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权利的成本:疫情防控中的公民权利辨析

——以中国新冠肺炎抗疫措施为例

2020-08-25 15:23:19   来源:《人权》2020年第3期   作者:徐斌
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  内容提要:西方自由放任主义的权利理论中,公民权利与政府行为之间常常表现为冲突关系。而从桑斯坦的“权利成本”理论来看,公民权利的保障依赖于公共财政支撑的政府机制。用“权利成本”理论来理解新冠肺炎疫情中的公民权利与政府防控措施的关系,具有启发意义。中国政府的抗疫事例揭示了公民权利所具有四幅面相:公民“自由”同样依赖政府行为;权利的实现依赖公共产品的有效供给;权利的实现程度与治理的效能相关;权利保障的序列是政府的政治选择结果。从社会成本来看,公民权利也离不开共同体的社会规范与价值选择。在后疫情时代人类健康共同体的构建中,中国的权利保障制度和实践具有重要的启发意义。

  关键词:公共卫生  自由主义  生命权  积极权利  国家治理

  
2020年伊始,中国政府举全国之力防控新冠肺炎疫情。由于病毒具有较强的传播性与较高的致死率,中国政府采取了全国动员的战略,及时遏制住疫情的扩散,保障了中国公民的生命健康权。随着全球疫情的爆发,习近平主席在G20峰会上提出建立全球公共卫生合作机制的倡议,“全面加强国际合作,凝聚起战胜疫情强大合力”,才能“携手赢得这场人类同重大传染性疾病的斗争”。至此,中国抗疫从国内的联防联控阶段走向了全球公共卫生合作机制的新阶段。

  但是,在疫情之初,一些西方舆论指责中国政府的防控措施侵犯了公民权利。究其实质,这些说法采取自由放任主义的权利理论(libertarian theory of rights),主张公民权利与政府行为是冲突关系。在自由放任主义者看来,里根总统的名言“政府不是解决问题的方法,它就是问题”,是“最小政府”原则的最佳实践坐标。似乎,在全球抗疫的背景中,瑞典的不检测、不隔离、不收治、不公布的弱政府表现才符合自由与人权的标准。自由放任主义的权利理论抨击如下政府行为:家长式立法、为道德立法、再分配立法。居家隔离、交通封锁、医学观察等保障生命健康权的政府措施被视为家长式立法,甚至在美国疫情严重暴发期间,也有不少公民拒绝隔离,上街维护自身的自由。由此,无论是面对西方舆论的错误指责,还是后疫情时代的全球公共卫生秩序,都需要我们对如下问题给予新的思考与辨析:如何理解公民权利与政府行为以及治理能力的关系,如何理解不同的权利理论与立场背后的价值分歧。

  本文试图运用美国行政法学家凯斯·桑斯坦(Cass R Sunstein)的“权利成本”理论,分析中国疫情防控中的公民生命健康权及其相关权利的保障与政府行为之间的关系。国家能力指的是中央政府贯彻执行自身统一意志的能力,它依托政府的各项机制运行,包括强制能力、濡化能力、汲取能力、统领能力、整合能力、认证能力、规管能力等。本文在不同的语境下采用国家能力、政府能力与政府机制等表达。桑斯坦主张所有权利的保障都依赖于公共财政支撑的警察、检察、法院、监狱等政府机制。该理论纠正了政府行为与公民权利的关系,认为公民权利的实现程度与政府机制及治理能力的强弱相关。从中国与各国抗疫措施的比较来看,公民权利与政府行为之间存在四种密不可分的关系:消极权利依赖政府行为;权利的实现依赖财政支持的公共产品供给;权利的实现程度与国家治理的效能相关,权利保障的序列是政府的政治选择结果。

  一、消极权利与政府行为

  英国政治学家以赛亚·柏林(Isaiah Berlin)区分了消极权利与积极权利,这也是自由放任主义者的权利理论基础。消极权利指的是免受政府干预的权利,在政治哲学上来源于洛克等设想的“天赋人权”。消极权利包括言论自由、集会自由、迁徙自由、财产权等。这些消极自由只需要限制政府的干预行为即可实现。但是,在桑斯坦看来,消极权利也同积极权利一样,公民在行使权利时依赖政府行为,否则这些权利不过是纯粹的形式主义而已。例如,财产权作为一项消极权利,它的界定、配置、解释与保护都依赖公共财政支持的政府机构的运作,房屋财产登记离不开国家机关的有效认证;迁徙自由本身就需要国家对基础设施的大量投资,缺乏交通警察的规制,迁徙将寸步难行;刑法中的正当程序、免予刑讯逼供的权利,依赖警察执法摄像头的全覆盖等高昂的成本支出;社交自由依赖国家建立的一系列社会机制,如信用、认证等,确保社交的安全。

  在常规状态下,政府“隐藏”在迁徙自由、社交自由、集会自由等所谓的“消极权利”的行使背后,从而让人误解为这些权利的行使无需政府干预。但是,在一些破坏社交、迁徙、聚集的社会条件的特殊时刻,政府行为是这些权利得以保障的重要因素。例如,此次新冠肺炎的特点是通过“人传人”方式高效复制。病毒具有长期的潜伏性与隐蔽性。这种特征破坏了社交所需要的信任机制。当公民在进行私下社交或群体聚集时,政府的传统社会机制已经无法提供足够的信任。换言之,因为公民无法获得完整有效的信息以供其理性判断,社交自由根本无法顺利行使。正是在这样的特殊时刻,政府对社交的干预恰恰是为了完成社交自由的另一属性:不与不信任的人社交的自由。中国政府在发现了病毒的“人传人”特性后即限制社交距离,实施一定程度的自觉隔离政策。基于社交距离的原则考虑,各类大型集会、酒吧商场等高聚集场所纷纷关闭,最后甚至采取停工、停产、停学政策。社会为此付出了巨大的经济成本。正如世卫组织总干事谭塞德所言,中国政府与公民通过部分牺牲为世界争取到了“机会窗口”。

  如果说“迁徙自由”“社交自由”等消极权利的实现同样依赖政府的积极行为,那么在复工复产阶段如何迅速重建社会关系就有赖于政府的积极作为。以政企合作的健康码机制为例。健康码政策指的是以个人真实身份信息和实时健康数据等为基础,通过个人主动申报,后台通过手机号码的轨迹追踪以及支付宝、微信支付等大数据分析自动生成,用于新冠肺炎疫情防控期间出行、返岗、复工显示个人健康状况的二维码电子凭证。为了实现全国范围的迁徙自由、社交自由等权利,国家市场监管总局标准委发布《个人健康信息码》系列国家标准。通过《个人健康信息码参考模型》《个人健康信息码数据格式》和《个人健康信息码应用接口》三项内容,打通个人健康证明属地管理限制,建立跨地区互认的技术机制。在国务院办公厅电子政务办的指导下,支付宝基于全国一体化政务服务平台,研发出全国统一的疫情防控健康码。

  概言之,疫情防控所要求的“社交距离”以及复工复产所需要的社会信任关系重建揭示了公民“自由”背后的政府行为基础。如果缺乏相应的政府机制,公民的“自由”权利行使就将付出高昂的个人成本与社会成本。例如,2020年4月陆续发生在欧美国家的抗议居家隔离令的游行活动反而加重疫情的二次爆发风险。

  二、权利的社会属性与公共产品供给

  权利的行使依赖政府行为,那么,权利保障的质量就与政府行为的成本相关,即政府的财政预算成本。私人成本的支出对权利的保障质量也有影响。例如,法庭的抗辩权,高昂的律师代理费用必然给富裕阶层带来更好的权利保障。但是,这并不意味着权利如同商品,是个人与政府之间的私人交易,如美国一些地方实践的私人买单式消防安全。权利更像是政府提供的公共产品,它的成本及其收益由全社会共同负担。如公共教育的提供并不以等价学费的支付为条件,而所有人的教育必然带来全社会生产能力的增长。妇女权益的保障换来更多的社会劳动力,也增加了全社会的收益。正如法哲学家拉兹所言,权利的设定服务于集体的目标。由此,权利作为一种抽象的公共产品,中央政府的供给能力至关重要。在一些在财税能力和公共行政能力还不完备的国家中,公共产品的供给常常由地方组织、地方议员甚至是乡村酋长来组织与协调,如赞比亚、乌干达、利比亚的乡村酋长在地方学校建设、学校设施改善和水源开拓方面发挥重要的供给作用。

  从权利的社会属性来看,生命健康权并非停留在理念、原则之中,而是需要国家通过一系列的政府机制来提供实际的公共产品。食物的供给、病毒的检测、生活物资的调配、医疗资源的供给、抗疫物资的保障都是生命健康权的物理基础,而这些物理供给都依赖政府的公共财政与资源调配能力。例如,对于生命保障至关重要的现代疫苗的普及就是国家公共卫生机制的首个公共产品。在中国公共卫生系统建立早期,全国性的免疫计划需要通过向受种者收费才得以维持。但是,对于疾控防疫而言,接种疫苗并非是私人的商品消费,只有大规模的群体接种才能在人群中形成免疫屏障。这些费用不仅包括疫苗器材等产品费用,还包括运输、存储、保藏、分发等管理费用,以及注射人员的服务费用等。随着中央政府的财政汲取能力与调控能力的增强,从1989年《传染病防治法》实施开始,中国开始实行有计划的预防接种制度。疫苗的研发、生产与冷链网络系统、全社会覆盖以及接种监控体系都需要中央政府投入大量资源建立复杂运行机制。

  在政治学上,公共产品的供给能力与国家财政汲取、国家统领能力密切相关。财政支持是公共产品供给的资源保障。公共卫生体系建立之初就体现了公民生命健康权的社会属性。公共财政依赖全体纳税人,主要提供公共卫生与公共健康,包括预防疫苗的接种,健康促进等体现社会公平、人人都可以享受、无竞争性、无排他性的公共物品。传染病的消除靠的是公共财政支持的卫生防疫、社区预防、免疫制品、健康教育。国家的公共财政能力是生命健康权的根基。中国的国家医疗保障局和财政部在2020年1月22日便联合发文,确保患者和疑似病例不因费用问题影响就医,个人负担部分由财政给与补助。按照统计,新冠肺炎重症患者人均治疗费用超15万元,确诊住院患者人均医疗费用已经达到215万元,中国政府均按规定予以报销。与此对比,美国实施的患者自费治疗政策造成了许多的悲剧,一些新冠病人遗言竟是“谁来为治疗埋单?”

  在此次疫情防控中,除了中央财政支出外,中央政府的统领能力同样是危机应对机制得以运行、公共产品得以及时供给的重要因素。在湖北出现医护人员、医疗设备和检测能力跟不上需求的危急时刻,中央政府提出“一省包一市”“对口支援”政策,即建立16个省支援武汉以外地市的一一对口支援关系,以“一省包一市”的方式,全力支持湖北省加强病人的救治工作,维护好人民群众的生命安全和身体健康。正是基于中央政府强有力的资源协调能力,湖北人民才能够获得保障生命的医疗、食物等公共产品。一方有难、八方支援是中国政府调配资源,提供“危机应对”这一公共产品的重要传统。新中国成立以来,政府调配能力在国家重大事项和公共危机中发挥了重要作用,如“三线建设”、三峡水利枢纽、西气东输、南水北调等重大工程。在公共危机应对中,如1998年抗洪、2003年抗击非典疫情、2008年汶川地震救灾,调控的速度与广度是危机得以解决的关键。

  抗疫物资的调配考验中央政府对地方的统领能力。在2020年2月初,云南大理市扣押重庆、浙江等外省市途径大理市的防疫口罩,引起社会舆论。一些地方出现的防疫“竞赛”的现象,将隔离措施上升为断路、封路的地方保护主义。全国人大常委会法工委发言人臧铁伟当即批评到,公路是一个国家的“血管”,关系国计民生、千家万户。疫情期间食品物资的供给是生命权得以实现的基础。各地应当避免“一刀切”的防控措施妨害道路交通,阻碍农产品以及患者所需的食品药品和医用物资及时运输供应保障。2020年2月3日,中央提出“全国一盘棋”的战略部署,全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障,对于不服从指挥和调度,本位主义严重的主要领导人进行问责。随后,云南市委依据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》做出了问责处理,落实中央的抗疫部署,遏制了地方主义的出现。而在美国疫情暴发期,口罩、呼吸机等医疗物资短缺,难以满足疫情严重区域的需求,不仅各州之间互相抢夺防疫物资,甚至联邦政府与州之间也出现冲突,多个州的州长抱怨采购的医疗物资被联邦政府“截走”。东西海岸的一些州政府不满联邦政府的低效,开始互相结成新的联盟防控疫情和有序复工,不顾联邦复工委员会的指令。“一盘散沙”的政府治理能力无法有效提供生命安全所需的公共产品,使得人权流于形式。概言之,公民权利依赖政府行为行使,而政府行为的有效性依托一整套的公共产品供给机制的运作。在考虑财政预算成本的同时,国家的财政汲取能力与中央政府的统领能力也决定了供给机制的效率,从而决定权利的保障质量。

  三、国家治理效能与权利的实现

  考察中央政府的统领能力与权利保障之间的关系,让我们知晓国家治理的效率也是影响公民权利的重要变量。国家如果不具备高效的治理能力,那么公民权利的实现程度就会大打折扣。实质而言,如果权利与政府的预算成本密切相关,那么如何有效地“花钱”必然影响权利的行使质量。由此,治理与否和治理效率之间就存在区别。以更少的成本实现更高质量的治理成果,在这样的社会中,公民权利也会得到高效地实现。就财产权而言,随着国家认证能力的提升,现代社会的界权效率就比古代社会高得多。在大城市的房产登记中心,高资产房屋的转移登记可以压缩至半小时完成,极大地提升了公民的财产权与契约自由的行使质量。以社会稳定而言,政治学家亨廷顿在研究第三波民主化浪潮时得出结论:统一的政治意志与权威是发展中国家政治转型成功的关键。而缺乏政治权威的政府只会造成一个无需的社会。在这样的动乱中,人民的生命权难以保障,谈何政治权利与言论自由。对于疫情中的全球民众同样如此,“生活中最根本的问题不是能否使用脸书网站,或者投票给某一个政客;最根本的事情是你在面临致命威胁时活下来的真正能力,是拥有体面和不断提高的生活水平,是拥有医疗、教育和无数其他人们真正需要关注的东西”。社会秩序的稳定是公民权利实现的前提条件。如何能够高效、低成本地治理社会考验着各国的现代化治理效能。

  正如美国政治学家福山(Francis Fukuyama)所言,全球抗疫的成功取决于“国家能力强大并拥有高效的卫生政策”。作为国家治理体系的重要组成部分,现代疾控体系不仅需要调动以传统暴力垄断为内容的国家强制能力,而且需要强制能力之外的高效的社会控制能力。国家强制能力是疾控体系所依托的最重要资源,但并非是唯一的资源。不同于战争状态的宵禁令,疫情防控中的社会控制还依赖正式的国家强制能力之外的治理机制,如社区、村庄、志愿者组织、群众自治组织等。非正式的治理机制决定了国家治理体系的效率。西方国家一般将军队、警察等正规强制力量作为国家疾控的主体力量,但都无法在新冠肺炎疫情中做到迅速、高效的防控要求。美国甚至迟迟无法动用强制能力来执行社交距离措施。当美国总统特朗普对纽约州、新泽西州和康涅狄格州的部分地区实行强制隔离时,得到的却是纽约州州长科莫所谓“联邦政府向这些州宣战”的回应。在疫情初始,法国总统马克龙就动用军队协助抗疫,并在全国执行严格的隔离措施。法国内政部长卡斯塔纳宣布了更严格隔离措施的执行方法,动用10万警察和宪兵进行管制,在全法国设置固定和流动的检查点。巴西的国家强制能力之薄弱,在部分地方甚至只能依赖黑社会的力量来维持隔离措施。究其实质,英国自1848 年《公共卫生法案》建立现代公共卫生体系以来,多数国家都采用了自上而下的垂直管理方式,疾控人员以专业技术人员为主,一些国家甚至针对每一种特殊疾病的控制,单独建立一套独立的权力体系,运行成本非常高昂。

  与此相比,中国疾控体系对国家强制能力的调动并非局限于自上到下的集权型模式,而是中央主导,灵活放权、统分结合,充分调动地方资源的简约治理原则。简约治理是中国传统以来的重要治理经验。黄宗智将传统中国的治理能力总结为“集权的简约治理”,以非正式的机制处理社会事务,作为政府维持整个体系高效率、低成本的办法。此次疫情防控中,国家治理能力也不再局限于西方主流的警察、军队等暴力垄断机构的范畴,而是充分动员社会力量,将社会各部门——从企事业单位、学校、到街道/社区——转变为国家治理体系中的重要环节,渗透到社会的每个毛细血孔,从而高效地落实疫情跟踪、人口流动管控、社交隔离措施等。换言之,散落在社会各个层级的“非正式治理结构”提高了新冠肺炎防控的效率。

  以传染者排查为例。“排查”是疫情阻隔的基础性工作,尤其是在“发现—隔离—收治”的防控闭环可以有效阻断病毒传播,挽救人民的生命。在2020年2月17日至19日武汉市开展为期3天的拉网大排查中,按照“应下尽下、就近就便”原则,市、区、街道各级党员干部下沉社区、编入网格。武汉市机关单位、企事业单位共计36万名干部党员职工下沉一线,成为基层战“疫”的生力军。与此相比,一些国家只是凭借自上而下的国家强制能力根本难以完成排查任务与追踪任务。日本多地出现无法确认感染路径的病例成为了病毒迅速蔓延的根源。在社会控制阶段,全民动员与参与也是国家治理能力的重要体现。中国政府一直将此次疫情防控应对比喻为一场“人民战争”。作为战争,疫情防控不再是一场法律意义上的传染病防控,而是涉及政治、经济、社会与文化的多维度的全面动员。无论是居家隔离、停工停业、复工复产、居家办公、复学网课还是海外防疫,都需要中国公民的自觉参与。如果缺乏统一意志,缺乏全民对生命权的尊重,即使是强有力的国家强制力也无法维持如此广泛的社会秩序。这也正是澳籍华人拒绝隔离外出跑步,引起强烈的民意谴责的原因。

  如果说,中国在短时间内取得抗疫成效所依赖的高效社会控制能力来自长久以来形成的“简约治理”传统,那么,在“复工复产复学”阶段提供有效的方式来重建被疫情所损害的社会信任关系,就是国家治理创新的新挑战。复工、复产、复学的有效恢复与公民的经济权利、雇主的财产权、学生的教育权的实现程度休戚相关。首先,这要求地方政府走向分区、分级的精细化治理。2020年2月12日,中共中央政治局常务委员会召开会议指出,以县域为单元,确定不同县域风险等级,分区分级制定差异化防控策略。2月17日,国务院联防联控机制印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》,要求分区分级精准防控,统筹疫情防控与经济社会秩序恢复。分区分级防控机制给予最小的防控单元——社区、乡镇——以信息采取与决策权力,调动地方实践积极性。中央部委纷纷出台分区分级复工政策,如住建部要求地方分类管理各类工程项目,优先民生类项目;交通部要求分区恢复交通运输,点对点包车、联程运输农民工复工。此外,一些地方在复工复产领域实践出许多创新政策,帮助企业获得金融贷款,度过疫情难关。新的社会情势需要创新的制度,精细化治理即是将权限下放到各县级政府手中,由其判断本地具体的社会情势,在不同的权利之间更为优质、高效地提供政府支持。

  四、权利序列的政治选择

  精细化治理将权衡公民权利行使序列的权限下放到基层政府。权利有其成本,而国家财政的资源在一定时间段内是有限的,由此,权利不存在绝对性,权利与权利之间必然存在着冲突。权利的实施意味着政府资源的分配。谁的权利先实现,实现到什么程度?这都要求我们从投资者的角度来对权利进行“成本收益”的分析。换言之,任何权利的行使都需要配套的政府机制运作,而政府的财政资源是有限的,那么何种权利得以优先行使就是政府做出的政治选择与价值判断行为。在有限的资源与价值中,哪些权利得到优先配置意味着哪些人能够得到政府资源。自由放任主义者主张“自由”权利应当优先考虑。而且,任何追求经济平等而侵犯了公民财产权的政府行为都具有压迫性,并对自由的社会产生损害,政府的任何再分配机制都是对公民权利的损害。

  在诸多权利中,中国政府在疫情中的选择是平等优先自由。正如英国伦敦市经济与商业政策署前署长罗思义对中西方人权所做的对比,中国从对人权的实际理解出发,而西方是从纯粹的形式主义出发。在一场致命的疫情大流行中,最关键的人权是“活下来”。在新冠肺炎的防控中,中国政府的一系列举措显示生命权是更为普遍的公民权利。2020年2月5日,湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部就明确提出确保疑似和确诊病例“应收尽收、应治尽治”,确保一个都不放过。中央政府提出,不折不扣落实“四类人员”分类集中管理措施,真正做到应收尽收、不漏一人。生命权的平等保护在于不区分患者的重症与轻症,确诊与疑似。方舱医院的措施正是基于此种权利理念。从2月初以来,武汉14座方舱医院在短短10多天内纷纷建设启用。方舱医院来自非典的小汤山模式,而该模式的基础正是中国长期以来的“预防为主”的公共卫生服务。早在1977年,世卫组织就提出了“人人享有卫生保健”的战略目标。这样的战略方向既成本低廉,又能保障在经济发展水平不高的农村与偏远地区保障人人都平等享有基本的医疗保健服务。其广泛性与平等性极大地提升了中国居民的健康水平,在上世纪60年代和70年代内大幅提升了中国人的寿命,保障了生命权。

  与此不同,困于权利的政治选择,美国有限的重症医疗资源只能用于重症患者,医院不得不筛选重症与轻症,要求轻症患者自行回家隔离自愈。有限的呼吸机资源使得医护人员不得不面临伦理困境:“在两个病人和一台呼吸机之间,我必须做出决定,或者说其他人必须做出决定。而谁会得到那台呼吸机?”。纽约在2015年的一份医疗指导手册甚至将随机选择——其中还包括了抽签——的方法用于公民的生命权保障上。英国政府以牺牲老弱人群而获得“群体免疫”(herd immunity)政策更是在实质意义上对不同群体公民的生命权做出了选择。

  同样,如果没有政府的政策限制,工人、雇员的生命权将不得不受制于雇主的财产权。基于自由主义的财产权理论,雇主在有限的劳工合同之外并不具有保障员工防疫物资,保留员工带薪长假的义务。美国政府在疫情暴发初期甚至并无保障警察、医护人员等抗疫主体足够的防疫物资。对于失业人口只能依托原有的社会保障体系救济,而无力指导劳动关系的重构。印度政府在2020年3月中旬执行的封城措施致使农民工流离失所,面临饥饿的威胁。与此不同,中国政府选择生命权高于财产权的原则。人力资源和社会保障部办公厅关于《妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》要求,企业因受疫情影响导致生产经营困难的,可以通过与职工协商一致采取调整薪酬、轮岗轮休、缩短工时等方式稳定工作岗位,尽量不裁员或者少裁员。职工没有提供正常劳动的,企业应当发放生活费,生活费标准,按各省、自治区、直辖市规定的办法执行。

  中国政府对生命权的保障贯彻了平等的政治价值选择。生命权的平等保障不仅是选择每一个中国人的生命价值,还是多数人的生命价值,乃至全人类的生命价值。这是人类健康共同体的价值基础:人人平等享有生命健康权。法国经济学家托马斯·皮特蒂(Thamas Piketty)提醒到,各国在新冠肺炎的抗疫措施将改变人们的经济观念,并形成新的政治意识形态,即只要政府愿意,就具有强有力的经济控制能力来改变不平等加剧的问题。在后疫情时代建构的全球公共卫生机制中,中国的权利保障中所体现的平等价值应有一席之地。

  五、社会成本与价值选择

  权利的行使受制于成本而不得不面临各项政治选择,这也是权利话语成为美国各项政治争议的焦点议题。桑斯坦提出权利的成本,实际上将美国的政治思想派系之争摆上了共同体决断者的位置。自由主义希望当代美国延续新政传统,将社会保障权普及给所有公民,在道德领域秉持放任态度,尊重堕胎权、隐私权与同性恋权;保守主义希望抨击福利权败坏了公民德行,只会制造越来越多的懒汉,道德领域的权利更是无视美国的社会规范。正是在道德权利与社会福利权议题上,公民与政府的关系也变得紧张。支持相关公民权利的创设者也支持新政政府,反对新创设的公民权利者随即投向有限政府的怀抱。政府资源有限的现实逼迫所有人做出权利的选择。

  如何对言论自由、财产权、道德权、福利权进行“成本收益”分析呢?成本有三种类型:私人成本、社会成本与预算成本。桑斯坦界定其分析的成本为预算成本。除了实证研究数据的可获取性外,预算成本的界定与桑斯坦的权利概念的界定密切相关。权利分为道德哲学家的道德性权利与法律现实主义的实证权利。实证权利就是法律条文所规定的,或者普通法法官所解释的权利。但实证权利的行使离不开社会成本,政府预算成本的考量也离不开社会收益因素。如果没有社会规范的支持,政府即使把宣言变为法律的平等权也将遭遇巨大的预算成本,甚至是一场战争。社会规范的最终变化取决于共同体的政治决断与价值选择。如果政府行为与社会规范处于同一价值判断上,那么,国家治理能力就会以高效的方式实现高质量的公民权利。

  疫情中的政府行为与权利抉择同样体现了政治共同体的价值偏好。根据中国国务院新闻办公室发布的《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书,中国政府在抗疫中付出了巨大的预算成本,自1月24日除夕至3月8日,全国共调集346支国家医疗队、4.26万名医务人员、900多名公共卫生人员驰援湖北,承担确诊患者人均医疗费用约2.3万元。在社会成本方面同样如此,不仅是公民自由等权利缩减,还有配合政府防疫的主动付出。全国参与疫情防控的注册志愿者达到881万人,累计志愿服务时间超过2.9亿小时。

  正是基于同一价值选择,政府的抗疫措施能够在中国社会中顺利实施。自觉居家隔离政策在中国的严格实施包含着两方面因素:一是基于家庭伦理的“社交自由”能够让中国公民“自觉”执行;二是基于公民生命健康权的考量而需要政府的积极行为,保持全社会的“居家”隔离。社交自由在中国语境下还拥有伦理意涵。权利内涵需要与其所处的环境相关联,甚至是一种“地方性知识”。在临近春节的时间里,社交与迁徙自由具有人伦意义,意味着中国人的团圆与亲情。在以儒家伦理为主的中国社会,家庭团圆象征着人的生存意义。在古典传统方面,中华文明数千年形成的古典传统以儒家文化为主,在中国人日常生活当中以孝悌、人情、乡情为主要情感。以此为中心,推己及人,形成一个差序格局的网络。古典传统价值贯穿于中国人的生活、政治与外交实践。换言之,对于中国人的伦理生活而言,春节期间的迁徙与社交是中国人的意义世界中最为重要的权利。中央政府年复一年地调动全国资源完成人口流动的意义正在于此。在海外疫情暴发时期,中国政府才会不惜成本接回海外侨胞,组织转机接回留学人员以及在英国的小留学生。与其他国家相比,中国自始至终没有彻底停航封国,始终为归国人员保留通道。

  在此次疫情中,隔离之所以能够被中国公民“自觉”遵守,不仅是国家强制能力所致,还是因为新冠病毒“人传人”的特性与中国人的亲情、乡情形成冲突。新冠病毒使得亲朋好友之间的社交、聚会极具危险。社交自由正是在生命与生存的意义上受到拷问。正是出于亲情价值观,湖北临近省市才会以亲情为由对返乡人员进行劝阻。2020年1月25日,国家卫生健康委发布通用、旅游、家庭、公共场所、公共交通工具、居家观察等6个公众预防指南,强调春节期间减少走亲访友和聚餐。在地方层面,各地政府出台更为严格的强制措施,减少人员扎堆聚集,严格落实体温检测、出入登记、消毒通风、环境整治等措施,切实控制传染源、切断传播途径。但是,居家隔离以家庭为单位,在一定程度上实现了中国人社交与迁徙所要实现的家庭团聚。此外,政府通过网格化的管理,保障了居家隔离措施的执行。他人的“居家”隔离正是自我生命权的保障。这也正是中国防疫措施能够得到全面参与的重要基础。最后,“集中隔离”措施不仅仅是科学医疗对于轻症患者和疑似患者的分类治疗方案,同样是基于以家庭为单位的生命权考量,阻断病毒在家庭成员间的扩散。概言之,生命权、迁徙自由、社交自由在中国人的精神生活中饱含着人伦价值,政府也正是基于此开展疫情防控措施。

  不仅如此,中国政府的全球抗疫行为同样是由共同的价值选择所推动。2020年1月23日武汉疫情防控指挥部发布1号通告,暂时关闭机场、火车站等离汉通道,意味着中国政府优先选择全国人民的生命权。当中国政府选择全民休假,停工停产,全力阻击病毒传播,以经济损失来换取世界人民的“机会窗口”时,全人类的生命权优先于中国人的自由。权利的政治选择一直与该国的政治传统相关。中国古典传统中,儒家的人伦关系推至天下形成了“天下观”,在政治实践上表达为“朝贡体系”,在价值伦理上体现为“心怀天下”的天下中心观(“仁”)与“以天下为己任”“为万世开太平”的政治责任感(“义”),即“仁义”价值。正是基于这种政治道义责任的驱动,在世界疫情蔓延时,中国积极驰援各国。截至3月底,中国已经向100个国家提供了抗疫物资与援助,并分三批向10国派出12支医疗团队。

  揭示“权利成本”理论背后绕不开的社会成本,让我们注意实证权利与道德权利不可分离的现实。权利成本下的权利呈现出了利益及其稀缺性的一面,但是,权利不只是可供“成本收益”分析的商品,其道德意涵也区分出了宪法权利与私法权利、基本权利与普通权利。由此,权利的考量不仅要结合政府的预算成本,还应当结合历史背景与文化土壤所孕育的社会成本。对公民权利的理解与行使离不开社会规范。从这个意义上来看,政府行为与公民权利的关系不仅在于财政意义上的支持,而在于共同体的善与公民德性的培养。

  六、结语

  桑斯坦的“权利成本”理论揭示了现代政府与公民权利的关系。公民权利的行使依赖公共财政所支持的一系列政府机制的构建。政府治理能力的强弱决定了公民权利的实现程度。当然,权利依赖政府并不意味着否定公民批评政府、改良政府的权利。政府治理效能不断提升的目的正是为了更好地实现公民权利。公民的言论自由、宪法所保护的公民对国家的批评和建议的权利等是政府不断自我纠偏与治理能力提升的重要推动力。正是公民的积极参与、建言献策才使得中国政府在抗疫过程中及时纠正了基层服务方式、阻止了封路、封户等侵犯个人权利的行为。权利成本理论采取了建构主义态度,批评放任自由主义的解构主义视角,将国家从公民的对立拉回到现实中的相互依赖关系。

  “权利成本”理论能够帮助我们清楚地梳理公民权利与政府能力之间的关系。在中国抗疫的叙事中,每一位公民的生命权平等地受到政府的保护,权利的实现有赖于政府的积极行为,强有力的国家财政汲取能力与资源统筹调配能力才能为公民提供公共产品。高效的国家治理能力能够更好地实现公民权利。在此过程中,中国政府与社会选择将平等、法治、秩序、亲情等价值融入到公共卫生突发危机的公民权利中,丰富了人权的内涵。在后疫情时代的全球秩序建构中,中国的权利叙事也应以一种建构主义的视角参与其中,将全人类的命运与中国人对权利的理解结合起来。

  美国安全中心高级研究员罗伯特·卡普兰(Robert Kaplan)称,新型冠状病毒大流行是一种经济和地缘政治的冲击。疫情过后如何理解与重塑这一段历史也将是一场文明的冲击。诚如基辛格所言,各国领导人在疫情之后面临着历史性的挑战与世界秩序的重建。当然,基辛格仍然期望美国捍卫和维护启蒙价值观,继续发挥国际领导力,在世界经济、全球抗疫、人口流动方面发挥主导作用。在启蒙价值之外,中国抗疫能否讲述不同的权利叙事,维护中国人对人权的理解与实践,将决定人类健康共同体秩序的伦理基础。

  (徐斌,中国社会科学院法学研究所助理研究员,法学博士。 )
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