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脱贫攻坚的人权意义

2020-09-29 14:18:36   来源:《人权》2020年第4期   作者:李云龙
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  内容提要:贫困是对人权的剥夺,解决贫困问题就是保护人权。消除贫困是各项人权全面发展的基础。我国脱贫攻坚的目标是在2020年消除绝对贫困,保障贫困人口的生存权、教育权、健康权、住房权等诸多基本人权。脱贫攻坚全面提升中国人权保障水平,对世界人权事业发展做出贡献。

  关键词:脱贫攻坚 人权 贫困

  
脱贫攻坚不仅是一项经济社会发展工程,而且是一项人权保障工程。脱贫攻坚解决了8,000多万人的“两不愁”“三保障”问题,帮助这些贫困人口走上自立自强、自我发展的小康之路,彻底改变了他们的命运。脱贫攻坚具有深刻的人权意义。

  一、中国消除贫困的重大举措

  中国政府很早就认识到消除贫困的重要性。1986年,中国政府确定以开发式扶贫作为农村扶贫政策的核心和基础,同时成立扶贫领导机构,从中央政府层级负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的扶贫开发工作。相关省、自治区、直辖市和地(市)、县级政府也都成立了扶贫开发领导小组,设立了扶贫办公室,在乡政府中设置了扶贫专干,负责本地的扶贫开发工作。1994年3月,中国政府公布《国家八七扶贫攻坚计划》,提出要用7年左右的时间,到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。此后,中国政府相继制订了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,提出了更高的扶贫要求。中国扶贫的特点是政府主导,投入财政资金,在贫困地区进行基础设施建设,培育和发展产业,帮助贫困人口自主脱贫。在经济发展和扶贫政策的推动下,中国贫困人口大量减少。

  脱贫攻坚启动人类历史上最大规模减贫工程。尽管农村扶贫事业取得巨大进展,但是,到2014年底,中国仍有7017万农村贫困人口处于贫困状态。这些贫困人口的脱贫问题成为党和政府关注的焦点问题。2015年11月,中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,确定“到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。” 2018年6月,中共中央、 国务院提出《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》,进一步把脱贫攻坚目标细化为“贫困地区具备条件的乡镇和建制村通硬化路,贫困村全部实现通动力电,全面解决贫困人口住房和饮水安全问题,贫困村达到人居环境干净整洁的基本要求,切实解决义务教育学生因贫失学辍学问题,基本养老保险和基本医疗保险、大病保险实现贫困人口全覆盖,最低生活保障实现应保尽保”。为了实现脱贫攻坚目标,中国政府提出了精准扶贫方略,要求扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准,坚持因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策,区别不同情况,做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗。中国政府把分类脱贫作为脱贫攻坚的指导方针。分类脱贫指的是,根据贫困地区和贫困人口的具体情况,因地制宜,采取适合贫困人口特点的脱贫形式,包括发展特色产业脱贫、引导劳务输出脱贫、实施易地搬迁脱贫、结合生态保护脱贫、着力加强教育脱贫、开展医疗保险和医疗救助脱贫、实行农村最低生活保障制度兜底脱贫和探索资产收益扶贫。同时,中国强化脱贫攻坚领导责任制,实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。党中央、国务院主要负责统筹制定扶贫开发大政方针,省级党委和政府对扶贫开发工作负总责,县级党委和政府承担主体责任。各级党委和政府层层签订脱贫攻坚责任书,扶贫开发任务重的省党政主要领导向中央签署脱贫责任书,每年要向中央作扶贫脱贫进展情况的报告。

  5年多来,脱贫攻坚取得巨大进展。到2019年底,按照每人每年2,300元(2010年不变价)的农村贫困标准计算,年末农村贫困人口551万人,比2014年减少6,466万人,贫困发生率0.6%,全年贫困地区农村居民人均可支配收入11,567元。脱贫攻坚目标绝大多数已经实现。

  二、脱贫攻坚对人权的多方面保障作用

  贫困问题是一个重大的人权问题。贫困贬低了人的价值,剥夺了人类尊严,限制了个人自由,排斥了穷人的政治参与。在贫困状态下很难实现人权,贫困是人权的最大障碍。消除贫困就是保障人权,同时也是实现其他人权的前提和条件。中国脱贫攻坚根除了绝对贫困,有力推动了中国人权的发展。

  第一,贫困人口的生存权得到根本改善。脱贫攻坚以来,国家不断加大对贫困地区的财政支持力度。2015年,中央财政专项扶贫资金为467.45亿元。此后,中央财政补助地方专项扶贫资金每年增加200亿元,2020年达到1,461亿元。2016-2020年,中央财政累计安排补助地方财政专项扶贫资金5,395亿元。中央财政继续加大对贫困地区的一般性转移支付力度,引导有助于脱贫的农业、教育、医疗、交通、生态等转移支付向贫困地区、贫困人口倾斜。2016年以来,财政部会同国务院扶贫办等部门持续推进贫困县涉农资金整合工作,3年整合各类涉农资金超过9,000亿元。中国政府建立了立体的脱贫攻坚投入体系,财政资金、金融资金和土地政策的支持力度非常大,每年有超过1万亿元的各类资金投向贫困县乡村,用来帮助贫困人口脱贫。巨额资金投入极大地改善了贫困群众的生产生活条件。2019年底,全国乡镇和建制村100%通硬化路,贫困地区建制村通客车的比率达到99.1%,群众出行条件大幅改善。为了解决“一方水土养不起一方人”问题,中国政府实施易地搬迁扶贫。“十三五”期间,国家筹集9,463 亿元(其中建档立卡贫困人口搬迁费用5,922亿元),搬迁1,628万人(其中建档立卡贫困人口981万人,同步搬迁人口647万人)。全国“十三五”易地扶贫搬迁工作取得决定性进展。截至目前,全国已建成安置住房266万余套,960多万搬迁群众实现入住,易地扶贫搬迁工作进入收尾阶段,剩余搬迁群众也将在年内完成搬迁。迄今为止,脱贫攻坚的首要任务,即贫困人口的吃饭和穿衣问题基本解决,贫困群众普遍不愁吃、不愁穿。

  第二,贫困人口教育权全面实现。“十三五”期间,中国政府把建成覆盖城乡、更加均衡的基本公共教育服务体系作为主要目标,规定到2020年义务教育实现基本均衡的县(市、区)比例应达到95%。为了更好实现这个目标,教育部联合国家发展改革委等6部门印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》,提出2020年实现建档立卡等贫困人口教育基本公共服务全覆盖的目标,明确“保障各教育阶段从入学到毕业的全程全部资助,保障贫困家庭孩子都可以上学,不让一个学生因家庭困难而失学”。此后,教育部陆续制定《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》,印发《关于打赢脱贫攻坚战进一步做好农村义务教育有关工作的通知》《关于解决建档立卡贫困家庭适龄子女义务教育有保障突出问题的工作方案》《关于进一步规范义务教育阶段家庭经济困难学生生活补助工作的通知》等文件,确保贫困家庭义务教育阶段儿童和少年不失学辍学,让他们有学上、上得起学。教育部实施了义务教育控辍保学专项行动,建立和完善了以学生为中心的精准帮扶政策。在确定资助对象时,向深度贫困地区和建档立卡等重点人群倾斜,准确摸清家庭经济困难学生人数,确保应助尽助。对于贫困地区来说,控制辍学现象发生是保障义务教育的关键。教育部确定374个控辍保学重点监测县,按照一县一案的原则制定控辍保学工作方案。教育部门打通学籍系统与公安部人口信息库、扶贫办建档立卡贫困人口库之间的联系,建立起统一的控辍保学工作台账,并实行动态更新、销号管理。截至2019年11月20日,全国832个国家级贫困县义务教育阶段辍学学生人数由29万人减少到2.3万人,其中建档立卡家庭贫困学生人数已由15万减少至0.6万。贫困家庭子女都能够接受9年义务教育。

  第三,贫困人口的健康权得到有效保障。自从本世纪初开始推进农村和城镇医疗保障改革以来,主要由政府资助的城乡居民基本医疗保险制度迅速推广,到2019年底,参加基本医疗保险人数达到135,436万人。2016年,卫健委等15个中央部门联合印发《关于实施健康扶贫工程的指导意见》,要求到2020年,贫困地区人人享有基本医疗卫生服务,农村贫困人口大病得到及时有效救治保障,个人就医费用负担大幅减轻;贫困地区重大传染病和地方病得到有效控制,基本公共卫生指标接近全国平均水平。国家卫生健康委、国务院扶贫办印发《贫困地区健康促进三年攻坚行动方案》,实施贫困人口托底医疗保障、贫困人口大病和慢性病精准救治、贫困地区医疗卫生服务能力提升、贫困地区传染病、地方病综合防治、贫困地区健康促进、深度贫困地区健康扶贫等六大攻坚行动,确保到2020年农村贫困人口全部纳入基本医保、大病保险、医疗救助范围。中国政府把农村贫困人口全部纳入基本医疗保险、大病保险和医疗救助等范围,常见病、慢性病在县乡村三级医疗机构及时诊治,患大病重病后基本生活有保障。在大病保险保障水平普遍提高的基础上,继续执行贫困人口起付线降低50%、支付比例提高5个百分点的政策,并取消建档立卡贫困人口封顶线。国家扩大农村贫困人口大病专项救治范围,增加肺癌、肝癌、乳腺癌、宫颈癌、急性心肌梗死、白内障、尘肺、神经母细胞瘤、儿童淋巴瘤、骨肉瘤、血友病、地中海贫血、唇腭裂、尿道下裂等作为专项救治病种。2018年,中国农村贫困人口大病专项救治病种从上年的7种扩大到21种,2019年扩大到25种,2020年扩大到30种。到2018年8月底,该专项救治确诊农村贫困人口大病病例26.1万人,救治22.6万人,累计救治99.6万人次;专项救治病种累计报销比例为81.12%,比专项救治开展前提高37.3个百分点。贫困白血病患儿实际报销比例从2017年初的49%提升到2018年9月的81%。卫生部门组织1,007家三级医院对贫困地区1,172家县级医院进行对口帮扶,建立远程医疗网络,832个贫困县均实现每县有一家公立医院的目标,99%以上的乡镇和行政村有卫生院和卫生室,贫困人口县域内就诊率达90%以上。全国累计向贫困地区乡、村支援医务人员9万人以上,98%的乡镇达到至少有1名全科医生或执业(助理)医师的标准,98.2%的行政村实现至少有1名合格村医的目标,农村贫困人口的常见病、慢性病基本可以就近获得及时诊治。2016年至2019年,中央财政提供医疗救助补助资金889.96亿元,补助困难群众参加基本医疗保险和支付自付部分的费用等。2019年,城乡居民医保补助标准提高到每人每年520元,中央财政通过转移支付提供城乡居民医保补助资金3,337.22亿元。国家对贫困人口实行大病集中救治、慢病签约服务管理和重病兜底保障的办法,分类救治。得到分类救治服务的贫困患者已达1,500多万。城乡居民基本医保等基本医疗保障制度覆盖全体农村贫困人口,农村贫困人口医疗费负担明显减轻。2019年上半年,全国贫困患者医疗费用个人自付比例平均为10%左右,670万因病致贫和因病返贫的贫困户实现脱贫。

  第四,贫困人口的住房权得到维护。住房安全有保障是脱贫攻坚的一个重要任务。国务院《“十三五”脱贫攻坚规划》明确规定要加快推进农村危房改造,重点解决建档立卡贫困户、低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭的基本住房安全问题。住房和城乡建设部和财政部印发的《农村危房改造脱贫攻坚三年行动方案》规定,确保2020年前完成现有200万建档立卡贫困户的危房改造任务,基本解决贫困户住房不安全问题。2019年8月,住房和城乡建设部和财政部发出《国务院扶贫办关于决战决胜脱贫攻坚 进一步做好农村危房改造工作的通知》,要求以建档立卡贫困户为中心,推进贫困残疾人家庭等4类重点对象的危房改造。全国现有4类重点对象危房存量135.2万户,其中建档立卡贫困户64.3万户。截至2019年11月底,135.2万户危房已开工97.9%。这些危房已全部纳入中央农村危房改造任务和补助资金范围,在2019年底前全部开工,并将在2020年6月底前全部竣工。中央财政单列“三区三州”等深度贫困地区的农村危房改造补助资金,增加对4类重点对象危房户的补助,在全国户均补助1.4万元的基础上增加2,000元。目前农村危房改造基本完成,2019年建档立卡贫困户农村危房改造任务只有2,260户还没有竣工。另外,各地脱贫攻坚“回头看”大排查活动中,新增加了在10万户建档立卡贫困户,其中有约1.13万户危房正在加紧实施改造。

  第五,贫困人口农村饮水安全问题加快解决。《“十三五”全国水利扶贫专项规划》确定,2020年农村饮水安全保障程度和自来水普及率明显提高,农村生活供水保障能力达到 40升/ 人•日以上,供水水质达到国家规定饮用水标准,农村集中供水率达到 83%,自来水普及率达到 75%,农村饮水安全得到全面巩固提升。水利部制定的《水利扶贫行动三年(2018—2020年)实施方案》确定,到2020年全面解决贫困人口饮水安全问题,加快实施贫困地区农村饮水安全巩固提升工程,因地制宜加强供水工程建设与改造,进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、供水保证率和水质达标率,提升农村供水保障程度。水利部等部门发布《关于坚决打赢农村饮水安全脱贫攻坚战的通知》,要求到2020年全面解决贫困村和贫困人口的饮水安全问题,在供水难度大的地区,应保证每人每天供水量不低于20升。 “十三五”以来,国家实施农村饮水安全巩固提升工程。到2018年9月底,中央安排农村饮水安全巩固提升工程投资143亿元,全国累计完成投资1,002亿元,受益人口1.36亿人,1,478万贫困人口的饮水安全问题得到解决;山东、重庆、甘肃3省市率先完成农村饮水安全脱贫攻坚任务。2018年底,全国存在饮水安全问题的贫困人口还有104.3万人。为了彻底解决这些人的饮水安全问题,水利部编制了加快解决农村饮水安全问题的工作方案,建立到县到村到户的电子工作台账,实行动态管理,督促各地解决一处销号一处,同时协调有关部委下达农村饮水安全巩固提升工程剩余全部中央补助资金76.7亿元,确保2020年6月底前全部解决贫困人口饮水安全问题。水利部确定,2019年底前解决80万以上贫困人口饮水安全问题,2020年全面解决。到2019年底,全国共解决101.6万建档立卡贫困人口的饮水安全问题,巩固提升了5,480万农村人口供水保障水平,解决了615万氟超标人口饮水问题,超额完成年度目标任务。今年水利部门聚焦剩余未解决饮水安全问题的建档立卡贫困人口,确保6月底前全面解决贫困群众喝水难题,年内基本完成饮水型氟超标改水任务,农村集中供水率达到87%、自来水普及率达到83%,完成6,000万农村人口供水保障水平目标任务。

  三、脱贫攻坚对人权发展的重大意义

  脱贫攻坚大幅提高贫困人口生活水准,极大地改善了中国贫困人口生存状况,加快了消灭绝对贫困的步伐,有效促进农村贫困人口的人权保障,推动中国人权发展跃上新台阶。同时,脱贫攻坚也对国际减贫事业做出重大贡献,有力促进了世界人权保障事业。

  脱贫攻坚全面提升中国人权保障水平。脱贫攻坚的成功,意味着中国有史以来第一次整体消除绝对贫困。在五千年历史中,中华民族一直无法摆脱贫困梦魇。生产力水平低下、封建统治和帝国主义侵略,造成中国社会的普遍贫穷,绝大多数人过着勉强果腹的生活。每遇水旱蝗等自然灾害,就会有大量人口饿死冻死。脱贫攻坚使中华民族彻底告别绝对贫困,中国人民的生存状况得到根本改善。同时,脱贫攻坚已经远远超出了简单生存问题和温饱问题的范围,容纳了更加广泛的内容,包括建设基础设施、提供基本公共服务、加入基本养老保险和基本医疗保险、整治人居环境、保障住房和饮水安全、发展产业等。脱贫攻坚不但要解决温饱问题,而且还要帮助贫困人口走向小康,满足贫困人口对美好生活的向往。事实上,中国政府也是从建成小康社会、实现共同富裕的高度看待脱贫攻坚,要求打赢脱贫攻坚战,“补齐全面建成小康社会中的这块突出短板,决不让一个地区、一个民族掉队”。

  脱贫攻坚是中国人权事业巨大进步的标志。新中国成立以来,特别是改革开放以来,中国人权事业快速发展,发展成就举世公认。但是,数量庞大的贫困人口和低收入人口的存在,始终是中国的一块短板。尤其是深度贫困人口的脱贫问题一直无法解决。深度贫困人口是指居住在“老、少、边、穷”等自然条件恶劣、经济社会发展水平较低地区的贫困人口,以及因病致贫、患慢性病、患大病、因残致贫的贫困人口。帮助这些贫困人口摆脱贫困,同全国人民一起迈入小康,走向富裕,是全面建成小康社会的应有之义,也是中国特色社会主义的本质要求。中国人权发展不能少了脱贫这一块。脱贫攻坚以彻底解决 8,000 多万建档立卡贫困人口的贫困问题为目标,动员全国力量,投入巨额资金,务求在中华大地上根除绝对贫困。这对中国人权事业的发展有不可估量的意义。脱贫攻坚带动中国经济权利、社会权利、文化权利、公民权利和政治权利的全面发展,推动中国人权发展进入更高阶段。

  脱贫攻坚促进了国际人权事业的发展。长期以来,国际社会把促进发展、消除贫困作为国际人权保障的重要目标,致力于通过国际合作减缓贫困。中国农村扶贫在国际消除贫困的努力中占有特殊地位,表现特别突出。中国是最早实现千年发展目标的发展中国家。国际舆论普遍认为,全球在消除极端贫困领域所取得的成绩主要归功于中国。由于减贫行动规模巨大,脱贫人口数量众多,中国脱贫攻坚本身就具有重大的世界意义,是国际减贫努力的重要组成部分。中国脱贫攻坚为世界减贫事业作出重大贡献,也是对国际人权事业的重大贡献。

  中国脱贫攻坚的成功实践对许多发展中国家有鼓舞和激励的作用。贫困是一个世界性顽疾,多年难以根除。一些发展中国家尽管经济在发展,但贫富差距以及由此带来的贫困问题仍无法解决。不少发展中国家的减贫事业陷入了越减越贫的怪圈。中国在减贫领域的成功实践给其他面临贫困问题的发展中国家增强了信心。这对发展中国家的人权发展意义重大。

  中国脱贫攻坚的成功经验对许多发展中国家有启发和借鉴意义。目前世界上还有8亿多极端贫困人口,全面消除贫困仍然是国际社会的重大人权挑战。联合国《2030年可持续发展议程》的首要目标就是消灭贫困。国际合作是减贫的重要方面。中国脱贫攻坚经验得到联合国高度认可。2018年12月,第73届联合国大会通过《消除农村贫困以执行〈2030 年可持续发展议程〉》决议。这是联合国大会第一个关于农村贫困问题的决议。这个决议把中国脱贫攻坚经验同联合国2030可持续发展议程有效对接,提出实现2030可持续发展目标的新思路,为全球贫困治理提供中国智慧。该决议以中国农村扶贫实践为基础,提出消除农村贫困问题基本政策框架,要求加大基础设施建设、推广包容性金融、消除数字鸿沟、增加就业、推进高质量教育、加强社会保障体系建设等,呼吁实行精准扶贫方略,加强国际合作,制定农村发展战略,帮助发展中国家农村地区的经济和社会发展,构建人类命运共同体。这是一套消除全球农村贫困的完整方案,且经过中国数十年扶贫实践检验,对其他发展中国家有巨大参考价值。

  (李云龙,中共中央党校(国家行政学院)国际战略研究院教授。)

Abstract:Poverty is a denial of human rights.Addressing poverty is to protect human rights.Poverty eradication is the foundation for the comprehensive development of all human rights.The goal of poverty alleviation in China is to eliminate absolute poverty and guarantee the basic human rights of the poor,including the rights to subsistence,education,health and housing,by 2020.Poverty alleviation has improved the human rights protection in China and contributed to the development of human rights in the world.

Keywords:Poverty Alleviation;Human Rights;Poverty

  (责任编辑朱力宇)
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