毒病大流行中,国家在施行社区范围内的隔离措施时没有进行这种个人评估,这导致这些措施的合法性是非常成问题的。与此同时,保护人的生命的人权义务毫无疑问需要采取有效措施,特别是对生命权(《公民及政治权利国际公约》第6条第1款)和健康权(《经济、社会及文化权利国际公约》第12条第2款(丙))的保护。当没有程度更轻的限制手段可供选择且威胁迫在眉睫的时候,履行保护这些权利的义务可能需要采取隔离措施以及个人甚或社区范围内的检疫措施。

  当代人权法普遍认为,公民、政治、社会、经济和文化权利原则上是平等的。保障自由的义务与抗击疫情的义务是两个具有相同规范分量的人权问题。因此,国内公共当局必须作出极其慎重的决定,鉴于世卫组织的权威性,其所提出的建议能够发挥重要作用。

  因此,难怪世卫组织非常谨慎地对这些问题提出建议。在2009年至2010年H1N1流感大流行、野生脊髓灰质炎病毒和2016年美洲国家暴发的寨卡病毒时期,世卫组织没有建议对个人采取隔离和检疫措施。世卫组织认为,这类措施在这些情况下不能有效减缓病毒的传播。相比之下,世卫组织在埃博拉于2014年西非和2019年刚果民主共和国大暴发之际建议针对个人采取隔离或检疫措施。然而,世卫组织从未公开建议施行社区范围内的检疫措施,尽管《国际卫生条例》第18条已将这一特定工具列为一种可供实施的措施。

  在2019冠状病毒病大流行期间,世卫组织还建议隔离确诊的感染者,检疫他们的接触者,并关闭学校和非必要的工作场所。然而,世卫组织并没有推荐社区或群众隔离。相反,它发布警告称那些措施是“钝器“(blunt instruments),进而会给低收入国家造成会非常不利的后果。这些国家抵挡隔离措施所带来的社会经济影响的难度更大。关于这个问题,世卫组织的指导始终强调需要考虑各异的语境。与此同时,世卫组织赞扬了中国和意大利政府所采取的全民限制措施(population-wide restrictions)。不仅如此,世卫组织还认可其他国家对这类措施的部署,并发布了指导手册以确保“正确的”应用。因此,世卫组织的权威为这些国家公共卫生措施的合法化提供了支持。

  人们可能会在这方面发现矛盾之处。然而,问题的关键是世卫组织就最为严厉的人权限制措施(即大规模检疫)是否具有正当根据不提供任何一般建议。世卫组织还在政治和宪法层面回避了关于社区范围内的检疫措施这一非常敏感问题。世卫组织只是重申公共卫生措施力度越大就越需要根据其所运作的不同法律环境进行调整,同时,任何负责任的权衡都需要考虑当地的实际情况、相关卫生保健系统的能力、生计的脆弱性、社会和经济影响,以及受影响社区至少是最低限度的理解和参与。这个谨慎的立场似乎是明智的,因为当前世界秩序的多边主义不提倡全球机构接管这些最敏感的决策。

  然而,在权衡的过程中,由世卫组织提出的权威性的科学证据是一个关键因素。采取限制性措施的主要理由应该以科学为根据,特别是医学—流行病学研究(medical-epidemiological research)。此外,严格的暂时性是权衡过程中的一个明确的要素。只要大流行肆虐,任何限制都是正当的。流行病学数据是决定性的,因为疾病的潜伏期将决定限制行动或人身自由的可接受的时间范围。因此,人权要求严格监测这一流行病的进展,这一过程很难想象没有世卫组织的权威信息。最后,当前多边秩序的逻辑提倡国际卫生法和人权应该齐头并进。这就是为什么如果世卫组织的权威被进一步削弱甚或是遭到地缘政治目的的俘获,人权有可能遭遇劫难。

  最后,公共卫生措施的语境化还需要考虑到各异的法律制度。由于最严格的社区隔离首先在中国施行,人们从一开始就对其在其他国家的可接受性提出了质疑。但由于中国不是《公民及政治权利国际公约》的缔约国,所以文件提出的法律标准并不适用。从这个角度来看,世卫组织对其公共卫生措施的建议采取框架处理的方式也是其语境化过程中的一个因素。

  七、展望

  在2019冠状病毒病危机中,世卫组织的权威前景如何?为了在当前的多边世界秩序中发挥建设性作用,世卫组织应推动关于今后如何更好地防控大流行的全球话语。为此,它首先应当提供关于不同国家死于这种疾病的可靠数字。由此,它也将在政治体制之间的竞争中起到有意义的作用。显然,任何一个政体都有极大的兴趣证明自己是成功的,因此一些政体会怀有明显的动机去改变具体的死亡数量。然而,这在民主政体中更难实现。

  在这一点上,《国际卫生条例》第二编看似技术性的规定变得极其重要,特别是第9条和第10条。信息的可靠性是疾病监测和应对的核心问题。第9条允许世卫组织考虑除官方报告以外的“其他报告”。由于社交媒体上的信息也在报道正在发生的事情,世卫组织应当将官方数据与这类“其他报告”相对照,确定数据差异,然后再要求相关会员国当局予以澄清。

  这项权力得到《国际卫生条例》第10条的支持,该条规定世卫组织有权要求缔约国核实此类报告。此外,《国际卫生条例》第10条第4段明确预见,如果受影响国不接受合作建议,世卫组织可以与其他国家分享获得的信息。因此,世卫组织可能在体制竞争的早期讨论中发挥技术性的、但同时也是真正关键的作用,并展示出其不受具有强大政治势力的会员国影响的独立性。

  当然,世卫组织可能很难与强势会员国抗衡,后者可能拒绝分享涉及抗击大流行的必要信息。但这种不合作同样对这些国家不利,因为它一方面表明这些国家在事实问题上是多么不可靠,另一方面也会使人怀疑这些国家声称其针对冠状病毒的措施是否成功。《国际卫生条例》关于疾病报告的规范在当前的地缘政治局势中确实可以发挥作用。

  此外,针对会员国是否充分履行《国际卫生条例》第6条所规定的义务,世卫组织的应对方式应当受到独立调查。存在争论的问题是,这样的一种调查是在风暴过去后就展开,进而以掌握事件的“全貌”,还是设置一个可以事后更新的临时性审查。除了时间选择的问题外,人们愈加相信有必要进行更深入的事实调查。这个问题和世卫组织的权威一样尚存争议。有指控称,该组织的决定偏向任何会员国将造成其严重的声誉损失,进而危及了世卫组织在全球社会中的作用。

  到目前为止,在2019冠状病毒病大流行期间,世卫组织的权威并没有崩溃。尽管有些建议(特别是不施行旅行禁令的建议)没有多少可以遵守的内容,但从没有人基于不尊重建议的实例而提出世卫组织的规范过时了。我们也没有看到普遍不遵守的证据。在2019年世界卫生大会的一份报告中,总干事透露仅在2018年就收到了各国作出的400多个事件通报。正如过去和现在的2019冠状病毒病所表明的那样,大流行可能源发于世界任何地方。确保每个国家都能够并愿意迅速报告新病原体的出现,是一项全球公共物品(global public good)。

  那么,世卫组织在这一点上扮演着什么样的角色?大流行仍在肆虐,世卫组织肯定不是抗击病毒的最具决定性的力量。事实上,在这场危机中,任何国际力量的作用似乎都是不确定的。与此同时,有压倒性的证据表明“我们共同应对”几乎没有什么问题像流行病一样具有全球性。一个具备牢固的知识权威的国际机构可以产生重大的影响。我们似乎可以肯定地认为,如果没有世卫组织提供的法律框架,许多国家在疫情高压之下作出的种种应对将会更加各异,不确定性程度亦将会更高。这将对受病毒折磨的个人产生相当大的负面影响。低收入国家的情况尤其如此,因为这些国家成功应对大流行的资源更少。世卫组织的授权不仅包括美国和中国,而是包括192个更加关注权威机构的会员国。

  (作者:阿明·冯·伯格丹迪(Armin von Bogdandy),德国马克斯·普朗克比较公法与国际法研究所所长、德国法兰克福大学公法教授;佩德罗·A. 维拉瑞尔(Pedro A. Villarreal),德国马克斯·普朗克比较公法与国际法研究所高级研究员,法学博士。译者: 郭晓明,中国人民大学人权研究中心研究员,法学博士。)
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