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公共卫生危机中老年人权利的脆弱性视角分析

——以新型冠状病毒肺炎疫情为背景

2020-08-25 14:46:24   来源:《人权》2020年第3期   作者:刘远
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  内容提要:基于脆弱性理论的研究视点和分析框架,新型冠状病毒感染的肺炎等公共卫生危机对中老年人的权利威胁主要来源于其特殊的脆弱性表现。老年人权利保障亦可从其脆弱性表现着手,综合发挥政府、家庭成员、其他照料者和养老服务机构的力量,增强老年人的危机抵御能力,切实保障老年人在公共卫生危机事件中的权利。

  关键词:脆弱性  老年人  公共卫生危机  权利保障

  
美国埃默里大学法学院人类脆弱性研究中心主任玛萨·艾伯森·法曼教授(Martha Albertson Fineman)提出的脆弱性理论,在欧美学界产生较大影响。该理论主张通过普遍的、动态的“脆弱性”(vulnerability)评估权利损害风险,以政府、社会、家庭、个人的联动机制强化主体的适应力(resilence),从而构建平等、全纳、包容的权利保障机制。在新型冠状病毒感染的肺炎疫情等突发公共卫生危机中,所有人类个体面临着普遍的权利威胁,契合“脆弱性”理论对于现代社会之权利风险的观察和分析。采用“脆弱性”理论的基本概念和分析思路观察疫情中特殊群体的脆弱性表现,有助于我们针对性地制定权利保障方案。本文拟以脆弱性理论为视角,以2020年新型冠状病毒感染的肺炎疫情为切入点,分析公共卫生危机下老年群体的脆弱性表现,从政府、机构和照护者三个角度出发,探讨疫情中老年人的适应力发展方案,希望能为疫情中老年人的权利保障提供一定帮助,同时务实地探讨脆弱性理论的实践价值。

  一、“脆弱性”理论和作为类型化主体的老年人

  脆弱性视野下的权利研究的基本理论倾向是:首先,脆弱性理论主张所有社会成员的权利必然受到脆弱性威胁,需要来自他人、社会以及国家的支持来强化其适应力,从而实现权利保障;其次,脆弱性理论强调对不同具体情况下个体的脆弱性表现(即通常所说的权利受损的表现与来源)进行个案分析和提供“个性化”保障,反对以主观设计的主体类别保障机制;最后,脆弱性理论所设想的适应力发展机制以机会、资源的公平分配为重点,既强调主体能力(适应力),又承认特殊条件下个体的局限和社会支持的必要。

  脆弱性理论可以应用于公共卫生危机环境下特定群体权利状况的个案分析。当代人权理论认为,国家/政府负有尊重、保护和促进人权的义务。个人或群体权利的损害往往直接来源于国家违反或未能及时履行其人权义务。脆弱性理论超越个人政府二元对立格局,直接着眼于社会经济波动、暴力行为、自然灾害、意外伤害、疾病等更为直观和根本的影响因素,对其进行梳理、归纳,总结为若干脆弱性表现类型,并动员整个人类社会的力量来构建“防护网络”。因此,脆弱性视野下的权利主体不再是依据性别、年龄、种族、身体条件或性取向划分的“身份”类别下的个体,而是表现为时时受到不同脆弱性表现威胁的人。权利保障就是根据不同的脆弱性表现的特点,采取措施增强权利主体抵抗风险和侵害的能力,由针对不同脆弱性表现的权利保障措施整合形成高效、系统的权利保障机制。

  这种个性化的权利保障机制的制定只能建立在掌握各种脆弱性表现以及主体能力建设需求的基础上。我们需要对权利主体的资源禀赋、发展需求等信息进行系统的收集和动态化评估,并据此设计和实施权利保障方案。事实上,这种理念已经渗透进许多国家和地区的人权保障实践中。如我国的精准扶贫政策会对每个扶贫对象的致贫原因、贫困程度、劳动力状况、财产条件等信息进行收集,建档立卡,在动态化评估的基础上制定“精准”的帮扶方案,这被认为是保障贫困人口权利的有效方案。我国台湾地区长期采用个案管理的方式提供老年人、残障者的长期照护服务,由个案管理师评估和制定护理方案,以实现成本控制和护理品质的两全,也为相关主体权利提供了坚实的保障。

  从当前的人权实践来看,脆弱性理论最终追求的那种对所有社会成员所可能遭遇的风险、侵害进行全方位、全时段掌握和评估,并能及时响应、调整权利保障方案的宏大机制,依然任重道远。但它关于特定条件下群体权利状况的类型化分析,无论对未来全纳式权利机制的构建,还是短期权利状况的改善,都具有相当的价值。本文以“老年人”类型的人权主体概念为考察出发点,探讨其在公共卫生危机中的脆弱性表现,分析其抵抗能力的发展需求及对应措施。

  一般而言,“老年人”用以指代“年龄高于一定岁数的个体及其集合”。由于身心状态、社会文化环境等方面的因素,老年人群体往往面临着不同于其他年龄群体的更大的脆弱性威胁,其适应力发展的资源需求也有所不同。在公共卫生危机中,这种特殊性又有了新的表现。我们已经看到,不同身体素质条件下的个体感染病毒后健康状况受到的损害程度和不同社会地位的个体,在疫情阴霾笼罩下的社会中受到的经济损失、遭遇的生活困境以及心理危机状况都存在较大差异。但显而易见,老年人在此次冠状病毒感染肺炎引发的公共卫生危机中受到的脆弱性影响的程度更高,其权利保障面临着更加严峻的挑战。老年人群体所面临的威胁,既来自于疾病带来的直接的健康损害,也来自于个体生活维持、心理健康和经济上的困难。更为重要和普遍的威胁在于,公共卫生危机弱化了原本支撑老年人适应力发展的社会支持网络,加剧其适应力和脆弱性之间的落差,造成更为严峻的权利困境。

  鉴于老年人群体的脆弱性表现,如身体机能衰退、行动减退和社会边缘化等所具有的代表性,本文将结合“脆弱性适应力”框架对此次疫情中老年人群体最主要的脆弱性表现进行分析,探讨部分老年人如何受到疫情威胁,其适应力如何因疫情影响而面临困境。

  二、公共卫生危机对老年人的影响

  (一)公共卫生危机对老年人的直接威胁

  传染性疾病引发的公共卫生危机直接威胁主体的健康权利和生命权利。目前研究表明,新型冠状病毒感染的肺炎以人群普遍易感为主要特征,新冠肺炎在传播上并不特别偏向特定年龄阶段的群体。但从感染的后果看,新冠肺炎对会对老年人群体的身体健康乃至生命安全形成更加严重而紧迫的威胁。国家卫健委收集的数据显示,60岁以上的老年人至少占因感染新型冠状病毒而死亡患者的80%以上,患有各类慢性疾病、基础性疾病的老年人的致死风险更高。一方面,衰老过程中人体组织器官的退行性变化不可避免地带来免疫系统的机能削弱和稳定性下降,这种变化会使病毒引起的炎症反应更加剧烈,对患者身体造成更严重的负担。另一方面,慢性病、基础性疾病不仅使得治疗方案的选择更为有限,而且会和病毒感染相互作用,使得患者的健康状况迅速恶化。截至2018年底,中国患慢性病的老年人数量已经超过1.8亿,老年人群体呈现明显的“带病生存”现象。在衰老和疾病的双重作用下,新冠肺炎的老年患者不仅治疗难度更大,使用的医疗资源更多,更容易因此产生不可逆转的健康损害,乃至危及生命。可以说,老年人在此类公共卫生危机中面临的健康权威胁比起其他群体更为严重。

  令问题更加严重的是,老年人集中居住的养老机构成为疫情的重灾区。据新华社报道,比利时、法国等欧洲国家中,病逝于各类托养和照护机构的老年病患人数占疫情期间累计病逝人数的三分之一以上。联合国发布的《新冠疫情对老年人影响》政策简报显示,照护机构中老年住民的处境“尤其可怕”。在我国,养老机构是“抗击疫情战役”的关键点,民政部连续发布政策性文件要求各地将做好养老机构疫情防控工作作为最重要的工作来抓。

  (二)公共卫生危机对老年人的间接影响

  脆弱性理论认为,作为权利主体的人类时刻面临着各方面的权利威胁,并通过自身能力、家庭支持与社会保障等方式对抗这些威胁。而突发公共危机不仅本身形成新的威胁,更会造成社会环境的恶化,动摇、扭曲乃至摧毁主体赖以对抗旧权利威胁的基础。比如,此次新型冠状病毒感染引发的肺炎疫情中,防疫措施不可避免地与现存的老年人支持网络和保障机制之间存在着矛盾和冲突。疫情中物资流通受阻、服务业停摆、社交距离增大、医疗资源挤兑,乃至群体间的冲突与对立,会损害老年人权利保障机制的运作基础。调整老年支持网络,拓宽资源渠道,实现相关权利保障机制的优化,使其更好地适应疫情下的社会环境以及相关群体的防疫需求,正是疫情中“弱势群体”权利研究的重点之一。

  参考脆弱性理论中社会资源的分析逻辑,结合当前我国新冠肺炎疫情的现实情况,此类公共卫生危机中老年人群体所面临的间接威胁——社会支持力度减弱,可以从能力支持、行动支持、医疗支持和参与机会四个方面进行分析。能力支持中的能力指防疫决策能力,即老年人在系统性支持下独立自主地作出防疫相关决策并切实执行的能力,反映老年人作为权利主体的自主地位和能动性。行动支持承认老年人对于社会和他人的依赖性,强调以照护、辅助等形式,从物理上补足其行动能力的不足。老年人权利保障水平还取决于诸如食物、住房、饮水、药品等“决定我们目前生活质量的物品或事物”,而在疫情中老年人面临的资源风险主要体现为医疗资源供应的不足。参与机会则更侧重于老年人在精神满足和价值追求方面的需求,指保障主体自由、平等、自主地参加劳动、社会交往、文化娱乐等方面的活动,满足自身心理调整方面的欲求。

  1.能力支持

  2002年,联合国第二届世界老龄大会接纳了世界卫生组织提交的“积极老龄化”的书面建议书。会后,世界卫生组织正式公布了《积极老龄化:政策框架》。自此,积极老龄化逐步成为人类社会应对人口老龄化问题和保障老年人权利的理论共识和战略基础。积极老龄化强调发挥老年人“在物质、社会和精神方面的潜力,按照自己的需要、愿望和能力参与社会”,主张老年人依然有机会成为社会发展的参与者、推动者。对于大多数老年人而言,他们可能无法到第一线参加“战斗”,但依然可以通过增强自身预防和抵抗病毒侵袭的能力,采取适当的预防措施,避免以遭受病毒侵袭而给自己、家人和社会带来的损失和负担。在公共卫生危机中,此种能力强化的重点在于针对疫情进行恰当的防疫决策,同时切实地执行相关举措。就老年人而言,恰当决策离不开及时准确的信息沟通以及可靠的决策辅助。

  正如其名字所显示的那样,新型冠状病毒对于大多数人来说都是陌生的,老年人普遍欠缺应对此类传染性疾病所必需的观念、知识和经验。同时,由于疫情影响,老年人所在生活环境的物资供应、隔离政策、服务保障等具体情况在时刻发生变化。这意味着老年人不仅需要关于疾病、病毒致病机理以及有效预防措施的科学普及,更需要通过支持者辅助来根据自身情况制定和执行恰当的行动方案。

  事实上,老年人的信息获取、甄别和筛选能力更有限,在及时获取所必需的正确的知识、经验与技能并依此作出正确的行为决策上面临着更大的困难。虽然丰富的阅历和经历使得老年人群体有着深刻而广泛的知识储备,但是许多老年人更难接纳新知识,尤其是与其人生经验产生冲突和矛盾的知识。新型冠状病毒感染肺炎疫情发生初期,一些老年人将其视为流行性感冒相似的传染性疾病,面对官方提出的常备口罩、减少出行等建议表现出轻视和不理解的态度,正是这种心理状态的部分写照。另一方面,由于代际差异的存在,许多老年人未能完全适应互联网时代信息传播的运作机理和传播特征,难以正确处理高速互联网时代繁多的信息渠道所带来的海量信息流。新冠疫情受到世界范围内媒体的重点关注,成为各种类型、各个层次媒体报道的热点话题。疫情的话题性加速了信息流通速度,使老年人及其支持者、照料者能够更加快速便捷的获取所需资讯。但信息富集的同时,其组成也更加复杂。虚假、夸大或欠缺事实依据的信息对危机中老年人的身心健康、行为决策的危害自然无需强调,信息来源、表达方式、信息解读角度和方法的差异也使得老年人及其支持者所接收到的信息变得庞大、复杂而多样化,需要一定的精力、技巧和经验才能够从中辨别出适用于自身具体情况的,有价值的信息。这种要求可能超出老年人的决策能力,影响抗疫防疫行动的效果,损害其疾病抵御能力。

  中国工业互联网研究院院长徐晓兰指出,“此次新冠肺炎疫情对于我国经济造成的短期冲击是显著的”,但同时疫情带来的物理空间阻隔、人员隔离和交通隔离“势必加速数字化转型进程”。在社会生活、生产方式加速变革时期,老年人对于新机制、新环境的不适应也越发凸显。仅靠设定若干“完全值得依赖”的信息源不足以解决老年人对于新信息环境的不适应,更重要的措施应当是帮助、引导老年人提升新社会环境下的信息收集能力、甄别能力和决策能力。这既是在公共卫生危机中增强老年人能力,强化其权利保障机制的重点,也将是未来积极老龄化战略的必然环节。

  2.行动支持

  承认老年人的潜力,支持老年人的能力建设,让他们在与自身息息相关的事务中发挥更重要的作用,已经成为老龄和老年人权利保障事业最为普遍接受的共识。与此同时,我们也必须人承认老年人对于他人与社会的依赖性,其中较为典型的是对于照护服务等行动支持的依赖。

  身体器官退行性变化,或是残障、疾病等事件的影响会导致老年人的认知能力、判断能力和行动能力的衰减,甚至使其到达不足以支撑日常生活自理和自我事务决策的地步。行动辅具、便利设施以及专门的建筑设计可以在一定程度上增强权利主体的行动能力,而来自于他人的生活照护、行动辅助对于老年人行动能力的强化有着更加重要的意义。这种事实上的服务需求已经通过法律规范转化实体性的权利而得到制度性保障,如《老年人权益保障法》明确规定了照料老年家庭成员的义务。而在政府的主导和社会力量的积极参与下,各类养老服务产业不断发展,家庭、社区和机构相衔接的养老服务体系日趋完整,老年人将可以运用越来越充分的辅具、服务等资源,来弥补自己行动能力方面的减退,抵御衰老带来的脆弱性影响。

  如同大多数服务行业,养老服务的供给需要服务对象和服务者之间进行接触和互动。公共卫生危机中的传染性疾病防控措施则以减少人员接触为主要内容,必然将对老年人的行动支持网络造成一定影响。

  居住于家庭和社区的老年人受到的影响相对较小。除医疗工作者等特殊岗位的工作人员外,家庭照护者往往能够因延休而获得更多的时间和精力,为家庭中的老年成员提供更加充分和细致的照护服务。然而,居家老人行动支持所面临的挑战依然存在。首先,即使是家庭照护者也可能因疫情而与照护对象隔绝,导致老年人无法获取所需的行动支持。这就需要所在社区及时、全面地筛查居民情况,为无人照料的老人另行安排可靠的照料者。其次,家庭照料者虽然能满足日常生活需求,但用药管理、康复运动、健康监测等照护服务亦需要专业人员的咨询或服务。由于疫情影响,原本供给此类服务的社区养老服务机构、医疗站等主体的活动受到严格管理,集中式服务和聚集性活动原则上暂停提供,非接触式服务方式尚不成熟,家庭照料者难以获取所需的帮助和支持。即使相关政策在疫情形势转好的情况下日渐放松,疫情导致的资金流断裂、物价波动和人力资源供给不足,可能导致此类机构的正常运营出现困难,影响服务的长期供给。最后,服务者和服务对象的接触本身会带来病毒传播的风险,对老年人的健康造成威胁。作为解决方案的严格的服务人员筛查、物资消毒程序会给相关机构带来更大的压力,进一步加剧服务资源的短缺,增加服务的稀缺性。

  原本居住在养老机构的老年人则面临着不同的挑战。一方面,由于人员聚集,养老机构需要采取更加严格的人员观察、出入管理、定期消毒等举措,极大地增加工作人员的负担,带来严重的身心压力。疫情期间老年人对于机构服务的需求反而呈现增加趋势。因子女参与疫情防控工作而家中无人照料老年亲属,因照料者住院隔离而无人照料的老人,春节等原因离开机构的老人,都对入住或返回机构有着迫切的需求。为防控感染,新入住者需要专门的人员、房间进行隔离观察和定期消杀,进一步加剧机构所面临的供需矛盾。民政部文件强调,要集中力量解决相关服务机构“防疫力量薄弱、人手不足等问题”。实践中不少养老机构紧急招聘工作人员,或是从其他地区抽调人员支援,部分反映出养老机构所面临的形势严峻。另一方面,疫情期间的社会环境下,机构面临着较大的防疫物资和护理人员缺口,如何在人手不足的情况下维持服务质量、满足防疫要求,成为困扰许多机构的难题。此外,疫情期间物资价格波动,机构物资需求增大,运营成本在短期内迅速增加,而隔离措施和社会环境又使机构难以通过新客入住来稳定资金流。不少养老机构出现资金流断裂等运营危机。这种危机使得机构服务质量下降,甚至导致机构运营难以为继,最终入住老年人难以得到所需的行动支持。由清华大学、比利时根特大学和中山大学等研究机构联合开展的一项调查显示,“运营成本问题已经成为所有养老机构反应最强烈、问题最突出、压力最明显的挑战”,作为老年人服务越来越重要的供给者,养老机构如果未能从此次疫情冲击中得以恢复,将对老年人权利保障产生长远而深刻的负面影响。

  3.医疗支持

  在当前的代际分工模式下,老年人逐步退出生产领域,经济自给能力随着身体衰老加剧和进一步远离社会活动而逐渐弱化,在资源分配上的权重和地位也因此降低。老年人一方面通过市场机制,用手中的财富换取需要的各类资源,另一方面通过社会保障网络、慈善事业和公益事业直接或间接地获取资源,用以扭转资源分配上的弱势。在公共卫生危机中,短缺会进一步加剧资源分配的紧张和对立,使原本处于相对弱势地位的老年人遭遇新的供给不足。结合疫情期间的社会现实,医疗资源供给的风险更大,带来的后果也更加严重。

  如前文所述,新型冠状病毒感染的肺炎对老年人身体健康的损害更为迅速、剧烈和严重,而这种严重性另一方面也表现为老年人的治疗康复的几率更低,成本更高。在医疗资源挤兑事实上出现的情况下,将有限的资源个体倾斜的观念开始出现。事实上,在医疗资源告急、卫生体系崩溃的紧急情况下,将有限的医疗资源向治愈几率更大、治疗效果更好的年轻患者倾斜的“优先选择”的医疗政策已经初见端倪。这种针对老年人的拒绝医疗行为不具备任何正当性,也为我国决策者拒绝。

  事实上,疫情给资源分配带来的更为直接和明显的影响在于老年人所需的其他的医疗资源方面。为了缓解医疗资源挤兑现象,保障肺炎防控工作的顺利推进,医疗人员、住院床位及药品物资被抽调至肺炎防治一线,各地医疗机构仅对其他医疗服务提供较低限度的支持。作为医疗资源的主要消费者,老年人受到的影响无疑相较于其他年龄段人口更为严重。同时,由于维持隔离秩序的需要,人员出行和部分日常医疗用品的流通受到较大限制,患者可能因此难以及时得到诊疗和药物,耽误疗程,使其暴露在更大的健康风险之下。尤其对癌症等“大病”患者而言,其所需的药物、诊疗手段、服务设施更为稀有,分布更为不均。如何在人员隔离和交通管制的情况下,保障此类患者及时获得所需的医疗资源,是疫情期间基层医疗系统面临的重大考验。

  4.参与机会

  积极老龄化的理念和行动方案最大的特征即表现为对“参与”的强调。“参与”不仅是老年人获得能力与话语权,从而改变自己边缘地位的“路径”,本身也是一个老年人寻回自己在衰老过程中不断失去的事物的过程。日本学者堀薫夫(Shigeo Hori)和加拿大学者桑德拉·库萨克(Sandra Cusack)在研究中指出,社会参与“具有缓解老化”的功能。老年人通过劳动、社交、娱乐活动等方式参与社会,以调整衰老、丧失、临近死亡带来的心理压力,适应新的社会身份,找寻现阶段的人生价值和幸福意义。某种意义上而言,保障老年人平等、自主地参与社会生活,构成老年人权利保障的“半壁江山”。

  现阶段,老年人参与社会、回归社会的保障渠道包括:以就业、志愿劳动、照护互助等形式参与社会生产性活动;借由平等友好的物理环境和社交环境不断扩宽社交网络,维持社交活动水平;参与适宜身体条件下文化体育活动等。从疫情的影响来看,这些社会参与方案本身就具有“脆弱性”:由于传染性疾病造成的天然人员阻隔与社交距离增大,政府采取的隔离管制措施等因素,这些社会参与方式受到严重限制。疫情期间,一切非必要的人员聚集性活动被禁止;社区棋牌室、健身公园、社区养老服务中心等老年居民最惯常的社会交往和娱乐场所因管控措施而关闭;老年人自身也被要求尽可能待在家中,日常交往受到阻碍。适宜老年人情况的替代性参与方案尚不成熟。对于年轻一代而言,他们可以使用信息时代的沟通工具——互联网通信设备,参与工作、娱乐活动以及社会交往。但多数老年人很难以在短时间内掌握其使用窍门,灵活地运用类似工具以满足自己的社会参与需要。全国人大代表贾樟柯、张国新曾提案关注老年人在使用互联网服务、智能服务时的需求。张国新指出:“互联网科技的快速发展对包括老年人在内的所有公民提出了更高的学习要求,但考虑到老年人接受新事物能力,技术的发展需要兼顾他们的需求”。

  同时,公共卫生危机对人们生命健康的威胁,对正常生产生活秩序的冲击使社会环境和心理氛围进一步恶化。传播学先驱科特·勒温(Kurt Lewin)认为,人类会出于消除心理失衡带来的紧张状况而在心理环境中寻求能够满足需要的目标及释放能量发动行为去达到目标。个体如果无法通过合适的渠道消除传染性疾病带来的巨大心理压力,可能倾向于向身边的“弱者”来宣泄自己的负面情绪。在隔离的封闭环境下,老年人拥有更多的与家庭成员等照料者近距离互动的机会,既能从对方身上获取积极正面的情感反馈,但也有可能“因过于近距离的接触而引发代际矛盾或冲突”,从而使其生活环境更加恶化,进一步遭到环境的孤立。从另一个侧面来看,老年人在公共卫生危机中的参与渠道萎缩反映出这样一个事实:平等、自主的社会参与的实现既有赖于参与渠道的扩展,也需要以主体自身能力的发展为前提。着重参与的积极老龄化的实现,不仅要构建和保障全面系统的参与机制,也要建立在推进“老年学习”,增强老者能力的基础上。

  综合上述直接和间接两个角度的分析,在新冠肺炎等传染性疾病引发的公共卫生危机中,老年人脆弱性的特殊表现在如下几个方面:首先,传染病对主体健康的威胁诱发出一种重要而未得到充分支持的能力,即疾病抵御能力。这种能力表现为获取正确的疾病相关信息,进行恰当的防疫决策并加以执行的能力,同时还包括在感染后得到及时救治的资源和机会。其次,原有的权利保障机制无法适应新的社会环境,其运行的基础在人员阻隔、物资短缺等因素的作用下发生动摇,导致机制失灵或停摆。最后,相对极端的社会环境可以说是对权利保障机制的一次考验,使其固有的不足和弊端以直接和显眼的形式暴露出来。总而言之,此类公共卫生危机是对当前中国老年人权利保障制度的挑战和考验,揭露了其间的弱点与不足;同时,这也是变革和发展的机会,将指引我们构建更加健全的权利保障制度。

  三、优化公共卫生危机中老年人权利保障机制的思路

  脆弱性理论认为,人类个体不可能仅凭自身的天赋和努力克服固有的脆弱性,所有个体权利的实现都依赖于他人、社会或者国家的支持。支持者的行为及其与权利主体的互动,构成权利保障机制的主轴,也决定了该机制能够多大程度上发挥其效用。此次疫情中,政府、机构乃至个体照料者,以不同方式对老年人群体在公共卫生危机中的脆弱性表现做出回应,补充老年人所需的社会资源,以增强老年人对于相关风险的抵御能力。笔者将对此类行动进行梳理,分别从政府、相关社会机构以及照料者的视角,探讨不同主体在老年人防疫工作中的角色,构建公共卫生危机中老年人权利保障的行动框架。

  (一)强化政府的协调、管理和监督作用

  政府应当以积极主动的姿态采取措施,支持社会成员适应力的发展,以克服脆弱性的威胁,从而推进其权利实现进程,这是脆弱性理论的核心观点,也是新中国成立以来我国人权事业发展的实践写照。公共卫生危机中的老年人在疾病的威胁下更加脆弱,政府更应当积极作出回应,运用法定职权主动采取措施,帮助老年人克服特定社会环境下的脆弱性表现。结合当前老龄事业发展要求以及新冠肺炎疫情的现实情况,政府在公共卫生危机环境下的老年人权利保障机制中,更应当发挥其协调、管理和监督作用。

  首先,政府应当发挥其协调作用,运用政策工具动员社会力量,调集、分配关键社会资源,支持相关主体特定疾病抵御能力的发展。社会资源,特别是医疗资源的短缺和挤兑,是公共卫生危机环境下个体权利遭受威胁的重要根源。在资源相对紧张的情况下,资源调配至少应当遵循“向最大需求者”倾斜的原则。这种原则可以表现为防疫物资分配向最严重的疫区倾斜,向一线医护人员倾斜,向弱势群体倾斜。而作为本次新冠肺炎重点威胁对象的老年人群体,亦应当在资源分配中占有一定优先地位,如国务院明确强调要保障疫区养老服务机构的日常物资供应,就是这种原则的现实体现。正如前文提到,各类养老服务机构在此次疫情中受到较大冲击,其服务能力减损间接威胁老年人权利的实现。除直接配给人员、物资外,财政、税收、金融等工具亦可以用来支援这些机构的健康运行和良性发展,充实老年人的直接支持力量。

  其次,政府应当发挥管理作用,制定公共卫生危机环境下的行为规范和服务准则,为主体行为提供指引。疫情期间,过去的许多生活服务,如送餐、上门照护、集中娱乐活动等无法满足疫情防控的要求,需要制定疫情期间的特别服务标准,提供替代方案或特别安排,在疫情防控和服务供给方面取得平衡。如民政部先后印发两个版本的《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南》,浙江省率先创制《养老机构新型冠状病毒肺炎疫情防控规范》(T/ZAS 3001—2020)团体标准,这些规范一方面明确了养老机构在人员管理、住民防护和疫情处置等方面的行为标准,另一方面也提供了心理慰藉、饮食供给、日常照料方面的一些替代性方案和行为标准。这些规范为机构及其工作人员的行为提供了指引,也确定了其责任范围,有助于督促其切实履行职责。

  最后,政府应当发挥监督作用,运用执法权限,为老年人权利保障机制的正常运行营造良好的社会环境。疫情期间,老年人所受的威胁不仅来自于病毒侵袭、物资短缺和机制失灵,更可能来源于少数别有用心者的违法违规行为。如少数商家利用老年人不了解电商购物规则和防疫物资标准的事实,向老年人销售劣质、高价口罩或是直接骗取钱财;部分媒体利用老年人对于疾病的恐慌、忧虑心理,故意散播疫情发展状况、老年抗疫政策和方案的不实信息,以谋取利益;养老服务机构、基层社区工作人员也可能出于对病毒的恐惧等因素,拒绝履行职责,等等。政府应当积极调整、整合现有的监督、评价和奖惩机制,规范主体行为,保护老年人人身财产安全、人格尊严不受侵犯,确保各责任主体切实履行义务,维持社会支持网络的有序运行。

  (二)提升家庭成员和其他照料者(caregivers)的支持能力

  对于老年人而言,个体照料者直接参与其日常生活,提供必需的行动支持、决策辅助和心理慰藉,是提高风险抵御能力和生活质量的最直接和最主要的因素。在中国,家庭成员在传统上被认为是老年人最主要的照料者。随着社会化养老事业的推进,基于其他社会关系形式而给予各样服务的照料者,包括社会工作者、服务机构工作人员、志愿者等,同样构成老年人社会支持网络的基石。

  目前情况来看,我国老年照料者所能提供的服务质量和数量地区差异大,难以满足日益增长的服务需求。在公共卫生危机的环境下,这种需求和供给的矛盾更加突出。照料者需要辅助检测老年人的身体状况,支持老年人采取恰当的防疫措施,降低感染风险;给予老年人更加细致全面的日常照护,提高老年人的健康水平和免疫能力,避免其他疾病的侵袭;提供情感关怀和精神鼓励,稳定人际关系,帮助其维持危机中的情绪平衡。可以说,对于相当一部分老年人而言,照料者是其能否健康安然地渡过此次疫情的决定因素。

  然而,在公共卫生危机的威胁下,照料者提供的生活照护、决策辅助和心理慰藉服务质量反而会有所下降。照料者自身也受到病毒及其影响下社会环境中各种风险的威胁,其健康条件、行动能力和所能获取的资源亦受到限制。例如,护理人员、家庭成员会因交通阻隔无法与照料对象接触,无法提供所必须的照护服务。新型传染性疾病对于多数照料者而言也是陌生的,其未必能及时掌握最准确适当的预防方案。疫情影响下的照护者同样会对疫情发展和感染几率等感到恐慌、不安。特别是养老机构的护理人员,在人员、物资不足的情况下需要执行更加繁重的日常照护任务,进行长期的超负荷工作,产生空前的身心压力,可能对继续履行职责产生抗拒心理。

  针对此种情况,应建立普遍而常态化的照护培训制度,提升照料能力。照料老年人是技能要求差异巨大的工作,其中,不仅健康监测、应急处置、用药管理等项目需要一定的专业知识支撑,在处理日常杂务的过程中也蕴含着与老人沟通情感、安抚情绪等方面的技巧与经验。加强老年护理方面的人才培养和工作培训,教育、训练更多的能力受到认可的护理人员,已经成为中国老龄事业发展的关键环节。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中将“人才队伍短缺”列为我国老龄事业发展的“明显短板”之一,同时专门推出人才培养工程计划。从此次疫情中的经验来看,即使经过训练的护理人员数量相当充足,也无法保证老年人能够时刻获得所需的服务。因此,培训对象应当从相关行业从业人员扩展到社会公众,以各类养老服务机构为中心建立家庭工作坊、学习小组工作,或以方兴未艾的养老互助组织为平台设计专门课程、开展定期培训活动,引导家庭照料者和未来潜在的照料者掌握基本生活照护、情感沟通技能。此种培训机制的建立也有助于公共卫生危机发生后相关防疫信息准确、及时的传递,有助于提升照料者在特定环境下的服务能力。

  (三)改进养老机构的服务能力和风险抵御能力

  家庭成员的支持对权利主体的价值实现、情感抚慰和社会关系维持方面发挥着不可替代的重要作用。家庭被视为权利主体融入社会的重要渠道,而在相当一部分主体的权利保障实践中被赋予特别重要的地位。随着老龄化进程的加速,养老应当超越家庭场域局限的观念得到越来越多的认可。对于部分老年人而言,机构可能是其特定健康条件和家庭环境下更合适的选择。对于居家养老的老人而言,各类社区养老服务机构提供的辅具租赁、喘息照护、日常接送等服务在生活中发挥着更加重要的作用。在此次疫情中,各养老机构,尤其是疫区的养老机构遭遇了挑战,如前文提到的资金压力和人员不足。但困境中也蕴含着改良机构服务、提升服务水平、扩展服务市场的机遇。

  一方面,各养老机构可以适当设置应急预案,提升危机环境下的服务能力。此次疫情中,老年人聚居的养老机构成为防疫工作的重点。全国共发布省级层面的养老机构疫情防控政策、文件近百项,以指南、指导意见等形式确立了疫情期间养老服务机构的行动方针和管理要求。政府指引具有权威性和科学性,但如果机构结合自身情况制定科学而行之有效的应急预案,能够更加及时高效地响应类似的危机。养老机构可以结合此次抗疫经验,拟定传染病应急预案,对公共卫生危机中的组织运作、隔离措施、消毒要求、物资筹措以及人员管理等方面进行预先评估和规定。同时,鉴于此次疫情中相当部分养老机构在物资筹集、服务对象沟通、资金管理方能遭遇的难题,各养老机构也可预先协商建立应急物资渠道,改进沟通反馈机制,储备风险资金,增强自身的风险抵御能力,为危机中提供高质量的服务打下坚实的基础。

  另一方面,养老机构可以借此机会扩展营销渠道,改革运营模式,强化风险抵抗能力。此次疫情亦蕴含着养老服务营销的机遇。此次疫情中,居家养老的许多问题逐渐暴露,如封闭环境内的长期互动带来的身心压力,老年人的健康维护需求等给家庭和社区带来许多困扰。民众将逐步认识到居家养老的照护风险,认识到购买养老服务的重要性,扩宽潜在的养老服务市场。同时,疫情影响下的“隔离”社会暴露出传统到店营销模式的弊端,而疫情刺激下飞速发展的互联网行业使得线上营销的可行性和重要性得以凸显。相关机构可以抓住机遇,广泛运用各类新媒体形式增加养老服务的影响力。

  四、结语

  脆弱性理论以动态的脆弱性表现为着眼点分析主体的权利需求,以对应的适应力发展要求为出发点制定保障措施,更能适应特定社会环境和主体条件双重限制下的权利保障研究。以脆弱性视角研究公共卫生危机中老年人群体的权利保障,既有利于满足老年群体现实的疫情防控需求,切实保障其权益,同时这也是脆弱性理论在中国的实际运用。综合发挥政府、家庭成员、其他照料者和养老服务机构的作用,可以有效保障老年人在公共卫生危机事件中的权利,提升他们的福祉,彰显人道的光辉。

  (刘远,武汉大学法学院博士研究生、武汉大学人权研究院研究助理。)
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