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论中国的贫困治理与人权主流化

2020-10-14 15:28:03   来源:《人权》2020年第4期   作者:郑若瀚
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  内容提要:中国的贫困治理取得举世瞩目成就,以人权视角透视,其意深远。“人权主流化”提供了一种双向观察的视角,既可以在人权的“万花筒”中观察减贫,又可以反转“镜头”,透过减贫理解人权,特别是通过贫困治理所引发的“治理革命”来观察人权在整个国家治理中的地位和发展趋势。以人权视角审视贫困治理可以发现,脱贫攻坚已成为一项重大的“人权工程”,减贫的话语、目标和方法已带有清晰的人权印记,并且最终转化为免于贫困权利在生存和发展两个维度的权利实现。透过贫困治理审视人权能够发现,脱贫攻坚中贫困治理方式正在发生变革,它隐含了一种“基于人权的发展观”,并且在民主参与和多元化治理趋势中激发了公民的主体性,撬动并推进着国家治理领域的人权主流化和国家治理的深层变革。这些迹象、趋势如何在后脱贫攻坚时代推及更广泛的治理领域并获得更多制度支撑,仍会是一个考验。

  关键词:贫困 治理  人权  人权主流化

  一、问题缘起:理解减贫需要一种怎样的人权视角

  近40年来,中国的减贫备受瞩目,我们多将它解读为一种民生成就,抑或是一种发展成就。但与此同时,我们也可以发现另一种新视角,即以人权为视角理解和言说中国减贫。这种视角的重要性自不待言,但这种视角究竟意味着什么,其最佳的“角度”是什么,仍值得审视思量。

  (一)基础性视角:概念和话语的转译

  从人权角度理解和解释减贫最常见的一种视角即是对概念、话语的转译,亦即将减贫问题转译为人权问题,将免于贫困的诉求转化为一种权利结构,将减贫行动转化为一种权利实践。

  汪习根教授论述了“免于贫困的权利”的理论构造,将其形塑为具有完备义务谱系和法律实施机制的“一项独立的人权”。郑智航教授则聚焦于免于贫困的权利的中国问题,指出了中国的反贫困政策还没有真正从人权的层面思考反贫困问题,应当基于“结构性贫困”的观点,重点解决滋生贫困的体制性问题。近年来,在脱贫攻坚、精准扶贫的政策背景下,中国减贫问题的人权视角得到了更普遍地关注和阐释:或是以人权话语诠释中国农村扶贫进程,或是刻画精准扶贫中的人权诉求,再或是以人权的理念、标准分析和检验精准扶贫工程中的某项具体工作,如教育扶贫、社会扶贫。总体而言,现有的研究和观察已经为中国的减贫问题嵌入了人权视角,这种视角的普遍志向和共同特征在于观察和描述减贫在人权“万花筒”中的影像。更具体地说,是将减贫解释为一项人权议题和人权行动,并在人权的理念和具体权利的谱系中为“免于贫困”寻找定位。

  不可否认,这是一种颇具建设性的观察和理解视角,为减贫烙下了人权印记,但在一定意义上讲,这种视角提供的仍是一种单向度的观察,以及一种扁平的或线性的理解。其一,将减贫纳入人权话语、人权视角无疑是一项重要的尝试,但是这种单向度的观察尚无法直接告诉我们此种话语、视角转化究竟意味着什么或旨在实现什么,在转化过程中以及转化完成后,它反过来又对人权本身带来了什么。其二,现有的人权视角带来了一种直观的理解:减贫是人权问题,大规模减贫的实现必然意味着人权保障水平的大规模改善提升。这种理解固然无误,但是又显得过于“线性”和“扁平”,它在一定程度上模糊了、节略了或抽空了减贫与人权之间复杂的、立体的交互关系,容易使我们忽视一个重要的观察角度,那就是透过减贫本身,我们亦有机会观察到人权实现的动力、路径、方法和前景问题,进而也有机会观察到人权在社会诸项事业以及整个国家治理中的定位。

  (二)扩展性视角:人权主流化

  人权主流化(Mainstreaming Human Rights)通常是指,“将人权理念融入到政府或政府间组织活动中的一个过程,有时也被用来表示以权利为基础的方法和视角”。人权主流化由联合国倡议,通过一系列文本和实践逐渐成为国际社会的一种发展趋势,并且在全球化的背景下浸入各个国家,成为国家治理的理念和方法。人权主流化的中心目标在于将人权作为各项活动的价值指引,使人权在各项事业中被优先考虑。

  就此而言,人权主流化视角可以提供一种双向度的观察。一方面,它内置了“减贫—人权”的基础性视角,可以在人权主流化背景下把握减贫的人权意义,理解近年来中国实施的一系列大规模减贫行动究竟如何或者在什么意义上成为一项人权行动。另一方面,它又可以反转“镜头”,透过减贫观察和理解人权,特别是通过贫困治理所引发的“治理革命”来观察和理解人权在整个国家治理中的地位和发展趋势。这种双向度的观察视角自然也会带来一种“减贫—人权”的立体的而非线性的理解,减贫或免于贫困将不仅仅是作为人权的构成性内容表达人权和部分地实现人权,同时也将被视为一种“杠杆”力量撬动人权事业的整体性发展并且嵌入国家治理的目标、方法体系当中。

  二、人权主流化背景下的贫困治理:免于贫困权利的表达与实现

  以人权主流化的视角审视减贫,实质上是确认减贫的人权属性,进一步而言,它意味着减贫被纳入国际社会的人权议题,成为一个主权国家的人权事务,公众对于免于贫困的利益诉求成为一项重要人权,减贫行动经由人权话语表达,并由一般性政策实践转化为一种人权实践和一项“人权工程”。

  (一)免于贫困作为一项人权

  历史地考察,贫困问题并非在自始就同人权牵连起来,至少在“天赋人权”时代,贫困还未被纳入人权视域和议程。直至1945年以后,基于对“二战”的反思,人权的人道主义维度得以开示出来,人权获得了崭新而又更为坚实的基础——“人的尊严”。《世界人权宣言》宣告:“对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认,乃是世界自由、正义与和平的基础”,由此申明尊严之于世界新秩序及其合法性的奠基意义,并在第1条明确表达:“人人生而自由,在尊严和权利上一律平等。他们赋有理性和良心,并应以兄弟关系的精神相对待。”尊严得以彰显后,人权获得了一种新生,诉诸人的尊严的观念会使得确立一种重叠共识容易起来,抛开宗教的或者形而上学的学说(如天赋人权)同样可以信奉人权,人权也因此更容易成为一项普遍的共识。

  当人的尊严构成了人权概念和话语的内核,在贫困与人权之间的内在联系便显而易见了。托马斯·博格指出,当前的全球制度安排——它们维持并加剧了巨大的社会和经济的不平等,使得地球上一半的人口在严重的贫困状态中维持生计——构成了“对人类尊严的大规模的、不可原谅的侵犯”。也正是在同样的意义上,他直言当前持续存在的人权严重缺乏现象主要集中在贫困人口。结构性贫困的大规模、持续性存在是维护人之尊严、实现人权所面临的一项突出挑战,已经成为一项共识。例如,联合国开发计划署发布的《2000年人类发展报告》直截了当地指出“贫困限制人的自由并剥夺人的尊严”,同时也指出,“消除贫困是21世纪的主要人权挑战”。值得注意的是,《2030年可持续发展议程》一方面反映了联合国在人权主流化上的努力,另一方面也反映了减贫在人权议题和发展议题中的中心位置。《2030年可持续发展议程》是联合国围绕其三大主题之一的发展议题规划设置的中心任务,不过它也越来越多被纳入人权议题之下,成为人权主流化的一项重要工作,《2030年可持续发展议程》规划并确立了17个可持续发展目标和169个具体目标,它一方面将这些目标视为“完成千年发展目标尚未完成的事业”的组成部分,另一方面也将这些目标的志向表达为“它们要让所有人享有人权”。在人权高专办看来,它“涵盖了有关所有人权、包括发展权在内的公民、政治、经济、社会及文化权利的问题”,因而也被联合国视为“实现人权的关键步骤”。《2030年可持续发展议程》序言之开篇便直言“消除一切形式和表现的贫困,包括消除极端贫困,是世界最大的挑战,也是实现可持续发展必不可少的要求”,并将“在全世界消除一切形式的贫困”作为17项目标的第一项。人权高专办发布的《2020年联合国人权高专办呼吁》涵盖了人权高专办在2020年所安排的活动和需求的信息,明确提出进一步将人权融入包括减贫在内的可持续发展目标当中,即“各国将人权,包括发展权和人权机制的成果,纳入落实可持续发展目标和其他发展与消除贫穷的工作”。

  尽管国际人权法规范并未直接言明免于贫困权利的规范内涵和权利内容,但基于“人之尊严”的理念关照,以现有国际人权法规范为依据并不难推导。一般而言,作为一项人权的免于贫困的权利,并非独立、并立于现有国际人权法规范中的诸项具体权利,而是吸纳了与贫困密切相关的诸项权利内容后形成的一束(组)权利的集合。它包含了两个维度,其一关乎生存,指向“作为穷人的权利”,涵盖了适足生活水准权、健康权的内容,用以保障衣、食、住、行等最基本的生存条件;其二关乎发展,指向“不做穷人的权利”,吸纳了受教育权、工作权的内容,用以为其提供和拓展摆脱贫困的可能。就此而言,免于贫困的权利并不保障每一个个体在任何情况下都不会陷入贫困状态,而是确保其一旦不幸陷入贫困状态当中,仍然能够有尊严地生活,并且获得摆脱贫困的机会。

  (二)作为“人权工程”的脱贫攻坚

  中国2015年启动实施的脱贫攻坚工程在本质上也是一项“人权工程”,无论是话语、目标、方法,还是实践效果,都具有鲜明的人权印记,是中国人权主流化的重要一步。

  中国长期以来实施的减贫行动虽然在客观上促进了贫困群体诸多具体权益的实现,但此前历次减贫行动的初衷并没有包含清晰的权利保障意识,无论是《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》,还是《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》,在目标设定中都笼统地使用“温饱”的表述,与权利的关联较弱,且权利覆盖面较小。相形之下,以“精准扶贫、精准脱贫”为“基本方略”的新阶段扶贫目标则包含了更清晰的权利保障意向。2015年的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和2016年的《“十三五”脱贫攻坚规划》都基于“多维贫困”的考虑,将脱贫基本目标设定为“两不愁、三保障”,即稳定实现现行标准下农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障,在此基础上,脱贫目标还附加了贫困地区农民收入增长和基本公共服务达标的内容。这些脱贫目标实质上涵盖了适足生活水准权、受教育权、健康权和平等享有发展权在内的多项重要人权。同样值得注意的是,《“十三五”脱贫攻坚规划》在其子目标中明确引入了权利目标,如“保障转移就业贫困人口合法权益”,并提出“每年发布《中国的减贫行动与人权进步》白皮书”。《国家人权行动计划(2016-2020)》亦将减贫纳入其中,将减贫行动视为重要的人权行动,工作权利、适足生活水准权利、受教育权利、社会保障权利的指标和措施设定都与减贫目标和措施相呼应。此外,另一个重要的趋势是,《“十三五”脱贫攻坚规划》在其基本原则部分特别强调“保障贫困人口平等参与、平等发展权利”,由此也反映出中国的减贫逐渐从以前注重经济、社会权利保障开始向政治性、参与性权利保障倾斜。从政策实践来看,精准扶贫的实施注重因户施策,强调“措施到户精准”,尊重每一个个体的尊严,“要求从每一个具体的个人出发,考虑他们具体的实际情况,并根据其特点制定方案,以帮助他们脱离贫困”。综上,可以发现,中国的减贫行动开始迈向有意识地人权行动。

  作为“人权工程”的脱贫攻坚不仅实现了话语、目标和方法上转换,也达成了免于贫困权利更好实现的效果。例如,在适足生活水准权方面,截至2018年末,贫困地区通电的自然村接近全覆盖;通电话、通有线电视信号、通宽带的自然村比重分别达到99.2%、88.1%、81.9%,农村每百户拥有电冰箱、洗衣机、彩色电视机等传统耐用消费品分别为87.1台、86.9台和106.6台。截至2019年底,全国共对“一方水土养不起一方人”地区约960万建档立卡贫困人口实施了易地扶贫搬迁。又如,在受教育权方面,除改善基本办学条件,完善学生资助服务体系,实施营养改善计划等措施之外,政府还重视为贫困地区学生创造实质平等机会,组织实施重点高校招收农村和贫困地区学生专项计划。自2012年以来,每年招生人数由1万人增至11万余人,累计近60万人,为农村和贫困地区学生升入重点高校提供了更多机会。在工作权利方面,通过提供技能培训、建立扶贫车间,为贫困群体提供更多工作机会,数据显示,全国建档立卡贫困人口中,2019年有2,729万贫困劳动力外出务工。此外,各地政府还设立保洁、治安协管、孤寡老人和留守儿童看护等公益性岗位,优先安置无法离乡、无业可扶的贫困群体就业。总体而言,免于贫困的权利在生存和发展两个维度得以更好实现。

  三、贫困治理反哺人权主流化:驱动治理变革

  精准扶贫、脱贫攻坚的意义不止于贫困人口的减少,同时也体现为贫困治理方式的变革以及由此撬动的国家治理变革。在这一过程中,人权既作为目标又作为方法深嵌国家治理之中,呈现出人权在国家治理中的主流化趋势。贫困治理反哺人权主流化主要体现在两个方面,一是“基于人权的发展观”的初步呈现,二是以基层民主和多元治理为表征的公民主体性的激发。

  (一)基于人权的发展观

  人权主流化是人权价值、人权议题介入其他重大社会主题的进程,当人权介入发展问题时,人权主流化便意味着一种基于人权的发展观。根据联合国人权高专办出版的《人权的发展合作方针问答》的界定,“立足人权的发展方针”强调发展进程应以国际人权标准为基础,以尊重、保护和实现人权为目标,致力于分析不平等这一发展的核心问题,并纠正阻碍发展进步的歧视性手段和不公正的权力分配。从国家、社会治理的角度理解,基于人权的发展观的实质是在发展问题上将人权置于优先考虑的位置,使人权为社会发展,特别是经济增长提供价值指引和矫正。

  脱贫攻坚至少从两个层面体现了国家、社会治理中所呈现出的基于人权的发展观。一个层面是,它体现为对经济社会发展方向和方法的限定,将经济导向“益贫式增长”的轨道。这种带有“益贫”属性的经济发展更加关注穷人是否会从增长中受益,寻求更有利于穷人的增长方式,使增长的利益更多的流向穷人,减少贫困的同时也改善不平等。中国长期以来实施的农业产业扶持、农村金融促进、农民进城务工帮扶、农民工群体权益保障等政策纾缓了经济增长带来的不平等,增强了经济增长的益贫效用。在某种意义上讲,脱贫攻坚是这些政策在特定时期内的合成版和强化版,它在本质上是政府对市场的介入,通过将大规模外部资源注入不发达地区和向弱势群体倾斜,矫正市场配置资源产生的“嫌贫爱富”问题。正是在这个意义上,脱贫攻坚、精准扶贫可以视为“向着突破贫困结构性因素限制的一次超常规努力”,它赋予并强化了经济社会发展应有的“益贫性”。

  另一层面是,从治理手段上看,脱贫攻坚已经从一个侧面显示出了一种新的治理迹象,即“面向人权的国家治理”。脱贫攻坚以严格的考核为支撑,它在一定程度上改变了地方官员的政绩考核指标,扭转了唯以GDP为重的畸形政绩激励机制。改革开放以来,“地方官员的晋升锦标赛治理模式”在相当长一段时间内推动了中国的高速经济增长,而地方官员的锦标赛竞争的核心指标便是辖区内的GDP。这种出色的绩效表现无疑会强化制度的路径依赖,使得政府无法割舍以GDP为重心的地区发展和治理。当该模式所造成的公平问题、环境问题以及侵犯私人权利(如土地权利)不断累积以侵蚀其自身的有效性、合法性以后,就必然面临变革。脱贫攻坚提供了一个有利的契机,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出,要“大幅度提高减贫指标在贫困县经济社会发展实绩考核指标中的权重”,按照中央的指导意见,“有些生态脆弱的需要保护的县就要取消GDP的考核,其他的贫困县的考核要减少GDP的权重,60%以上的考核分数是脱贫的成效”,多个省份已据此制定了相关考核办法并实际执行。事实上,不仅仅减贫指标占据官员政绩考核中占据重要权重,诸如生态环境等社会普遍关心的涉人权议题也开始纳入官员政绩考核,考核指标的重大调整在某种程度上扭转了地区发展导向,契合了基于人权的发展观。

  (二)公民主体性的激发

  “人权思维和方式体现国家治理的实质,符合国家治理现代化的要求”。当然,人权思维和方式融入国家治理也需要一定的媒介、契机和动力。脱贫攻坚不仅关乎贫困治理,也是当代中国国家治理的演习场,它将人权治理的思维、方法引入国家治理当中,撬动并推进着在国家治理领域的人权主流化。这一进程,最集中的体现便是公民主体性的激发,它主要通过提升公民和社会组织在人权公共事业中的地位以及拓展公民和社会组织参与国家治理、人权治理的机会实现目的。在具体实践层面,它表现为以下两个方面。

  1. 民主参与的新试验

  脱贫攻坚实施了“最严格的考核评估制度”,中西部22个省的省委书记、省长向中央签署脱贫攻坚责任书,立下军令状,扶贫考核任务落实为一把手的政治责任,每年由国家有关部门进行专项考核,组织省际开展交叉考核。自上而下的压力传导,有力地保障了政策落地和权利实现。但与此同时,我们也能够清晰发现一种治理问责的新趋势——公民参与。一方面,第三方评估作为脱贫政绩考核依据已经实现制度化,它将一种封闭的科层体系内部考核模式引向了公共参与的公共治理机制。另一方面,更重要的是,脱贫攻坚考核驱动了“基层民主”的新探索。在各级扶贫成效考核中,贫困户满意度普遍占据重要比重,例如,如果贫困户满意度未达到一定的百分比(常见的是95%),它将会严重影响该地区的扶贫考核成绩,甚至具有“一票否决”效力。这一机制具有清晰的民主特征,拉近了“权力中心与普通公民个人之间的遥远距离”,实际上已经改变了基层干部仅仅对上负责的问责形式,形成了官员对下负责、对公众负责的问责制。

  2. 迈向多元化治理

  脱贫攻坚虽由政府启动,但并非只有政府一方参与到贫困治理当中,实践中政府一直致力于构建包括社会参与在内的“大扶贫格局”。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》专门布局“健全社会力量参与机制”。就实践而言,企业、社会组织在脱贫攻坚中发挥了重要作用,其贡献不仅仅在于大量的资金投入和项目帮扶,也在于提供了一种可持续的贫困治理机制。与此同时,精准扶贫政策实践中,对于贫困户内生动力的激发和参与权的保障也促进受助者共同参与到贫困治理当中,“承认个体是发展的行动者,而不是被动地接受援助、服务与产品”,体现了人权主流化所主张的赋能(empowerment)、参与等核心原则。从更深远的意义上讲,社会力量深度参与扶贫这一人权工程,体现并驱动了当代中国治理格局的变迁,改变了长期以来单以国家作为人权实现和国家治理主体的一元结构,拓宽了社会参与人权事业和国家治理的渠道、方式。从一种工具理性的角度理解,国家机关与公民、公民组织合作共治,公共权力与公民权利相互配合、相互制约,可以降低治理成本,提高治理收益;与此同时,社会主体,特别是社会组织的参与“使得国家构建过程中嵌入了民间构建的互动反思机制”,有利于实现国家治理体系和治理能力现代化。而抛开工具理性的考量,诉诸价值规范求证,推进社会主体参与共同治理,就是将国家和社会主体的关系从“控制—依附”关系引向“合作—自主”关系,其实质是对公民主体性、公民权利的彰显。

  概而言之,脱贫攻坚中的某些治理实践激发了公民主体性,它也通过将问责、参与式民主等人权主流化的典型实践方法以及民主权利意识引入国家治理,助推了人权理念融入国家治理,进而驱动了国家治理领域的人权主流化。

  四、结语:水到渠成,抑或凿渠引水

  脱贫攻坚的进程和历史性成就业已成为中国人权主流化的重要组成部分,同时也为中国更大范围、更深层次的人权主流化按下“启动键”。俗语有言“万事开头难”,脱贫攻坚和人权主流化之进程亦实属不易,而万难的开头之后,随之而来的并非会是“轻而易举”的过程。无论人权保障,还是国家治理,都并无静候“水到渠成”的道理,而更需凿渠引水的决心和行动力。在取得脱贫攻坚战决定性胜利之后,我们将开启一项更具挑战性的平等议程、人权工程。按照十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,中国将着手解决相对贫困问题,它将成为中国人权主流化进程的一项新课题。同时,在决胜脱贫攻坚的历史性进程中,我们虽然洞察到了人权意识进一步唤醒,基于人权的发展观渐进形成,但将其从贫困治理领域有序地推及更广泛的领域仍有待付诸更多决心和努力。此外,脱贫攻坚政策实践中所呈现出的民主参与新尝试、多元化治理新趋势若要于2020年后在更广泛领域中持续地保持生命力,仍需进一步扫除体制、机制和能力上的诸多障碍。申言之,真正实现公民在人权事业和国家治理中“边缘性参与”向“实质性参与”的转变,将会是一项更大的考验。

  (郑若瀚,西南政法大学人权研究院讲师,法学博士。)
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