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以人权方法为导向的超常规扶贫模式

——基于对精准扶贫政策及其在河北威县实践的观察

2020-09-29 16:03:44   来源:《人权》2020年第4期   作者:黄金荣
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  内容提要:在国际社会日益将扶贫与人权方法联系在一起的背景下,存在一个如何从人权视角客观评价中国精准扶贫的问题。人权方法强调将扶贫与国际人权公约确认的权利联系在一起,强调多维能力贫困理念以及扶贫过程中的赋权和问责。精准扶贫很好地体现了能力贫困理念并采取了一种多维扶贫战略,精准扶贫过程也在很大程度上贯彻了赋权和问责原则。精准扶贫模式存在的诸如超强政治意愿、政府主导、精准实施以及超常规动员等特点对扶贫中的人权保障以及扶贫的成功意义重大。精准扶贫中存在的某些赋权和法治不足现象总体并不会严重影响扶贫的成效,但在未来扶贫不可避免要从超常规向常规化模式转变的过程中,中国仍有必要通过进一步加强对公民的赋权以及法治的治理确保扶贫的公平性和可持续性。

  关键词:精准扶贫 人权方法 赋权 法治 超常规模式

  
在扶贫领域,中国自改革开放以来一直是国际社会的优等生。由于经济快速发展以及长期坚持扶贫开发国家战略,中国扶贫工作取得了举世瞩目的成就。联合国《2015年千年发展目标报告》显示,中国不仅是世界上减贫人口最多的国家,也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。中国极端贫困人口比例从1990年的61%,下降到2002年的30%以下,2014年又下降到4.2%。2018年,中国的贫困率又进一步降到1.7%。由此确实可以说,“中国的减贫行动是中国人权事业进步的最显著标志”。2014年,中国又开始旨在2020年完成农村贫困人口实现脱贫的“脱贫攻坚战”——精准扶贫。2020年全面完成脱贫目标将不仅使中国的人权事业更上一个台阶,而且对于全世界发展中国家的扶贫事业也将是一个重大的激励。

  不过,尽管中国的扶贫成就举世公认,但在国际社会日益将扶贫与人权方法联系在一起的背景下,仍然存在一个如何从人权视角客观评价中国扶贫工作的问题。由于受西方社会对中国人权状况长期负面描述的影响,国际社会一方面肯定中国的扶贫成就,但另一方面却又对中国扶贫是否坚持了人权方法疑虑重重。2016年8月联合国第三任赤贫和人权问题特别报告员菲利普•奥尔斯顿(Philip Alston)应中国政府邀请访问中国,此后提交的报告尽管对中国扶贫成就进行了积极肯定,但却同时在很大程度上又给人留下了中国扶贫未能坚持人权方法的不良印象。不可否认,尽管中国政府的扶贫白皮书明确承认减缓和消除贫困是人权保障的重要内容,但中国政府诸多扶贫文件以及地方法规大都缺乏人权乃至权利的字眼也是一个不容否认的事实。但这是否就意味着中国的扶贫工作不符合联合国所提倡的人权方法呢?应如何客观看待中国在扶贫工作中存在的赋权和法治的某些不足?带着这些问题,本文试图通过对中国扶贫政策以及河北威县扶贫实践的观察和分析提供自己的一些答案。

  本文试图结合对国家精准扶贫政策的宏观分析与对威县精准扶贫的微观观察进行论述。对威县的调研是根据2018年中国社会科学院“改革开放40年百县(市、区)调查”特大项目进行的,作者与课题组其他成员于2018年6月11日到7月13日先后四次到威县进行调研。威县在2012年被确定为国家扶贫开发工作重点县。2015年底,威县全县建档立卡的贫困村有181个,贫困人口9,536户、20,581人,贫困发生率为4.46%。威县是典型的农业大县,近年来经济发展迅速,但更为重要的是,威县在精准扶贫等方面具有很多创新性的举措。威县通过有效利用国家各种扶贫和发展政策,实现了自己在精准扶贫、生态保护以及经济发展的目标,可以说是中国贫困地区精准扶贫的一个经典样本。本文将首先论述扶贫与人权方法之间的关系,从精准扶贫的理念和程序两个方面分析人权方法在精准扶贫中的贯彻情况,然后从人权的角度对精准扶贫模式进行简要的分析,最后对精准扶贫中赋权和法治的作用问题进行进一步探讨。本文的基本结论是,中国精准扶贫尽管仍然存在一些有待改进的空间,但从总体上说完全符合联合国倡导的人权方法;精准扶贫中存在的某些赋权和法治不足现象总体并不会严重影响扶贫的成效,但在未来扶贫不可避免要从超常规向常规化模式转变的过程中,中国仍有必要通过进一步加强对公民的赋权以及法治的治理确保扶贫的公平性和可持续性。

  一、扶贫与人权方法

  贫困一词并未被明确载入主要人权公约,但毫无疑问,其与人权之间存在密切关系。1993年《维也纳宣言》申明:“绝对贫困和被排除在社会之外是对人的尊严的侵犯,必须采取紧急措施,加强对绝对贫困现象及其成因的了解,包括与发展问题有关的原因,以便促进最贫困者的人权,解决极端贫困和被社会排斥问题”。此后,阿玛蒂亚•森(Amartya Sen)提出的能力贫困概念进一步将贫困与广泛的人权联系起来,并日益获得联合国系统的接受。联合国经济、社会和文化权利委员会在2001年发布的一份名为《人权与〈经济、社会及文化权利国际公约〉》的声明认为,尽管贫困一词并未明确载入该公约,但它却是该公约不断出现的主题之一,诸多公约权利都会对消除贫困产生直接的影响。

  此后在联合国内部,倡导用人权方法(human rights-based approach)从事减贫或扶贫活动逐步成为一种主流的做法。自1998年开始,联合国人权委员会开始设立人权与赤贫特别报告员,专门用来调研世界各国的减贫与人权保障活动,此后联合国系统又陆续通过了多份文件和出版物倡导在扶贫等活动中采用人权方法。例如,2003年联合国各部门内部通过了一份有关人权方法的共同声明;2003年联合国开发计划署发布了《减贫与人权——实践小册子》;2004年和2006年联合国高专办公室分别发布了《人权与减贫:一种概念框架》和《减贫战略的人权方法原则和指南》两份公开出版物。2012年7月人权理事会又专门通过了《关于人权与极端贫困问题指导原则》,它要求各国政府、联合国有关机构、非政府组织等主体在拟订和实施关于受极端贫困影响者的政策和措施时,考虑到该指导原则。

  对于人权方法的内容,联合国不同文件的表述并不完全一致,但总体而言,人权方法在很大程度上是被视为与福利方法或者基本需要方法相对的。人权方法强调将扶贫与国际人权公约确认的权利联系起来,强调对扶贫对象的赋权和参与。它既强调扶贫的结果,也重视扶贫的过程,因此法治、透明与问责一般都被视为人权方法的应有之义。综合联合国有关文件,扶贫的人权方法主要包括如下关键要素。

  1.采用多维贫困或能力贫困概念

  自上世纪90年代以来,国际社会日益抛弃原来单纯以收入作为衡量贫困唯一标准的方法,转而接受阿玛蒂亚•森的能力贫困理念以及与之相联系的多维贫困概念。2001年经济、社会和文化权利委员会就将贫困理解为“缺乏有尊严生活的基本能力”,其特征包括“饥饿、有限的教育、受歧视、具有脆弱性以及受到社会排斥”。2006年《减贫战略的人权方法原则和指南》则明确指出,“从人权的视角,贫困就存在于一个人拥有一系列基本能力的权利未得到实现,因此能力缺乏是贫困的一种本质特征”。人权与赤贫问题第二任特别报告员阿尔琼•森古普塔(Arjun Sengupta)在2008年给人权理事会提交的报告也主张一种将收入贫困、人类发展贫困和社会排斥组合起来的贫穷定义,其中收入贫困是指收入低于商定的最低可支配收入水平,人类发展贫困是指无法获得或缺少使其能够过上有意义生活所需的某些基本物品和服务,而被社会排斥是指因依赖于社会关系结构而缺乏过适足社会生活所必需的基本保障。2012年人权理事会《关于人权与极端贫困问题指导原则》也认为其“所依据的是一种互相关联的多方面的贫困观点”,认为“贫困并不只是一个经济问题,而是一种多方面的现象,既包含缺乏收入,又包括缺乏有尊严地生活的基本能力”。这种贫困理念实际上把贫困视为与所有人权,尤其是与经济、社会及文化权利以及发展权联系起来。

  2.承认国际人权标准及其相互依赖性

  《关于人权与极端贫困问题指导原则》要求扶贫公共政策符合“所有权利的尊严性、普遍性、不可分割性、互相关联性和互相依存性”,这一原则既对国际人权法的国内化提出了要求,也对扶贫内容的人权多元性提出了要求。根据所有人权都相互联系和相互依存的理念,扶贫政策当然要既顾及所有经济、社会和文化权利以及公民权利和政治权利,也要顾及发展权。不过,与扶贫相关的人权最核心的还是经济、社会和文化权利。阿尔琼•森古普塔就认为,尽管极端贫困被视为对所有人权的否认,但在操作层面上理解,减贫主要是消除收入贫困和人类发展贫困,为此必须确定反映获得食物、健康、教育权和卫生条件的人类发展指标。《关于人权与极端贫困问题指导原则》也确认国家的核心义务是“确保生活贫困的人能享有至少最低必要水平的经济、社会和文化权利”,为此,“国家应制定和采取一种基于人权的减贫战略”,并且“在设计和实施公共政策以及分配资源时,国家应给予最弱势的群体、特别是生活极端贫困的人的人权以应有的优先权”。

  3.强调赋权与参与

  人权方法特别强调对扶贫对象的“赋权”(empowerment)。“在减贫的背景下,人权框架之所以具有吸引力一个重要的原因是它具有给穷人赋权的潜力。现在如下这一点已经广受承认,即如果没有对穷人的赋权,要进行有效的减贫是不太可能的。减贫的人权方法本质上就是进行这种赋权”。《关于人权与极端贫困问题指导原则》也强调“所有与贫困问题相关的政策必须以增强生活贫困的人的权能为目标”。赋权意味着扶贫对象对于事关其切身利益的有关扶贫政策和决定应该拥有参与和监督的权利;与此同时,赋权也意味着对于贫困之人利益受到损害的行为,应该确保其能够得到有效的救济。

  4.奉行平等与非歧视原则

  平等与非歧视是所有人权公约确认的基本原则,因此人权方法必然也要求在扶贫过程中贯彻平等与非歧视的原则。《关于人权与极端贫困问题指导原则》要求各国确保生活贫困的人能不受任何歧视地得到法律的平等保护。为此,国家有必要消除一切形式的以经济状况或其他与贫困相关的因素为由直接或间接的立法或行政性歧视。不仅如此,该原则还要求国家采取积极措施确保生活贫困者事实上的平等,并对妇女、儿童等容易遭受贫困之苦的弱势群体予以特别保护。

  5.强调监督与问责

  扶贫是一种在很大程度上旨在保障人权的有计划、有组织的行动。要使这种行动真正有效,就必须确保扶贫政策执行者得到有效监督,并在其未能有效履行有关职责时能得到有效的追究。这种监督和问责机制包括两个方面:一方面是确保贫困者能够有权对扶贫行动进行监督,并在扶贫行动破坏或危害其人权时,享有通过司法、准司法、行政和政治机制获得有效补救的权利;另一方面,国家必须建立相关程序,包括充分和方便的投诉机制、监督机制和惩罚机制,以预防、识别和反制腐败和其他失职行为。这种监督和问责机制经常与法治和司法联系在一起,但也包括行政和政治上监督和问责机制。

  人权方法之所以在扶贫领域得到推崇,在很大程度上是因为“贫困的人权方法有助于加强反贫战略,并且使之更加有效”。不过,扶贫是一项对科学性、组织性、资源要求都非常高的行动,对于任何一个贫困人口比较多的发展中国家来说,如何能够根据本国的国情有效地开展扶贫行动都是具有高度挑战性的工作。扶贫的人权视角固然重要,但也必须意识到,国际人权法不会、也不可能为扶贫行动本身提供详细的规划,任何国家都必须根据本国实际情况实施本国的扶贫战略。“贫困是一种具体的、地方性的情景化经验”,因此“减贫战略必须是‘由本国自主决定’(country-owned)”因为只有这样,扶贫战略才可能会成功。精准扶贫就是中国政府根据本国的国情以及长期积累的扶贫经验实施的有效扶贫战略。

  二、精准扶贫中的能力贫困理念与多维扶贫战略

  联合国基于贫困的多维性以及人权的相互依赖性将贫困视为以能力贫困为核心的多维贫困,从而将减贫与几乎所有的人权类型(尤其是经济、社会和文化权利和发展权)相互联系起来。从中央发布的有关精准扶贫政策看,精准扶贫很显然并非是仅仅提高贫困农村人口收入水平的一种单向度扶贫,而是旨在全面提高贫困人口收入水平、发展能力以及基本经济和社会权利保障水平的全方位扶贫行动,它总体符合联合国主流的能力贫困理念。具体主要体现在如下几个方面:(1)精准扶贫的主要对象是有劳动能力的农村贫困人口,并且坚持一种“扶贫先扶智”理念,倡导从注重“输血”向注重“造血”转变。(2)精准扶贫的核心目标是确保“农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障”(简称“两不愁,三保障”),直接涉及受教育权、健康权以及食物权、衣着权和住房权保障。(3)组织劳务输出和推行以工代赈等扶贫措施确保贫困人口的工作权。(4)实施医疗保险和医疗救助扶贫以及农村最低生活保障制度兜底脱贫措施保障贫困人口的健康权和社会保障权。(5)有关农村义务教育学生营养改善计划、农村饮水安全保障工程、农村危房改造和人居环境整治项目直接涉及食物权、受教育权、水权、住房权和健康权的保障。(6)推进城乡发展一体化、逐步实现基本公共服务均等化措施以及优先照顾留守儿童、妇女、老人和残疾人的政策则直接涉及平等权的保障。(7)坚持保护生态实现绿色发展的理念,强调与贫困人口利益联结的产业扶贫以及向贫困地区倾斜的交通、水利、电力建设、宽带网络等方面的基础设施建设则旨在促进贫困地区及其贫困人口的发展权。

  由此可见,中央政府提出的精准扶贫政策还是比较全面地体现了人权方法所推崇的能力贫困理念和多维扶贫方略。这种扶贫理念和方略在威县也得到了比较好的贯彻。威县的精准扶贫既很好地体现了以绿色发展以及产业扶贫为核心的经济发展理念,同时也结合城乡一体化改革确保城乡居民能够获得均等化的基础设施和社会服务;不仅如此,威县也在结合本地实际的基础上实现了国家精准政策对贫困人口的全面覆盖。

  1.通过实现绿色发展解决贫困问题

  贫困问题在很大程度上是个经济和社会发展不充分问题,努力促进经济发展始终是从根本上摆脱贫困的关键因素之一,对此威县政府一直具有比较清醒的认识。作为一个土地贫瘠、缺绿少水、工业不发达的县域,威县自2009年就开始提出“绿色崛起”的口号,坚持在招商引资时做到不破生态环境底线,努力建立经济发展与环境保护协调发展的良性循环。威县致力于发展现代生态农业,特别强调“产业生态化、生态产业化”,威县引入的德青源养鸡场、君乐宝乐源牧业等产业扶贫项目都通过这种方式实现经济、扶贫和生态保护协调发展的目标。威县也通过大力植树造林、绿化城乡,全县森林覆盖率从原先3.78%增长到2016年的近30%,为此获得了“全国绿化模范先进县”等殊荣。威县还通过创新节约用水机制,开展“水生态修复”,大力整治河渠,极大改善了生态环境。

  2.通过大力推行城乡一体化建设确保城乡居民平等享有人权

  威县首先把城乡作为整体统一规划,对城乡布局、产业发展、生态建设、基础设施、公共服务各个方面进行全面规划。其次,威县在基础设施、生态建设等方面积极推进城乡一体化。比如,积极推进网络、自来水、天然气等基础设施的城乡一体化建设,全域光纤网主干光缆铺设覆盖所有乡镇;到2018年6月自来水网仅剩75个单体供水村还未并入统一自来水网;威县在农村地区推进煤改气工程,燃气已经覆盖大部分乡镇和村落。第三,推进医疗和公共卫生的城乡一体化。2014年底威县在河北省率先建立了城乡统一的居民医疗保险制度,实现“城乡同保同待遇”;2016年,威县又开始实施城乡环卫一体化运营,将全县522个村环境卫生全部外包给一家公司,从而使农村卫生问题得到了根本改观。

  3.确保多维扶贫政策实现对贫困人口全覆盖

  在开展本县扶贫实践的过程中,威县在用好用足国家、河北省以及邢台市给予的各种政策和措施的同时,也试图采取一些因地制宜的创新性举措。对此从如下几个方面说明。

  一是民政救助兜底全覆盖。根据中央政策,对于无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。根据河北省的低保线与扶贫线“两线合一”政策,威县把符合条件的建档立卡贫困人口全部纳入农村最低生活保障(低保户)或者特困人员供养(非集中供养的五保户),做到“应兜尽兜,应兜必兜”。

  二是扶贫助学全覆盖。确保贫困人口的受教育权不会因贫困而受到影响,是扶贫中非常重要的一环。威县在这方面主要对学生全面做好控辍保学工作,采取逐村、逐户、逐生摸排登记,劝返73名辍学学生返校就读,为外县就读的757名建档立卡贫困学生家庭送去《威县各学龄段政策明白纸》,指导学生向就读学校申请救助政策。2017年威  县建档立卡贫困学生学前教育资助、义务教育“两免一补”、高中阶段“三免一助”、中职“雨露计划”资助率均达到100%,九年义务教育巩固率达到97.31%,为此威县还被教育部认定为义务教育发展基本均衡县。

  三是基本医疗保障全覆盖。威县对贫困人口实行先诊疗后付费、“一站式”报销服务,并且还创造性实施大病集中救治一批、普通住院治疗一批、家庭病床管理一批、家庭医生签约一批“四个一批”精准健康扶贫行动。威县对纳入重大疾病救助的贫困户人口,定点医疗机构住院合规费用报销比提高到90%;经基本医保和大病保险报销后的合规费用,个人自付部分由医疗救助资金兜底救助90%。对于普通住院治疗,患者出院个人自付部分由医疗救助资金资助80%。对于需要长期治疗的慢性病贫困患者,威县结合正推行的家庭医生制度,创造性地推出贫困人口“爱心助贫”签约服务包,国家基本药物可享受基本医保报销70%,个人自付部分由医疗救助资金解决80%。

  四是住房安全全覆盖。住房安全是精准扶贫的核心内容之一。河北省为实现这一目标,要求将70%以上的农村危房改造指标用于贫困县,到2020年全部完成现有危房改造。2014-2017年,威县共争取上级危房改造资金3,145.85万元,改造农村危房2,231户,其中2017年实现了对536户贫困户的危房改造。除了贫困户,威县财政也拨付1,000多万元,用于补贴2,090户不符合农村危房改造条件但仍住危房的边缘户对住房进行改造。

  五是社会保障全覆盖。这里的社会保障主要是政府提供的社会保险或者商业险。国家要求对贫困人口参与的基本医疗保险个人缴费部分由财政给予补贴。威县确保全县全部建档立卡的贫困人口参加基本医疗保险。除为贫困人口代缴基本医疗保险费外,威县还学习河北其他部分县市的做法,为建档立卡的贫困户办理了商业补充险,以确保贫困户不至于因病返贫。不仅如此,威县还为临界边缘户缴纳了一种特殊的险种——“防贫险”,防止贫困边缘户因病、因灾、因意外事故致贫。

  4.贫困户的识别和退出标准充分反映了多维扶贫战略

  在精准扶贫过程中,无论是贫困户的识别还是退出标准都是多维度的。国家确定的农村贫困线标准只是其中的标准之一,其他标准涉及住房、教育、就业、医疗等多个方面。例如,在威县,贫困户要实现退出,首先必须要满足“六指标”:(1)2017年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准3,200元;(2)通过产业就业实现稳定增收;(3)实现安全饮水;(4)实现住房安全;(5)义务教育阶段无辍学学生;(6)参加城乡居民基本医疗保险。任何一项不达标,贫困户就不能退出。其次,在五种情形下,贫困户将“五不退”,如未享受扶贫政策或扶持成效不明显的、因残致贫无稳定收入的就无法退出。可以说,无论从哪方面看,贫困户的退出标准都全面体现了一种比较典型的多维扶贫战略。

  三、精准扶贫过程与程序中的人权方法

  人权方法不仅强调扶贫应该遵循一些人权标准从而确保扶贫结果的公正性,而且也特别强调扶贫过程的公正性。要确保过程符合人权标准,不仅应通过设立目标和基准,确保扶贫过程的可测量性,而且还应通过保证参与、透明和问责确保扶贫的可持续性和有效性。《减贫战略的人权方法原则和指南》认为由于受资源的限制,影响减贫目标实现的经济、社会和文化权利可能需要逐步实现,因此人权实现的战略中存在一种时间维度,这就使得“设立目标和基准成为人权实现战略不可或缺的因素”。为此,“国家应该设立适当的指标,从而使进步的步伐可以受到监督”。

  精准扶贫在设立精准扶贫的目标、基准和指标方面是非常具体的,因此非常易于实施和监督。例如,《关于打赢脱贫攻坚战的决定》对精准扶贫的时间节点、扶贫主要人权保障领域、贫困地区的收入增长目标、公共服务均等化目标、贫困人口和贫困县脱贫目标的规定都非常明确。衡量分目标的指标也非常具体,如就贫困地区公共服务均等化这个分目标而言,包括如下衡量指标:“贫困地区具备条件的乡镇和建制村通硬化路,贫困村全部实现通动力电,全面解决贫困人口住房和饮水安全问题,贫困村达到人居环境干净整洁的基本要求,切实解决义务教育学生因贫失学辍学问题,基本养老保险和基本医疗保险、大病保险实现贫困人口全覆盖,最低生活保障实现应保尽保”。

  精准扶贫在确保参与、透明以及监督和问责方面也有比较详细的规范。例如,2014年《扶贫开发建档立卡工作方案》就对贫困户、贫困村识别过程中参与和透明度提出了明确要求。例如,其要求“贫困户识别要做到‘两公示一公告’,贫困村识别要做到‘一公示一公告’,要有相关记录和档案资料,要全程公开,接受监督,确保结果公正”。这些具体的目标、标准、程序规定既使扶贫过程公开透明,又使监督和问责有章可循。我们可结合威县等地的实践看看地方政府是如何有效控制扶贫过程的。

  1.贫困户和贫困村识别与退出标准的指标化

  精准扶贫的一个重要特征是精准,为了确保这种精准,从中央到地方有一个标准和指标不断细化的过程。威县贫困户的识别和贫困村的退出机制就典型反映了这一点。

  扶贫的任何战略首先要从贫困人口的识别开始。《减贫战略的人权方法原则和指南》要求扶贫工作首先要“识别那些处于赤贫状态的人,也就是穷人中最穷的人”。根据河北省政策,威县在对贫困户进行识别时除了收入标准外,还确定了三方面更具可操作性的指标:即“五必看”“六优先”和“七不评”。“五必看”是“一看房,二看粮,三看劳动力强不强,四看有没有读书郎,五看有无病人躺在床”;“六优先”是指“有重病病人的、有重度残疾的,有因贫辍学的,无劳动能力的、无赡养(扶养)义务人的,无安全住房的优先”;“七不评”则是规定了排除明显可能导致不公平的情形,如家庭成员中有在国家机关或国有企事业单位工作的;家庭成员中有任村支部书记或村委会主任的;家庭有在城镇购买商品房的,等等。这些富有地方特色的识别指标都符合人权标准,在地方上争议性小,非常有助于对最贫困者的精准识别。

  在贫困村的退出机制方面,最基本的依据是2016年《关于建立贫困退出机制的意见》。威县依据河北省政策对贫困村退出制定了更为具体的打分制度。它以国家规定的综合贫困发生率低于2%为主要衡量指标,统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等9项指标。对于这九项指标设定了不同的权重,实行百分制,得分大于80分的退出,其中“综合贫困发生率”为否决性指标。如综合贫困发生率低于2%一项占30分;通过产业就业实现稳定增收的贫困户比率达到100%一项占10分;贫困户城乡基本医疗保险参保率100%这一项是 8分;村内主要道路硬化、亮化占10分;有基本的环境卫生设施占8分,等等。为了更具可操作性,威县对于贫困村基础设施(如文化广场、基本卫生设施配备、村卫生室建设标准、安全饮水、路灯安装)的标准都做了更为细化的规定。

  2.贫困户识别和退出过程中的参与

  按照《扶贫开发建档立卡工作方案》,威县通过“农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式,整户识别”的程序对于贫困户进行认定。具体言之,主要包括以下程序:(1)农户自愿提交申请;(2)逐户测算农户人均纯收入;(3)召开村民代表大会进行民主评议,形成初选名单;(4)进行第一次公示(公示期限为5天),无异议后报乡镇人民政府审核;(5)确定全乡(镇)贫困户名单,在各行政村进行第二次公示(公示期5天),无异议后报县扶贫办复审;(6)县扶贫办复审结束后形成全县贫困户名单,通过县级新闻媒体公告并在各行政村公告(公告期7天)。整个认定程序比较充分地体现了民主性和透明性,因此准确性和公正性能够得到基本保证。对于贫困户的退出,由村“两委”组织民主评议后提出,经村“两委”和驻村工作队核实、拟退出贫困户认可,在村内公示无异议后,公告退出。贫困户的退出除了村民评议外,还需要符合乡审核、县审定的程序。

  3.精准扶贫过程中的监督和问责

  监督和问责是人权方法的基本要求。对于精准扶贫,传统的诉讼和审计等方式仍然可以起到重要作用。例如,对于贫困户而言,对政府扶贫过程中部分侵犯其合法权利的行为,其可以根据《社会救助暂行办法》提出行政复议和行政诉讼。审计部门对于精准扶贫的监督也一直在发挥重要作用。例如,2018年1-3月,国家审计局对145个国家贫困县2017年扶贫政策落实以及资金使用情况进行了审计,就发现了一些贫困县未能将教育和健康扶贫政策惠及贫困人口等诸多问题。不过,精准扶贫也有一些更有利于监督和问责的特别机制。

  首先,国家通过对贫困县、贫困村和贫困户建档立卡信息与农村贫困统计监测数据衔接,逐步形成了贫困监测体系,从而实现对脱贫户、贫困村进行跟踪和动态监测以及对政府扶贫工作的监督。威县还在河北率先研发出精准扶贫大数据平台,由驻村工作队记录贫困户收入情况和致贫原因、帮扶措施,并上传至县扶贫办,并做到对工作队的工作全程留痕。

  其次,依国家政策在每个贫困村都建立了由政府派出人员参与的驻村工作队制度。威县的主要县领导都要进行驻村,并全程带头逐户走访、逐项核算,发挥驻村干部的作用。这种空降的扶贫工作队可以在很大程度上防止因乡村干部在扶贫过程中优亲厚友导致扶贫公正性以及村民团结受破坏的现象。

  第三,为有效监督和评估精准扶贫的成效,建立各种检查和评估机制。例如,2016年6月邢台市开展了“一问责八清理”专项行动,对威县等10个贫困县脱贫攻坚情况进行解剖式检查,每个县随机抽查5个村;2017年10月,邢台市又开展了市内各贫困县之间的交叉互查制度。此外,威县自身也通过政府购买服务的方式,聘请第三方对精准识别和退出的情况进行评估。2018年初和7月,威县迎来了省政府和中央政府组织的第三方评估,威县在全面通过两次正式大考后于2018年9月29日正式退出国家贫困县序列。

  在监督和问责方面,最强有力的还是精准扶贫异常严格的政治和纪律追责机制。基于精准扶贫在政治上的重要性,中央政府对于扶贫工作问责的重视可以说异乎寻常。2016年《脱贫攻坚责任制实施办法》就要求省级党委和政府主要负责人要向中央签署脱贫责任书,每年向中央报告扶贫脱贫进展情况;为了完成精准扶贫,要求贫困县党政正职做到不脱贫不调整、不摘帽不调离。在这种政治和组织纪律要求下,一旦发现存在未有效贯彻精准扶贫政策、违规违纪的干部都会严惩不贷。2017年底中央纪委和河北省纪委在专项检查和巡视过程中发现张家口市及下辖蔚县和康保县存在对脱贫攻坚工作督促、检查和监督不到位等问题,最终张家口市的主要领导都被通报批评,蔚县和康保县主要领导都被免职。此外,威县的扶贫开发办原主任和副主任也因为对扶贫资金使用的违纪行为而被开除党籍。

  四、精准扶贫模式的人权意义

  威县的精准扶贫实践是全国精准扶贫方式的一个缩影。从威县的扶贫过程以及结果看,精准扶贫无疑是比较成功的,它不仅使政府对贫困人口状况有一个比较准确的掌握,而且使政府的扶贫措施基本做到精准有效。精准扶贫之所以有效,其原则上采用人权方法无疑是一个重要原因,因此可以部分印证经济、社会和文化权利委员会有关采用以国际人权为基础的人权方法,“反贫政策对那些生活在贫困中的人可能会更有效、可持续、具有包容性、公平且有意义”的论断。不过,对任何国家而言,扶贫都是一个涉及政治、经济、社会和法律等广泛因素的艰巨工程,只是贯彻人权原则并不一定能够确保扶贫的成功,否则那些在很多西方学者看来采用了西方民主和人权保障模式的发展中国家在扶贫方面应更容易取得成功才对,但事实却远非如此。这说明中国精准扶贫的成效既要归功于其采用的人权方法,在很大程度上也要归功于中国政府能够充分利用自身政治、经济和社会制度的特点和优势而体现出来的强大国家治理能力。下面这些因素可以视为中国精准扶贫模式所具有的一些特点。

  (一)超强政治意愿

  消除贫困需要政府采取各种积极的干预措施,设法筹措经济和社会资源,努力设计和实施合理的扶贫项目,并进行广泛的社会动员,所有这些都以政府对扶贫具有坚定的政治承诺和政治意愿为前提。前赤贫与人权问题特别报告员阿尔琼•森古普塔就认为,“当今世界科技发达、产出充裕,只要各国政府具备政治意愿以及实施扶贫措施的决心,要设计出切实可行的扶贫计划是完全没有问题的”。中国扶贫之所以能够取得比较大的成功,其最根本的原因或者说最根本的经验是中国政府在消除贫困方面一直展现出一种无与伦比的强大政治意愿。菲利普•奥尔斯顿就盛赞“中国领导层坚定和真正地致力于建设没有赤贫的‘小康社会’,表现出了令人钦佩和举世罕见的政治意愿”,认为在有助于中国扶贫成功的诸多因素中,“实现减贫的真正的政治意愿可以说是最重要的因素”。

  中国政府之所以对于扶贫具有极强的政治意愿,既与社会主义强调平等的价值观有关,也与执政党的奋斗目标有极大的关系。它将“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕”视为“社会主义的本质要求”和“党的重要使命”。正因如此,中国自改革开放以来一直将扶贫视为重要的国家战略,在全国范围内有计划、有组织地开展大规模开发式扶贫。2014年后为了实现扶贫国家规划目标,又进一步开始实施强度和力度更为空前的精准扶贫。

  从人权与扶贫的关系角度言之,政府超强政治意愿对于与扶贫有关之人权的保障可谓意义重大。与扶贫最相关的经济、社会和文化权利以及发展权等所具有的一个重要特点是,其实现极为依赖国家采取促进和提供义务层次的积极实施。中国政府在扶贫方面具有超强政治意愿就意味着,政府会“不待扬鞭自奋蹄”,积极主动地履行国家在保障这类权利方面的义务。这就为这类权利的实现提供了最为有力的政治保证。

  (二)政府主导

  扶贫主要是政府的责任,保障与扶贫相关的人权也主要是政府的义务。因此在任何国家的扶贫项目中,政府发挥核心作用都不令人奇怪。但中国作为一个行政主导型的国家,在政府发挥扶贫的主导性功能方面是其他国家很难比拟的。

  从人权方法角度言之,政府主导扶贫本身并没有问题,只是它要求也须重视其他行为主体作用。《关于人权与极端贫困问题指导原则》特别提出要发挥民间社会组织和工商企业等其他行为主体在扶贫中的作用。中国精准扶贫虽然是政府主导,但绝非政府唱独角戏。《打赢脱贫攻坚战的决定》也主张政府要“社会协同发力”,“构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局”。因此精准扶贫实际是一种政府主导下具有广泛社会参与的行动。政府不仅发动国家机关、人民团体、国有企业、科研院校、军队以及非国有制单位参加以定点扶贫为特色的社会扶贫,推动实施颇具中国特色的东部发达地区对西部贫困地区的对口帮扶,发动各类企业在贫困地区进行产业扶贫,而且也鼓励社会组织和个人参与扶贫开发。

  当然,无论是社会扶贫还是产业扶贫,在很大程度上都是政府积极组织和推动的结果。例如,教育部参与威县定点扶贫是中央安排的结果,威县最具成效的产业扶贫则是依靠威县政府长期到外招商引资的结果。威县龙头企业德青源养鸡场、君乐宝乐源牧业等大企业能在产业扶贫中发挥重要作用,是政府动员与企业积极参与一起结出的硕果。

  (三)精准实施

  追求扶贫的精准性是精准扶贫不同于以往扶贫方式的一个重要特点。由于造成不同地区和家庭贫困的根本原因并不相同,如何因地制宜,因人制宜,采取针对性扶贫措施一直都是扶贫工作难点。为改变以往扶贫中存在的贫困人口数量不清、扶贫对象不准现象,确保扶贫资源流向真正的贫困者,中国政府于2014年开始追求更细致、更个别化的精准扶贫。通过对贫困村和贫困户定期进行核查,建档立卡,实行有进有出的动态管理,同时通过引入第三方评估机制等措施加强对扶贫工作绩效的社会监督,确保扶贫和脱贫的可信度。

  从人权视角言之,精准扶贫的追求无论从哪方面看都是符合人权方法的。《关于人权与极端贫困问题指导原则》要求“国家应确保公共政策给予生活极端贫困的人以应有的优先权”,但其前提是首先能客观地识别这些“生活极端贫困的人”。联合国开发署官员就盛赞精准扶贫使“中国能够将减贫工作细化到每个社区、每户居民,通过因地制宜的方案逐步完成总体目标”,从而也使这种“中国经验”成为全球减贫工作的重要参考。

  (四)超常规动员

  精准扶贫是在中国扶贫进入了一个发展瓶颈阶段后提出的政治决策。经过多年经济发展和扶贫开发,中国农村的贫困人口多数是贫中之贫,脱贫难度大,扶贫成本高,并且数量还非常庞大;国家扶贫规划要求必须在2020年前完成农村贫困人口脱贫的任务。这种任务的艰巨性决定了政府依赖常规的扶贫手段和途径是很难实现的。为实现这个政治目标,中国政府采取了一种超常规动员的方式推进精准扶贫。这种超常规性具体表现在:(1)广泛动员几乎所有的政府部门、国有企事业单位通过提出扶贫方案或派驻人员参与精准扶贫。(2)明确要求贫困地区党政领导干部都把工作重点放在扶贫开发上。(3)广泛动员大型公私企业参与产业扶贫。(4)普遍建立驻村工作队制度,确保每个贫困村都有驻村工作队,每个贫困户都有帮扶责任人。(5)积极引入包括第三方评估机制在内的多种核查机制。

  在将扶贫攻坚作为政府核心使命的背景下,威县不仅大部分机关(包括司法机关)和事业单位都参与定点帮扶贫困村,而且几乎所有国有单位都派人担任驻村干部,这导致威县有些机关留守单位的人甚至成了少数。从人权角度言之,这种超常规政治动员对于精准扶贫的意义在于,它使得政府超强的扶贫政治意愿能够通过有效的组织形式化为实际的政府执行能力,从而避免扶贫因为执行力问题而导致失败。强大的政治压力和问责机制,再加上对于村干部和政府而言都存在的第三方中立监督机制,这些因素都在很大程度上确保扶贫的精准和公正目标得到切实实现。

  五、精准扶贫中的法治与赋权之问

  (一)对精准扶贫中有关法治与赋权的两个疑问

  实践已显示中国的精准扶贫模式在实现减贫方面不仅基本符合人权方法,而且具有很强的切实可行性,因此相信它最后必能取得成功。但尽管如此,精准扶贫模式并不全然符合很多人对于人权与法治扶贫模式的期待,从而引发赋权和法治不足是否会严重影响精准扶贫成效的疑问。

  我们应该承认,精准扶贫在治理形式和赋权方式方面存在似乎不太符合人权方法的以下情况。

  首先,精准扶贫总体而言是一种以政策为主的治理模式。联合国各部门联合发布的《人权方法:共同理解声明》就将法治视为人权方法中应予坚持的基本原则之一。从人权保障的角度言之,将人权纳入法律,并通过法律的方式予以实施一般更有利于权利的有效保障。不过,从中国精准扶贫的实践来看,精准扶贫主要并不是通过法律而是通过政府政策性文件予以实施的。奠定精准扶贫主要规范框架的2014年《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、2014年《建立精准扶贫工作机制实施方案》、2015年《关于打赢脱贫攻坚战的决定》、2016年《脱贫攻坚责任制实施办法》、2016年《关于建立贫困退出机制的意见》以及2018年《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等都是中央党政机关的规范性文件。只有在地方层面,存在部分专门扶贫地方性法规。

  其次,精准扶贫尽管是一种对贫困人口的实质赋权,但在形式上却并未予以强调。精准扶贫毫无疑问是一种实质性的赋权行动。对于政府而言,它也在切实履行其在保障人权方面的积极义务。但也无可否认,无论是中央扶贫政策还是地方扶贫法规都很少声明扶贫是为了保障公民的经济和社会权利或者其他权利。在政府实际扶贫过程中,对于这种权利的宣传也很少见。特别报告员菲利普•奥尔斯顿就对中国扶贫政策在赋权方面的不足提出了批评,他一方面对《经济、社会及文化权利国际公约》确认的权利未充分体现在中国的法律体系中表示遗憾,另一方面也对扶贫工作中个人缺乏有效的权利救济手段表示担忧,认为“由官员对其他官员进行不定期检查无法取代为公民提供就相关问题提出申诉并寻求补救的途径”。此外,若缺乏足够问责机制,精准扶贫中的行政主导模式在客观上也确实可能会对公民维权产生不利影响。那我们应如何客观看待精准扶贫这些特色和疑问呢?

  (二)扶贫的政策之治与法律之治

  在法治与人权已经成为主流话语的情况下,扶贫中法治意识和赋权不足似乎是一个显而易见的缺点。不过,如果我们对精准扶贫的中国背景以及国际背景有更深入的了解,这种缺点实际上并没有看起来的那么严重。

  我们必须看到,精准扶贫采取以政策为主的实施方法并不等于说精准扶贫领域就不存在法治。精准扶贫首先是在中国已有之经济、社会和文化权利保护制度框架下进行的。中国已通过1986年《义务教育法》、1994年《劳动法》、1999年《城市最低生活保障条例》、2004年《社会救助暂行办法》、2006年《农村五保供养工作条例》、2010年《社会保险法》等法律、法规以及诸多地方性法规建立起了比较全面的经济、社会和文化权利保障法律体系。精准扶贫只是在这个法律框架之外进一步提高和巩固其权利保障水平,因此即使以政策为主导,也并不意味着在与扶贫有关的经济、社会和文化权利保障方面就完全缺乏法治保障。

  扶贫工作不通过国家立法进行是有充分客观原因的。扶贫工作因为地区差异区别极大,扶贫标准和措施也经常会发生变动,并且经常涉及民政、财政、医疗、教育等众多部门,因此国家要在很短时间内通过强调稳定和统一的全国性法律确实存在困难。另一方面从精准扶贫的实践看,目前以政策为主的方式在很大程度上已基本可以有效完成精准扶贫的战略任务。人权方法虽然强调法治,但却绝不以法律为保障人权的唯一手段。《经济、社会及文化权利国际公约》第2条要求“采取步骤,以便用一切适当方法,尤其包括用立法方法,逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”,因此虽然一般认为政策性方法不如法治方式强有力,但它仍是符合人权方法的一种选择。

  进而言之,精准扶贫在中央层面以政策为主,也并不意味着中央政府不重视扶贫工作的法治化问题,也不意味着在地方层面就不存在相应的立法。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》就特别指出要“推进扶贫开发法治建设”,要求各级党委和政府“善于运用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作”,并进一步要求“完善扶贫开发法律法规,抓紧制定扶贫开发条例”。事实上各省在推进扶贫工作的法治化方面已经取得了长足进步。到2020年5月,已经有河北、河南、山西、陕西等20个省、自治区、直辖市制定了本地的扶贫工作开发条例。因此,精准扶贫虽然以政策之治为主,但也是一种与法治方法相结合的综合之治。

  (三)扶贫政策的政府推动与权利者推动

  对于人权方法所极力倡导的赋权问题,如前所述,无论是从精准扶贫中能力贫困观念和多维扶贫策略看,抑或是从贫困人口在涉及其利益的决策参与和扶贫过程的透明性保障与监督和投诉机制看,精准扶贫事实上都贯彻了对贫困人口的赋权原则。虽然中央扶贫政策、扶贫官员较少使用人权或权利的语言,但整体并不影响精准扶贫赋权的本质。

  即便是赋权原则最为关注、同时对扶贫工作的监督和问责至关重要的权利在法律上的可主张性问题,目前中国法律也并非没有制度安排。以与扶贫关系最为密切的2014年国务院《社会救助暂行办法》为例,该办法规定了“最低生活保障”“特困人员供养”“受灾人员救助”“医疗救助”“教育救助”“住房救助”“就业救助”“临时救助”几种社会救助类型,虽然该行政法规未出现一次“权利”用语,但却实实在在保障了贫困人口的社会保障权、适足生活水准权(包括住房权)、工作权、健康权和受教育权,并且它也明确规定“申请或者已获得社会救助的家庭或者人员,对社会救助管理部门作出的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。这些规定使得精准扶贫过程中相当一部分救助性的政府扶贫行为可以通过个人行使诉权的方式予以监督。进而言之,即使有部分政府扶贫措施无法通过《社会救助暂行办法》确认的方式予以救济,在精准扶贫的背景下,其通过传统的信访或上访渠道也具有相当的可行性。精准扶贫中严厉的政治和纪律问责机制很显然有助于让传统上效率不高的信访救济获得新的生机。因此,尽管贫困人口进行权利救济的障碍不可避免仍会存在,但菲利普•奥尔斯顿有关“中国现在的做法拒绝个人在经济和社会权利遭到侵犯时有意义地利用问责机制”的论断显然是不符合事实的。

  在有关扶贫的权利救济方面,对人权方法通常强调法律,尤其是司法救济的倾向也存在一定的反思必要性。在人权保障中,司法救济虽然是非常重要的手段,但在任何国家,司法救济都是一种昂贵的救济手段,对于处于社会底层的贫困人口而言更是一种奢侈品。在精准扶贫的背景下,政府一方面通过精准实施在很大程度上确保贫困人口在扶贫过程中获得公平对待,从而减少权利侵害现象的发生,另一方面通过实施有效的扶贫评估机制与严厉的官员纪律问责机制确保贫困人口的投诉在相当程度上能够得到有效回应。因此,在精准扶贫的背景下,这种颇具中国特色的行政性救济机制未尝不是适合大部分贫困人口的救济方式。

  进而言之,在与扶贫相关的经济、社会和文化权利救济方式方面,虽然基于救济的有效性考虑,这类人权的可诉性尤其是宪法层面的可诉性在国际人权领域受到越来越多的强调,不过现实却没有证据表明,这类权利宪法化和可诉性程度越高,其受到的实际保障就必然越充分,扶贫工作就会越有效。即使在这方面权利救济机制发展最好的国家,也很难过高估计其在推进扶贫方面的作用。世界上对这类权利法律保护机制最完善的国家是南非,它的宪法不仅全面确认了经济、社会及文化权利,而且还在全世界范围内第一次允许这些宪法权利全面司法化。著名的格鲁特布姆案(Grootboom)在法律上确认了个人可以根据宪法直接通过法院提出要求政府采取合理的公共(扶贫)政策的权利,但这种直接要求政府采取的合理立法性措施的判决不仅在执行方面困难重重,而且这类案件在改变南非由于社会极端不平等而导致的普遍贫困方面的促进作用是相当有限的。

  另一个金砖国家印度也以经济、社会和文化权利方面的宪法诉讼闻名于世。2001年后,印度的社会组织在奉行能动司法的印度最高法院的支持下,通过一系列有关食物权的宪法诉讼成功迫使印度政府实施包括给贫困学生提供免费午餐在内的社会政策。但由于“诉讼战略永远也不可能从实质上重新分配财富或权力,也不可能渗透、影响构成印度人生活现实的经济和文化条件”,因此对其在整体推进印度扶贫政策方面的积极作用也不能高估。印度学者自身就承认,在确保获得食物方面,人们一般都认为中国更广泛的扶贫战略比印度通过宪法诉讼获得的更具体的食物补贴方式更为成功。中国既没有在法律上明确承认食物权,同时也几乎不存在宪法权利诉讼,但其在扶贫以及保障包括食物权在内的经济、社会和文化权利方面之所以能比有更好法律权利保障的印度和南非更为出色,原因是多方面的,但最根本的原因还是在于如阿玛蒂亚•森所说的那样,中国政府能长期“坚定地承诺消除贫困、营养不良、文盲和健康保健不足现象”。

  由此可见,扶贫过程中尽管法律赋权比较重要,但正如菲利普•奥尔斯顿也承认的那样,在促进对经济、社会和文化权利的保护方面,过于称颂“法院参与强制落实经济和社会权利的优点”与这类权利的可诉性可能会“本末倒置”。在经济、社会和文化权利的实现要严重依赖于政府积极干预的情况下,尽管中国扶贫模式在法律赋权方面可能确实仍存在不足,但中国政府所具有强烈政治意愿和主动出击精神仍然是对贫困者最好的保障。

  (四)精准扶贫的超常规性与常规化

  认定赋权和法治不充分总体上并不影响精准扶贫成功,这并不意味着从人权方法出发它就没有进一步改善的空间。事实上,无论是精准扶贫时期还是精准扶贫完成阶段性任务后,要确保扶贫工作有效并符合基本人权原则都会是一种巨大的挑战。2018年中央《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》就承认,“形式主义、官僚主义、弄虚作假、急躁和厌战情绪以及消极腐败现象仍然存在,有的还很严重,影响脱贫攻坚有效推进”。不仅如此,精准扶贫中由于政府对赋权和法治建设重视不够,导致个人权利意识薄弱以及权利保障程序不完善的情况也在不同程度上存在。

  例如,对于贫困户识别程序这个至关重要的问题,目前的各种政策和法规就存在规定不够明确以及规定之间相互冲突的现象。《扶贫开发建档立卡工作方案》对于民主评议在认定贫困户过程中究竟是充当贫困户认定的前提条件还是参考性条件规定得很不明确。而根据2013年《河北省城乡居民最低生活保障家庭经济状况核算与评估办法》第13条,民主评议确认似乎是贫困户能够得到县乡两级政府批准的前提条件,威县就是如此实践的。但这种做法却与《社会救助暂行办法》将提供社会救助的最终决定权交给县乡两级政府的规定相冲突。

  同时,我们也必须看到,目前我国的扶贫开发虽然还处于“攻坚”阶段,但已经基本接近尾声。在贫困人口人数以及结构都发生很大改变的情况下,以政府超级政治动员和组织安排为特征的精准扶贫方式未来既不容易维持,也没有太大的必要,因此探索后精准扶贫时期的常规化扶贫方式就成为一种必然要面临的选择。为确保扶贫能够在新的历史条件下继续保持辉煌,有必要通过实现一定的机制转换确保扶贫工作的专业性、权利指向性及廉洁性。

  1.从扶贫的泛政治化走向扶贫的专业化

  目前的扶贫方式在很大程度上是采用超级政治动员的方式进行的,不仅贫困地区的政府都将重心放在扶贫上,而且大量的国有单位工作人员还放弃本职工作到贫困村和贫困户驻点扶贫。这种泛政治化的扶贫方式虽然有其优点,却很难长期采用,并且很容易会影响各单位发挥正常的职能。从长远看,对于贫困户的识别、帮扶和退出最终还是要回到由扶贫开发职能部门、民政部门以及社保部门等专业部门来专门负责的道路上来。

  2.从政府送温暖模式向个人权利模式转变

  在精准扶贫中,政府采取极为主动的方式为贫困人口的脱贫致富创造条件和机会,这种方式在存在大量贫困人口的情况下边际效益比较高,但随着大部分有劳动能力的人口实现脱贫,这种方式的边际效益就会逐渐降低。随着贫困人口结构的改变,依赖更为规范化的社会保障政策和临时救助的需求会越来越突出。例如,威县2017年底未脱贫的2,407户、5,384贫困人口中,具备劳动能力的只占29.1%,而完全丧失劳动能力的却占70.9%。即便具备劳动能力的贫困人口,很大一部分也由于需要在家照顾病人或残疾人而无法正常就业。在这种情况下,尽管国家仍然可以为这些人口创造各种脱贫机会,但国家采取社会保障兜底肯定是一种更为基本的扶贫方式。在大部分情况下,只要国家加大对救助资金投入,贫困人口依据《社会救助暂行办法》申请政府救助就基本可以确保其生活在贫困线以上。

  3.促进监督和问责机制从倚重政治施压到倚重法治和机制转变

  确保扶贫的公正性永远是其确保人权方法的一条底线。为此,有必要将精准扶贫有关标准和指标的规定不断细化和法律化,在确保扶贫规则确定性的同时,保持法律可救济性渠道的畅通。在很大程度上以熟人社会为特征的农村扶贫,确保外来中立干预力量的存在至关重要。除了专业扶贫部门的干预外,精准扶贫中采用的抽查机制和第三方评估机制也是一种很好的干预方式。为了确保救济的便捷性和经济性,纪检部门也有必要将精准扶贫中建立起来的对贫困户投诉的快速回应机制常态化。此外,虽然扶贫工作将日渐走向常规化,但精准扶贫中对于扶贫干部树立起来的政治和纪律红线仍然有必要坚持到底,毕竟一旦这条红线失手,侵害的将是社会最弱势群体的权利和利益。

  (黄金荣,中国社会科学院法学研究所副研究员,法学博士。)

Abstract: Against a background that poverty alleviation is increasingly linked to the human rights-based approach in the international community,an issue arises concerning how to assess the targeted poverty alleviation strategy in China from a human rights perspective .The human rights-based approach emphasizes connecting poverty alleviation with those rights recognized in international human rights conventions,with a focus on the notion of mutidimensional poverty and the empowerment and accountability in the process of poverty alleviation.The targeted poverty alleviation in China embodies the notion of capability poverty and adopts a mutidimensional poverty alleviation strategy.The principles of empowerment and accountability have also been implemented to a large extent.All of the elements existing in the targeted poverty alleviation model such as super political will,government dominance,targeted implementation and unconventional mobilization are critical to ensuring the eventual success of poverty alleviation and human rights protection therein.Generally speaking,some deficiencies in respect of empowerment and rule of law in targeted poverty alleviation will not hinder the overall effectiveness of poverty alleviation.Nevertheless,it will be very helpful to reinforce the empowerment and rule of law in order to insure the fairness and sustainability in poverty alleviation,especially in the inevitable transition from an unconventional model of poverty alleviation to a conventional one in future.

Keywords:Targeted Poverty Alleviation;Human Rights-based Approach,Empowerment;Rule of Law;Unconventional Model

  (责任编辑叶传星)
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