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疫情防控中的人权冲突及其整合之道

2020-08-27 13:57:33   来源:《人权》2020年第3期   作者:汪习根 王文静
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  内容提要:在抗击新冠疫情背景下,生命健康权与自由权、经济权、平等权之间无可避免地会发生冲突。探寻人权价值冲突及其整合之道,直接关系到抗疫的成败得失。在主体上,应当重点整合不同年龄层次患者之间、新冠患者和非新冠患者之间、疫情中心区域和外围区域公民之间的权利冲突;在内容上,应当从优先事项、代价限度、底线平等和修复正义四大路径来整合生命健康权和经济自由权之间的关系。在价值上,从生活、市场、保障、新闻、言论五方面厘清秩序与自由的关系,构建既有稳定抗疫秩序又保持社会活力的良性治理模式。

  关键词:新冠疫情  人权价值冲突  价值整合

  
新冠疫情全球大暴发,对全体人类的生命健康带来严峻挑战和巨大威胁,人类的生存权和发展权正在遭受无比惨痛的危害。为了有力应对疫情,基于尊重人权、社会连带和团结协作的抗疫模式显现出人类的理性优势。然而,在不同治理模式和人权价值观之下,生命权、健康权与自由权、经济权、平等权,以及不同主体的权利之间冲突不断显现,甚至在某些大国引发价值撕裂和危机失控。实践一再证明,在医疗资源需求瞬时剧增和社会管控力度骤然加大的紧急状态下,基于公共卫生权利引发的不同人权价值冲突之整合对凝聚抗疫内生合力和高效动能具有重大前提性意义。为此,本文从人权法理学视角,在人权主体、形式和价值内容三大层面揭示疫情防控视野下人权冲突的整合之道。

  一、基于主体的人权冲突及其整合

  人权总是为特定的主体所享有,但不同主体的人权并不一定总能得到均衡配置和公平分享。在疫情暴发期,人权客体资源的匮乏性和配置效能受制,必然会导致人权在不同主体之间的紧张关系。生命健康权是疫情防控致力保护的首要人权。在此,以生命健康权为重点,剖析不同主体的人权价值冲突形式以及对冲突之整合的法律原则与方式。

  (一)新冠肺炎患者与其他严重疾病患者之间的人权关系

  突发公共卫生事件往往来势凶猛,爆发力强,严重冲击一国乃至全球医疗体系。从各国的现状看,即使是再先进的国家医疗体系,也难以迅疾充分满足应对疫情之需。实践表明,当疫情区的医疗系统在早期濒临崩溃的险境下,社会正常医疗服务最大限度地让位于新冠病毒检测与患者救治。而除了新冠肺炎患者之外,对其他严重甚至垂危病患者如何救治,便成为横亘在新冠和非新冠患者这两类不同主体权利之间的障碍,容易引发主体的权利冲突。《经济、社会及文化权利国际公约》第12条对健康权的主体明确使用的是“人人”二字,为实现人人享有健康权,规定了四个基本步骤,其中,第四项规定“创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件”,再一次强调了“人人”的必要性。而且,“即使在资源非常有限之时,各国也必须通过采取费用相对较低的针对性方案,保护社会中的弱势成员”,也就是“处于最不利、最被边缘化的成员或群体”。这一意见是否及于疫情防控时期的非新冠患者,或者是否及于所有的非新冠患者?尽管该意见在文本中没有采取列举的方式明确加以表述,但是,健康权的四大构成要素无一不体现了平等保护每一个人的基本精神,即确保“在紧急情况下,公民能够及时获得医疗服务”。其中,“可用性”是指国家必须有“足够数量”的卫生资源供全体患者享有。“可及性”将“不歧视”作为第一要义,不歧视中的歧视既指实施不合理差别、区别、不平等待遇的积极歧视,又指不提供相应资源与服务的消极歧视。可见,全面平等保护而非顾此失彼,是国际人权法对健康权保护的基本原则。

  本文认为,应当坚持以下四个基本原则处理权利的冲突:一是分类施治原则。当今世界,存在两种不同的医疗模式:社区自治的分散模式和政府主导的集中模式,两者各有利弊,分别适用于不同制度情景。在疫情暴发期,可以兼采其长而回避其短,坚持政府主导和社会自理相结合的路径,最大限度地调集资源,对新冠患者集中隔离治疗,同时,对非新冠的其他患者分类施治,其中的一般患者居家治疗、中度或较重症患者实施社区治疗,急危重症尤其是生命垂危者则集中优质资源统一有效治疗。“要统筹做好其他疾病患者医疗救治工作,做到急重症患者救治有保障、慢性病患者用药有供应、一般患者就医有渠道”。二是优先原则。即疫情防控优先考虑,非疫情需求适度让位,这已是不争的事实。问题的关键不在于是否应当优先,而在于优先的程度和比例。这一点应当从两个方面加以界定:在质上,让尽可能多的医疗资源配给到新冠疫情应对之上,即实行新冠疫情防控与新冠患者治疗优先于其他一般患者;在量上,非新冠患者尤其是普通轻症疾病患者在此等紧急状态下,应当适当让渡一部分权利,这一被让渡的权利可以主要量化为优质医疗资源选择权、住院救治权这两个类型的权利。三是底线原则。新冠患者优先绝不意味着放弃其他疾病患者,相反,应当守住一个底线,即对非新冠的其他重症患者,应当提供基本医疗服务。医疗体系中应当及时调配部分资源或保留有限资源保障危重症患者的住院治疗等基本权利。四是克减原则。鉴于资源的有限性甚至极度匮乏,在疫情暴发的高峰期,对于非新冠患者,实行两分法:一部分是危重症患者的权利不得克减,另一部分是非重症患者的权利可以克减,以便为新冠患者保留必要资源。从法理上看,人权克减的合法限度在于对生命权的保护。当发生危害生命权的突发公共卫生事件时,以生命权为重心,可以对其他人权进行限制。但是,这一限制不得超过必要限度。《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定:“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时,本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务,但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限,此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾,且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视”。而对该公约人权克减限度进行解释的锡拉库扎原则在第25条规定,“公共卫生可被援引为限制某些人权的理由”。据此,对非新冠患者中的重症尤其是急危重症患者,由于其生命权所遭受的威胁与新冠患者是同等的,所以,不得适用该第4条而克减其获得与常态化下相同的救治权。而对于非急危重症的非新冠患者,由于其生命权并无危险,故而在生命权和其他权利的权衡中,优先保护新冠患者而适当克减非新冠患者权利是有法可依、于理有据的。但是,无论如何,不可适得其反,完全无视非新冠患者的医疗救治权。我们认为,对后者,可以克减的权利仅限于优质资源使用权和医疗资源选择权之类的权利,而对于基本医疗权利则不得克减。其中又可分解为基本药物和医疗方案的可及性两类。为达此目的,建立政府主导的平台渠道极为重要,有助于克服社会自组织的无序,在公权力的强干预下最大限度释放社会活力。

  (二)老年人与年轻人之间的人权关系

  当几近崩溃的医疗体系无法救治所有新冠患者时,人类不仅面临来自病毒的危机,而且可能面临人道主义危机。这绝非危言耸听。据报道,意大利提倡老年人将救治机会让给年轻人,其医疗组织SIAARTI(Società Italiana di Anestesia Analgesia Rianimazione e Terapia Intensiva)发布了针对医务工作者的指导手册,其中第3条指出,为了节省医疗资源,使其达到最佳效果,即需要对ICU使用设立门槛,优先治疗年轻人。有些医院已经放弃治疗65岁以上的老人,不再给65岁以上的人戴呼吸机。英国部长鲍里斯▪约翰逊建议70岁以上的成年人应该自我隔离4个月。在美国,有的年轻人将新冠肺炎称为“boomer remover”,即“老年人消灭者”。就其根源,早在乔治·W·布什政府时期,为了计算出降低过早死亡率的价值,改变为每拯救一条生命估价610万美元的做法,而是采用了年龄折扣:70岁以上的人只占年轻人生命价值的67%。而实际上,试图牺牲老年人生命以便儿孙成为继承者的想法,无疑“是一个骗人的幻想”。因为,其后果是“大量的老人可能会为了年轻人而牺牲自己的生命”,“60岁及以上的人在这场危机中变得更加脆弱,他们不只是对于病毒而言是脆弱的,更重要的危险来自于年龄歧视的态度”。

  解决不同主体之间的人权冲突,首先应当坚守一个基本理念:平等尊重全体人类中的每一个个体的人格价值,克服社会达尔文主义。歧视老年人似乎具有理论基础:“最好的或有组织的,或最健康的,或最活跃的,或最受保护的,或最聪明的,从长远来看,满足这些条件的人必然会比其他人占优势”。由于疫情暴发加剧了“年龄歧视”(Ageism)和“代际紧张”,而这在实质上既是对正义的损害,更是对全体人类共享人权的无情挑战。为此,在利益上,必须坚守利益衡量的理性原则,抛弃选择性治疗的非人性思维。放弃老人的做法实属无奈之举,无法从个案正义的层面判断孰是孰非。但是,这并不意味着可以熟视无睹,更不意味着应当保持沉默。相反,应当克服个案正义的局限,从社会正义的视角加以理性审视。在这一意义上可知,究其实质,这种现象无疑是“丛林法则”“洞穴奇案”的翻版和变种。人权法理学指明,人是等价的,不同的个体,其价值是无法比较出高低大小的,不能简单地以对社会的贡献或实用主义的标准来判定个人价值。否则,势必陷入等级论、人种优越论的危险境地。

  其次,引入关于分配正义的外部视角,创设实现分配正义的社会条件。西方的正义论者,无论是亚里士多德还是罗尔斯,都只是就正义而论正义,即使罗尔斯论及社会制度的正义,却也是囿于对既存资源的分配而无暇顾及现有制度正义的外部资源供给问题。实际上,分配的正义既是对现有资源如何分配的制度安排,又直接涉及资源供给是否充足。在抗击疫情的非常时期,只研究前者而无视后者是无法解决问题的,而这正是导致选择性治疗的“理论之恶”所在。在一般情况下,当医疗资源基本可以满足社会需求时,科学配置内部医疗资源即可满足分配正义;而在非常态时期,则必须求助于外部资源的供给。所以,应当特别强调:一是在理念上,从内部的资源配置转向外部的资源储备、资源筹措和资源调集,构建医疗应急资源储备法律制度。二是在内容上,明确应急医疗物质筹措供给法律关系的性质、内容和权利与义务关系的模式,尤其是责任主体和责任形式。三是在主体上,依法建立并强化国家应急医疗物质储备中心,在法律上确立其职权职责,或重点明确履行职责的方式以及法律责任。四是在实施上,强化能力建设,将应急医疗物质供给作为社会福利必不可少的基本构成要素,纳入国家预算体系、社会救助体系,并辅之以民间力量的有效支撑。做到筹措和供给相互衔接,相互支撑,既要实现筹措体制和筹措能力的现代化,又要实现配置体制和配置能力的现代化,切实防止正如禁止医疗机构直接接受捐赠、慈善机构疲软乏力等筹措不力或配置失序的两极格局。五是在时限上,克服短期行为,改变物资供给的应急性思维和非常态逻辑,转而树立常态化意识,此所谓“养兵千日,用兵一时”。的确,与疫情的偶发性突发性一样,疫情防控具有应急性,但疫情防控物质的供给则绝非简单凭靠一时的动员即可唾手而得。疫情恐慌既是对疾病的恐慌,又是由物质短缺引发的恐慌。所以,必须实现两个转变,即从应急性思维转向一般性思维、从非常态思维转向常态化思维,实现储备的常态化与供给的非常态的有机统一。对此,在一定意义上,一个重要的判断标准是:“国家是否在向公共卫生保健系统提供资金和规范私人卫生计划费用之间,取得了最适当的平衡”。

  此外,在法律上,实现从经验向理性的转变。湖北治愈3,600多位80岁以上新冠肺炎患者,以至于世界卫生组织(WHO)事务局长助理布鲁斯·埃尔沃德曾发出这样的感慨:“如果我感染了,我希望在中国治疗”。中国实施“应检尽检、应收尽收、应治尽治”原则,强调切实保障老年人等特殊人群的生命安全和身体健康,无疑彰显了平等保护每一个个体无差别享有医疗救治权利的价值精神。应将经验转化为逻辑,吸收进相关法律修正案之中,使之成为未来的强制性行为规范,导引应对日后的疫情实践。

  (三)疫情中心区域与外部人群的权利关系

  疫情隔离制度对抗击疫情至关重要,在疫情期实施最为全面严格的隔离制度,成为阻断疫情蔓延的最主要方式,这已被实践证明是科学高效的。当然,如果对来自疫情中心区的公民或与之有身份关联而无旅行接触史的公民,全然采取拒绝准入的措施,则涉嫌歧视。比如,在极个别地方,封堵之前在外地的湖北人在封堵后被拒绝入住酒店、湖北籍公民被强制终止租房协议,疫情好转后个别湖北人到外地准备复工,被拒绝入城甚至遣返。在此次疫情中,切实强化依法治理、平等保护,所累积的实践经验值得及时纳入法律调控范畴。“我们旗帜鲜明地反对‘中国病毒’之类的国际种族歧视,也不能允许本国针对特定群体尤其是‘湖北人’在法律允许范围以外的区别对待”。问题的关键在于,如何确定合理差别和身份歧视之间的法律界限?现有的原则性意见如何才能具有法律上的可操作性?在此,仅以健康码为例进行论证。

  为了解决流动人口的健康查证与核实问题,实施的“健康码”制度值得推广,也需要不断完善。其中的关键问题是健康码的效力冲突问题,不同区域对待健康码的态度不尽相同,存在健康码的地方主义。特别是对于疫情中心区域公民的健康码,不同地区的认可度存在重大差别,极个别地方甚至不予认可,拒绝持有者入境。要解决这些问题,必须“在人员管控、健康码互认等方面要做到政策统一、标准一致”。为此,应当在法律上构建完善的健康认证制度。一是法律效力地位。健康码制度作为一种防控手段,就属性而言至多只是一种行政管理方式,其本身并无法律效力。在修订相关公共卫生事件应对法律文本时,可以考虑建立健康认证法律制度,实现健康认证的法律化,赋予健康认证以法律效力,确保其在法律上的强制力。地方性规范或措施与之不一致时,应属于无效,不得以地方的“土法土规”予以对抗。二是法律效力范围。健康码一经生成和法律确认,便具有了法律效力,这种法上的拘束力高于政策和习惯规范的效力,不能以行政或习惯做法来否定其效力。而且,这一效力应当及于全国范围而非某个地区,具有“一码在手、走遍全国”的有效性。三是法律效力依据。健康认证的法律效力立基于其科学性,只有建立起经得起医学科学经验的健康检测、登记、统计和认可制度,才能真正有助于防控疫情传播,确保全体公民健康。所以,应当强化健康认证的科学性,防止认证在标准上不符合科学,在流程上流于形式,在统计上存在漏洞,在检测上出现问题。应建立更为严格可靠的检测体系,强化健康认证的可信度和适用性。四是法律效力保障。法律责任的设定和落实是法律效力转化为法律实效的根本保障。为此,建立健康认证通行自由的法律监督机制和责任制度十分必要。责任主体包括健康认证主体,也包括健康验证主体,责任形式以行政责任为主,辅之以其他形式。

  二、基于内容的人权冲突及其整合

  (一)一般原则

  生命权、自由权、财产权、受教育权、社会权等是新冠疫情中备受关注的基本人权。对于这些权利如何排序,西方法学家认为,“如果有人问道,西方法律最为重视的个人权利是什么?大部分法学家都会回答:‘生命’。确实,在最原始的法律制度中,人类的生命就得到了保护。”之所以如此,是因为在利益位阶衡量中,“生命的利益是保护其他利益(尤其是所有的个人利益)的正当前提条件,因此它就应当被宣称为高于财产方面的利益。健康方面的利益似乎在位序上要比享乐或娱乐的利益高。” 从法律规范文本看,国际人权法和不少国家的宪法都把生命权置于自由权之前。既然如此重视生命健康权,为什么在拥有先进医疗科技和强大经济实力的某些西方大国疫情防控却严重失序,新冠病毒感染和死亡直线飙升?

  对此,有的归因于生活习惯,有的究责于他国,还有的溯源于文化,如此等等,这些只是看到了问题的某一个方面。从人权法理进行探究,方可窥见就里,那就是在个人主义人权价值观支配下,对生命权无论怎么重视也无法消解自由权或自由主义对其根深蒂固的钳制。在以个人为本位的狭隘观点作用下,疫情防控隔离举措难见成效,最终必然是以牺牲生命健康权为代价。实践表明,凡是封控隔离严密、全面集中救治、“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”的国家和区域,其患病率和死亡率就低,疫情防控就能取得决定性胜利。反之,如果祭起所谓人身自由、言论自由和经济自由的大旗,拒绝封堵、拒绝隔离、拒绝口罩甚至拒绝治疗,则必然成为反科学、反人权的祭品。当然,对生命健康权的保护并不必然意味着全然否认自由权,对自由权的限制甚至牺牲应当限定在合理的限度之内。那么,这一限度究竟原告如何设定?这直接涉及到如何协调生命健康权与自由权的价值冲突这一人权法的基本理论问题,对这一问题的解答,成为决定疫情防控成败得失的关键。在此,可以将生命健康权与自由权之间的价值整合原则归结为:第一,优先原则,即生命权高于自由权;第二,选择原则,即当且仅当生命权和自由权的矛盾不可调和时,须以自由权为代价换取生命权;第三,例外原则,即当自由权的牺牲直接威胁到生命权时,自由权和生命权同等重要,不得牺牲自由权。

  (二)生命健康权至上理念下的价值整合

  基于以上总体原则,本文重点以自由权中的经济自由权为例,与生命健康权进行比较分析以探求冲突整合之道。隔离和封城是抗击疫情的最有效方式,经济停摆成为保卫生命健康所付出的惨痛代价。但是,在疫情大爆发危险期,西方大国依然强调“宁愿付出健康代价,也要重启商业以拯救经济”。生命健康权和经济权利的紧张关系骤然凸显在全社会面前。此时,应当坚持生命健康权至上理念,并围绕这一重心采取以下基本方法进行价值整合。

  1.优先事项

  在任何情况下,生命健康权始终具有优先性,而经济自由权利必须服从于生命健康权。因为经济本身不是目的,经济权利也不是终极目的,诸如就业、市场自由等等不过是为了保障人类获得保障生命健康权利得以实现的条件。实践反复证明,凡是应对高效、反应快速的抗疫模式,都往往以克减经济自由权利为代价;凡是以经济自由权为重心的模式,则会走向失败;而在生命健康权和经济自由权之间摇摆不定或试图平衡的,则患病率和死亡率会居高不下,维持区间明显拉长。由此,可以得出一个基本结论:在紧急状态下,可以也应当适度牺牲经济自由权而保障生命健康权。

  2.代价限度

  究竟付出多大的经济代价才是科学选择,如何把握牺牲的这个“限度”或“必要性”?西方经济学家运用统计学的方式进行了计算,范德比尔特大学经济学家基普·维斯库西(Kip Viscusi)发现,在整个人口中,每损失1亿美元的经济收入,就会导致一起额外的死亡。而美国环护署设定的生命标准是,每拯救一个生命的成本约为950万美元。美国农业部有一个计算标准,用来估计食源性疾病的经济成本——医疗保健、过早死亡、非致命病例造成的生产力损失。还有学者对新冠疫情进行经济成本分析得出结果:这相当于每挽救一条生命就损失200万美元的经济活动。我们认为这一经济学的计算方法是不可取的,因为,“如果考虑到医疗系统可能会被COVID-19的病例压垮,从而增加死亡率,那么成本效益比将会改变,因此会有必要以更快的速度实施更剧烈的封锁措施”。即使政府不采取强制暂停经济,为了防止传染,人们也会主动如此。其实,更为重要的是,简单地对生命进行价值衡量是不合伦理的,在实质是以数字掩盖人性,以计量方法遮蔽社会正义,尤其是将人的价值折算为一定数量的货币,“权衡人类生命的经济成本似乎不可避免地显得愚蠢”。这不仅有违科学伦理,其本身的科学性也是值得怀疑的。可见,限制经济自由权是无可避免的理性选择,就限制的限度而言,可以在时空维度上加以设定,即:在时空上仅限于疫情暴发期和中心区域,对仅凭特定区域自身资源无法遏制疫情而需要外部配合甚至主导时,必须牺牲此一区域的经济自由权。此时,经济权自由的让渡是生命权得以保证的充分必要条件,故必要性最大。否则,超过特定时空,其便只具有必要性而无充分性。当然,现代社会的产业链环环相扣,中心区域的经济限制必然波及其他区域的经济发展,所以,切断与那些以物理接触为载体的经济关联,便成为必要选择。如果超越了特定时期和特定区域,这一必要性便大为降低,甚至没有必要。此时的复工复产便成为当务之急。

  3.底线平等

  为了保全生命健康权,让渡经济自由权利,既具有特别的正向效应,也无可避免地带来损失,这已是不争的事实。为了消弭此一负面影响,应当在经济自由之外引入经济平等的因素,最大限度地谋求经济平等权与生命健康权之间的一致性。因为,当经济自由权无法得到顾全时,遭受影响最深的首先是经济关系链条中处于最为脆弱一极的弱势群体。其成本是巨大的:一是生命健康成本。贫困、经济权利的不平等可能会加剧病毒的传播速度和死亡率,在对生命健康的危害方面产生“倍数效应”,使感染风险加大40%。二是经济利益成本。英国生物科学期刊《皇家学会学报B辑》(Proceedings of the Royal Society B)发表的一项研究表明,整个社会阶层可能陷入一个“疾病导致的贫困陷阱”,在这个陷阱中,“健康对贫困的因果关系以及贫困对健康的因果关系暗示着一个正反馈系统”。“随着新型冠状病毒在全球蔓延,它似乎正在与我们这个时代的另一个最严峻问题——经济不平等——形成一种毁灭性的反馈圈”。失业、收入损失、失去医疗保障之类的恶果更多地落到“在如今两极分化的经济和劳动力市场中处于不利地位的人身上”,不仅如此,在全社会引发经济地位的普遍下降,进而导致慢性病发病率上升,生产率降低,医疗成本增大,带来更多的贫困,从而导致更多的疾病。 三是社会秩序成本。经济不平等与生命健康状况恶化之间“相互强化的循环可能会增加新冠病毒造成的死亡,同时让社会经济的鸿沟进一步扩大,人们认为这种鸿沟是右翼民粹主义、种族仇恨,以及绝望导致酗酒、自杀或吸毒过量造成的死亡增长的主要驱动因素”。为此,应当守住贫困人口这一底线。那么,应当区分精英阶层的经济利益和贫困人口的工作权,如果不惜以牺牲大部分人的健康和生命为代价来“拯救经济”,实质上不可能消除经济的不平等,而且还把某些精英阶层的利益置于优先地位。所以,这一部分的经济自由权必须予以严格限制。那么,对于处于贫困境地的工人在疫情高发期是否依然享有工作权并因此可以拒绝封城呢?联合国独立专家虽然强调了特别保护必须依靠工作才能养家糊口的工人的基本生存权,但是,在如此危险的情形下,如果依然满足其工作权需要,则对他们而言无疑是雪上加霜。所以,本文认为,应当从经济权尤其是工作权视角转向社会权视角,把债务减免、带薪休假、政府补贴作为法律强制规范加以确立并保障实施,做到遏制经济自由和促进经济平等两手抓,强化基于重大突发公共卫生事件的特别社会保障制度,以社会保障而非盲目地复工复产来实现最大限度的经济正义。当然,这一思路仅限于疫情高发和封城时期。

  4.修复正义

  疫情稳定特别是解除疫情封锁之后,经济自由的恢复具有根本性意义。一方面,从宏观上看,新冠疫情严重影响到全球所有地区的经济发展,这使“大封锁”成为“大萧条”以来最严重的经济衰退,比全球金融危机的破坏更大。对此,国际货币基金组织在2020年4月发布的《世界经济展望》预测,2020年全球增长率将下降到-3%。其中,发达经济体为-6.1%,拉美和加勒比为-5.2%,南非为-5.8%,东盟五国为-0.6%。中国虽然为1.2%,但较之于2019年的6.1%,其下降比率居于高位。 这势必对经济权利以及由经济所制约的其他人权的实现带来新的挑战。所以,研究后疫情时代人权保障尤其是经济权利保障面临的挑战和出路事关长远。

  (三)“整体性”路径

  本文认为,单靠个别的公民政治权利或经济社会权利等无法解决上述问题,故而需要引入一个“整体性”路径(holistic approach),可以考虑在发展权的视角下予以全方位谋划,以发展促人权,而非就事论事地谈及经济权利,从而改变国际人权两公约相互分立的思路。这涉及到发展与人权关系的基本原理。联合国2030可持续发展议程融入发展的权利要素,设计了“经济、社会与环境”这三大发展支柱。其中,在社会发展目标中毫无疑问地将生命、健康、疾病防控尤其传染病防治、全民社会保障等等纳入发展权之中。2030可持续发展议程在“目标3.让不同年龄段的所有人都过上健康的生活,促进他们的福祉”中指明,要“阻止传染病”,“实现全民医保,包括提供财务风险保护,每个人都可以获得优质基本保健服务,并获得安全、有效、优质和价廉的基本药品和疫苗”,“加强所有国家,特别是发展中国家警示、缓解和管理国家和全球健康风险的能力”。由此可见,生命健康权与经济发展权发生矛盾时,应当恪守国家职责和全球经济合作原则,反对单边主义、保护主义对全球抗疫成果的冲击。同时,生命健康权与经济权利的融合共生,应当成为常态。科学设定紧急状态的条件、划分紧急状态的阶段、区分紧急状态的层级,根据不同条件、不同阶段和不同层级的危险,分门别类地采取限制经济权利的不同举措,具有重大意义。对此,医学家与经济学家以及政府之间的融合关系具有至关重要的前提性作用。应当以整体主义的发展权思路,统合各方力量,实现科学决策、民主决策、依法决策和高效决策的有机统一。在国内人权法意义上看,克服传统私法自由调节的疲弱和公法强制干预的不足,转而由公权力同时作用于不同的社会经济主体,既保持公权力对经济活动的高强度干预和刺激,以防止私主体对人权的漠视,又保持私主体高度的市场自主性和自由度,从而恢复市场弹性和韧性,做到经济强制干预、市场意思自治和社会政策平衡三者的统一,在国家、公民和社会的有序互动中全方位保障人权。具估而言,应当做到:第一,实施国家层面的强制干预,在促进就业、反贫困、刺激经济发展中增进人权。当务之急是刺激恢复经济活力,以工作权为起点,确保平等和不歧视。第二,实施社会层面的政策平衡,通过社会保障强力维护弱势群体的底线权利。第三,实行公民层面的意思自治,促进社会主体的人权能力培育和能力强化。

  三、基于价值的人权冲突及其整合

  在法律的视野里,自由、平等、人权、秩序、效率都是不可或缺的基本价值。在抗击疫情中,人权保障与秩序规范、公平正义、治理效率密不可分。所以在上述诸多价值形态之间弥合隙缝和凝聚合力成为抗疫成功的关键。疫情的突发必然打破既有社会秩序,从常态转入非常时期。隔离、检测、治疗、封堵作为防控疫情的最有效方式,要求最大限度地克制个人自由,而这势必对社会生活秩序、经济秩序以及现有医疗秩序和舆论传播秩序,都带来冲击,极大地改变着原有生活方式、生产方式,以及医疗卫生模式和健康生活习惯。为此,本文重点研究自由与秩序的价值关系模式。

  从法理上看,秩序意味着关系的稳定、规则的有效、行为的可期、结构的牢固。即表现为对社会生活进行一定的限制、禁止、控制,又表现为社会关系的回应性、互补性,还表现在一致性、不矛盾性和稳定性。而自由的扩张则是对禁令、互动和稳定关系的打破。常态化的自由与秩序关系是均衡和谐的,而疫情状态下的自由和秩序关系模式应当予以重新定位,本文归结为“自由非必要原则”。所谓自由非必要原则,就是最大限度地限制自由,在绝对必要条件下方可行使个人人身自由权和其他自由权,否则,禁止行使或限制行使,也就是打破均衡态势,让渡个人自由价值,以疫情防控秩序价值为主体;消弭自由泛滥,以疫情保障秩序价值为重心。这具体体现在如下几方面关系。

  (一)生活秩序与自由

  严守管控法律政策,实施最严格的强制隔离与强制防治举措,依法克减社会生活中的自由度。同时,强化治安管理,改变一般状态下的行政执法模式,依法严厉打击抗拒疫情防控的违法行为。要强化疫情防控法律服务,加强疫情期间矛盾纠纷化解,为困难群众提供有效法律援助。为此,应当抓住一个重心,即建构非常态超常规的应急型社会生活秩序关系。在法律上明确所调整的社会关系由常态转化为非常态的性状,彻底改变举棋不定、左摇右摆的“早期综合症”,在科学评判的基础上快速作出决定。纵观世界各国实践,真正要做到这一点是极为困难的。所以,应当明确两个层面的主体责任:民众接受强制管控和拒不履责的法律责任,政府迅捷决策和强制实施的法律责任。

  (二)市场秩序与自由

  市场在资源配置中的决定性作用是全面深化改革在经济领域的一根主线,而在疫情暴发期,市场自由往往向心力不够、市场自组织性无法满足资源消耗剧增的需求。所以,一方面应当构建一套市场保障应急体系,虽然是在不确定的灾害或疫情暴发时期方才偶发性启用,但也应当常备化并上升为政府的法定义务,尤其是要明确对此种责任履行不能或履行不力的法定责任类型与责任方式。因为,经验分析表明,当面临突如其来的疫情危机时,在早期往往会出现资源供给严重不足这一突出问题。而暴发的初期正好是抗击疫情的最佳窗口期,失去这一机会,势必会在后期防控中付出极为沉痛的代价。另一方面,加大市场监管执法力度,“严厉查处各类哄抬防疫用品和民生商品价格的违法行为”,依法严厉打击制假售假、破坏疫情防控的违法犯罪行为。尽管现行法律明文规定了行政处罚和刑事处罚的具体标准与方式,但是,执法检查监督和司法的强度速度往往受制于疫情对执法司法系统本身的威胁。因而,完善行政执法检查制度,构建非常时期行政执法反应机制和司法特别程序机制,具有重要意义。同时,就规范依据的完善而言,通过行政解释和司法解释,给予及时指导具有重要意义,而在立法层面建立一套全面的防控机制则更为稳定高效。

  (三)医疗秩序与自由

  患者对医疗资源的自由选择权是健康权的重要内容,但在非常时期,这一选择权随着医疗资源的紧缺而受到限制。应当因地制宜、分类设定医疗秩序与自由选择的边界。对于疫情集中爆发区,自由选择权必须临时让渡给疫情救治权,以疫情防控秩序为重;对于一般区域,则应当兼及两者。有必要在《传染病防治法》《突发事件应对法》中进一步细化分类治理的标准和界限,防止应急状态下的无序与无助。同时,依法打击违反、保护应急医疗秩序的违法犯罪行为。国家卫生健康委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部2020年2月7日联合发布通知,明确了依法严厉打击疫情防控期间涉医违法犯罪行为具体适用法律的具体行为标准和责任类型,确定了七大类违反行为和司法审判流程与处罚及定罪量刑标准。其基本原则是加大打击力度,“最大程度保障医务人员和其他患者安全,维护医疗秩序”。本文认为,应当及时根据本次疫情防控中的司法实践,通过案例分析,总结现有模式,在修订法律时,不失时机地将有关法律解释中成熟可靠的条款吸收到相关行政法和刑事法律文本之中,从而提升法律效力位阶,强化司法效能。

  (四)保障秩序与自由

  医疗物资、生活物资以及交通后勤诸方面的保障是防控疫情获得成功的基础性条件。既要统一调配,集中管控,又要保持一定的活力与自由,形成自由与秩序的良性互动。公共权力与社会组织的有序互动是赢得疫情防控人民战争胜利的法宝。如何依法规范志愿者行为,是疫情防控的一大问题。应当在法律规范尤其是关于突发事件应对的立法中厘清志愿者、社会组织和政府以及医疗机构、患者四方面的关系,突出保障志愿者行为,以提供自由便捷的服务为要旨,弘扬社会力量保障人权的法治价值精神。“要依法规范捐赠、受赠行为,确保受赠财物全部及时用于疫情防控”。无论如何规范,应当始终坚持捐赠自愿自由的价值理念,防止社会组织的反向拉力制约捐赠效能。

  (五)新闻秩序与自由

  其中的重点和难点在于依法细化知情权与社会秩序的关系,“要依法做好疫情报告和发布工作,按照法定内容、程序、方式、时限及时准确报告疫情信息”。依法规范和强化疫情防控信息发布制度,以疫情公开、决策公开来稳定社会、安定民心,防止社会恐慌。在内容上,新闻发布制度除了规定新闻发布的疫情状况外,还应当依法就抗击疫情的政府决策、资源需求、科学知识、公共参与方式等信息进行实时报告。就政府决策而言,中共十八届四中全会决定明确指出:“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”可见,疫情中的感染病例数、患者重症律、死亡率等信息的公开是提升防控社会认知的基础,而公开不只是结果公开,还应当包括疫情防控的决策公开、执行效果公开、社会监督方式公开等。为此,有必要构建一套系统的信息机制并使其法律化、规范化,可称之为“全民共建共享信息机制”。应当在法律上明确信息供给的主体责任,不仅限于公立医疗机构,而是全面覆盖所有医疗组织和医疗工作人员,形成一个完整的全链条信息供给体系,克服患者人数、死亡人数无法准确统计之类的缺陷。

  (六)言论自由与公共秩序

  在理性的自由价值序列中,言论自由对于抗击疫情意义重大,在疫情突发期,当现存应急方案面临挑战时,疫情治理最需要的是公权力与私权利的良性互动。作为疫情直接受害者的私主体所蕴含的民意如涓涓细流,只有以快速自由高效的方式汇聚成公共意志,才能为公权力科学决策奠定真实普遍的民主基础。在此次抗击疫情过程中,无论是从起初的茫然到迅疾快速反应,实行严格的封城隔离,还是对基本生活必需品的线上订购配送,阻断病毒传染的最后一个环节,以至分类施治,全部收治,无一不彰显了民意的力量。一方面成立专家组、吸收大量科学家、学者和社会人士参与决策,彰显言论自由和公共意志在科学民主决策中的基础性功能。另一方面,鼓励社会民众有序自由表达观点,行使宪法赋予的提出建议意见批评监督等权利,最大限度地释放民意保证决策科学高效。当然,超越理性的边界,言论就变成了谎言;突破法律的底线,言论就蜕变为谣言。而谎言和谣言既是科学防控的大敌,更是民众恐慌和社会撕裂的祸首,严重危害着社会秩序并进而势必会加剧疫情。中国通过各级政府的官方辟谣、主流媒体的辟谣、科学家的辟谣,及时传递疫情防控的科学知识、医学知识和法律知识,揭穿谣言的实质和危害,对于防止以所谓的自由表达侵害社会秩序的正常化运行发挥了重大作用。而美国表达自由带来社会价值观扭曲,不能不说是疫情爆炸的重要文化根源。例如对比尔·盖茨抗击疫情的谣言严重妨碍了疫情中的社会自觉。自新冠病毒肆虐美国以来,美国国内针对比尔·盖茨的阴谋论(Bill Gates conspiracy)甚嚣尘上。据《华盛顿邮报》报道,阴谋论者指责盖茨团队试图借新冠疫情谋取私利。据《奥斯汀美国政治家报》报道,2020年4月25日,美国得克萨斯州民众举行集会,反对“居家令”,甚至喊出“逮捕比尔·盖茨”的口号。在非常状态下,谣言对疫情防控秩序具有极大的杀伤力和危害性。为此,一方面,应当针对不同的谣言,分类治理。疫情谣言主要可分为三大类:违反医学科学的谣言、阻碍社会治理的谣言和扰乱公共秩序的谣言。以科学医学知识阻隔伪科学甚至封建迷信的蔓延,以科学的隔离救治防控知识打破习惯思维甚至生活陋习,以法纪教育构建理性防控文化。另一方面,坚持依法治理和以德治理相结合,在疫情防控法治体系中,融入文明的道德标准,从而形成正确的人权文化和人权价值观。总之,谣言防控机制与疫情防控机制同等重要,应坚持德法共治、治防并举,实现依法治理、源头治理、综合治理、科学治理,依法运用互联网、大数据和人工智能高效打击疫情谣言,合力维护良好防控秩序。

  (汪习根,华中科技大学法学院院长、人权法律研究院院长,教育部长江学者特聘教授。王文静,华中科技大学法学院博士研究生。)
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