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《公民权利和政治权利国际公约》语境下气候移民的法律地位及其人权保护

2020-08-25 14:16:01   来源:《人权》2020年第3期   作者:李将
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  内容提要:气候变化对人类享有和实现人权形成了严重且紧迫的威胁。国际社会应对气候变化的法律进程在气候变化法和人权法双重路径下展开。在人权法路径下,应对气候变化的国际义务的产生机制尚不明确,既有人权延伸于气候变化领域的规范路径也不清晰。联合国人权事务委员会在具有标志性的“泰提奥塔案”中初步回应了上述不确定性。该委员会确认气候移民能够取得《公民权利和政治权利国际公约》之下的“受害者”地位,并阐释了气候变化触发成员国“不推回”义务的法律条件。基于生命权及环境人权的一般法理,委员会认定气候变化构成对生命权,尤其是个人获得“有尊严生活”权利的严重威胁,为此,成员国被要求履行尊重与确保生命权的积极义务。与此同时,委员会关于气候变化的法理也显示出了保守特征。

  关键词:公民权利和政治权利国际公约  气候变化  气候移民  “不推回”义务 生命权

  一、应对气候变化的人权法路径及其不确定性


  气候变化与人权的关系是国际社会当前关注的热点议题。《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)指出,全球气候变化及其负面影响是全人类的关切,气候变化造成了物质环境及生态系统的改变,而这种改变给自然及人造生态系统的构成、适应能力、生产力,或社会经济系统的运作,抑或人类健康与福祉造成了损害性影响。从人权法层面看,气候变化对人类健康和福祉的损害性影响给基本人权的享有并实现造成了障碍。联合国环境署(UNEP)在《气候变化与人权》(2015)报告中指出,气候变化是对当代人权最大的威胁之一,由气候变化引发的突发或渐发的环境破坏或自然灾害,对世界范围内人民的生命、健康、食物及居住等人权造成了严重威胁。鉴于气候变化与人权之间的紧密关联,气候变化与人权两类独立的法律体系呈现融合的趋势,国际社会应对气候变化的法律进程也相应地在气候变化法与人权法双重路径下展开。如《巴黎协定》所显示,一方面,通过全球或区域层面的国际合作,国家承担在碳排放、环境保护等领域采取约定政策或措施的国际义务,以期通过协同的努力有效地减缓气候变化;另一方面,在气候变化背景下,履行尊重和保护人权的义务逐步成为应对气候变化之整体努力的重要组成部分。

  双重路径下的法律进程形成了复合式的法律规则体系,国家采取行动应对气候变化的国际义务逐步具有了多样化的规范基础,这本质上反映着国际法在特定议题上所呈现出的法律多元主义倾向。换言之,应对气候变化的法律义务及其发展不仅根源于国际社会一致行动的现实需求,也来源于一种人权的道德考量;不仅基于专门应对气候变化的国际法,也基于尊重、保护和促进人权的国际法;不仅规定于国际法,也可能规定于国内法。相较而言,在人权法路径下,国际社会应对气候变化的实践与法理还处于相当不确定的状态,这种不确定状态表现为互为一体的两个面向:一为义务面向,以人权法为基础的义务产生机制尚不明确,即接受国际人权法拘束的国家是否及如何因此而承担应对气候变化的义务,以及此类义务的形式及范围;二为权利面向,既有人权适用于气候变化领域的规范路径尚不明确,即个人是否及如何依据既有国际法、国内法所载之人权,主张其在气候变化背景下的利益或受保护的法律地。近年来,国际社会关于气候变化与人权关系的法理研究和规范实践取得了突出进展。

  在义务面向上,应对气候变化的国际义务及其法理在国际或区域人权公约框架下得到了初步的确认。联合国人权事务委员会(下或称“委员会”)在关于生命权的一般性意见(2018年)中,首次阐述了气候变化与《公民权利和政治权利国际公约》(下称ICCPR或《公约》)第6条项下生命权的一般关系,它指出,环境损害、气候变化以及非可持续性发展构成对人类享有生命权之能力的最为紧迫、严重的威胁。因此,成员国应当履行尊重和保护生命权,尤其是个人获得“有尊严生活”(a life with dignity)的义务。2019年,委员会第一次在成员国定期报告审议中对与气候变化相关的人权义务作出论述,它要求成员国在自然资源可持续使用、环境污染防治等领域采取措施,以保护人们免于气候变化以及自然灾害的负面影响,尤其是那些最为脆弱的群体。2019年底,荷兰最高法院在“乌尔根达案”(Urgenda)终审判决中认定,气候变化对国民的生命与生活造成了切实且紧迫的威胁,依据《欧洲人权公约》(ECHR)第2条(生命权)及第8条(个人及家庭生活权),成员国有义务采取减排及适应措施,以应对气候变化对人权造成的切实威胁。

  在权利面向上,遭受气候变化负面影响的个人依据国际人权法寻求法律保护的权利及法理正在得到确立。以人权法为基础的国内气候变化诉讼理论相当激进,因果联系的证明、损害的归因、人权的“域外适用”等诉讼障碍被逐步地突破。例如,荷兰最高法院在“乌尔根达案”中指出,为充分保护遭受气候变化之威胁的权利,应承认个人针对《欧洲人权公约》成员国援引此类权利及引发国家责任的可能性,这也是保证个人得到充分救济之权利的逻辑结论。该案似乎提供了清晰的法律路径,即为保护人权免受气候变化之持续侵害,个人可以依托区域人权公约在国内提起“气候变化之诉”。在国际人权公约层面,这种“赋权”的实践也在逐渐推进。例如,2019年9月,夏奇拉·萨奇(Chiara Sacchi)等向联合国儿童权利公约委员会(CRC)提交个人来文,要求确认包括《儿童权利公约》成员国在内的所有国家引发和延续着气候危机,侵害了申诉人在该公约项下的人权,成员国应当履行采取措施防止气候变化、参与气候变化国际合作、适用预防性原则等公约义务。2020年初,联合国人权事务委员会在“泰提奥塔案”(Ioane Teitiota v New Zealand)中做出了具有历史意义的“裁决”,第一次确认气候移民获得《公约》保护的法律可能性,成员国遣返气候移民的行为有可能侵犯个人在《公约》第6条项下的生命权,成员国依据《公约》所载之人权义务应采取积极措施应对气候变化。

  随着气候变化及其负面影响的加剧,通过跨境迁徙应对气候变化负面影响的现象愈加频繁。气候移民的人权保护是人权法路径下义务面向与权利面向的一个交汇点,它包含三个渐次递进的论点:(1)气候移民的法律地位,即移民是否能够以遭受气候变化之负面影响为充分理由,请求并获得国际人权法之下的法律保护;(2)在国际人权公约之下,成员国是否应承担保护气候移民不被“推回”至气候变化之危险境地的义务。换言之,该论点本质上涉及国际法是否承认跨境迁徙作为应对气候变化的合法手段;(3)在国际人权公约之下,为尊重和确保既有人权的享有与实现,成员国是否应承担采取措施应对气候变化的国际义务。本文旨在透过“泰提奥塔案”,探讨委员会回应上述三个论点的说理,分析委员会所阐述法理的进步意义与保守特征。

  二、《公约》语境下气候移民的法律地位

  气候移民在国际法及国内法层面的法律地位还处于不确定的状态。“泰提奥塔案”申诉人为身处新西兰的基里巴斯国民。申诉人声称,全球气候变暖造成的海平面上升使其所居海岛的社会及环境状况不断恶化,这主要体现为暴力性的土地纠纷、淡水资源短缺、因耕地减少导致的生计困难以及居住环境恶化。在面临遣返时,申诉人以遭受气候变化之负面影响为由申请庇护。新西兰国内司法程序主要考察气候移民是否因符合《关于难民地位的公约(1951)》(下称《难民公约》)或《公约》的规定而具有国内法上的难民或被保护者地位。委员会为决定个人来文的可受理性,须首先判定申诉人是否属于《公约》语境下的受害者。

  (一)难民:气候变化是否可能导致“迫害”

  难民畏惧于迫害的风险而选择在国籍国或居住地国之外寻求庇护,这反映了客观上遭受迫害(persecution)的状态及其所导致的主观上的受迫性。新西兰移民与保护法庭(NZIPT)认为,在移民的涵义图谱中,难民所属的迁移偏向受迫一端,而申诉人所称的气候移民则是为躲避环境变化而自愿作出的“适应性迁徙”。言外之意,气候移民与难民在受迫性方面存在本质差别。新西兰高等法院否认了从社会学角度对难民概念的扩大解读,它指出,面临迫害的风险是难民应具备的客观要素。法律上的迫害指对核心人权持续且系统的侵害,它反映着国家保护的缺失。为获得难民地位,气候移民必须证明其核心人权面临被侵害的切实可能性,而这种侵害表现为国家疏于履行包括《公约》在内的国际人权公约所载的人权保护义务。

  气候变化可能导致核心人权面临持续且系统的侵害,但它的确证必须以个体化的证明为前提。NZIPT认为,气候变化所导致的自然灾害或环境破坏是无差别分布的,它并不歧视性地针对具有某种认同或归属的个人。但是,气候变化与人类脆弱性之间的关系是复杂的,它可能引发秩序混乱、冲突或人口迁移,应对气候变化的措施也可能被政治化,正是在这种复杂的社会状态下,存在着核心人权面临持续且系统侵害的可能性。申诉人面临的环境状况并非如此的危险,以至于他的基本人权会受到紧迫的威胁,或者他无法重新开始原先的有尊严生活。申诉人没有证明个人在国际人权公约下的生命、健康、生活、居住等基本人权遭到了差别或歧视性的影响,也没有信息表明基里巴斯政府失于采取应对气候变化的措施。新西兰法院强调,之所以否认申诉人的难民地位,“并非原则所不允,乃是事实问题”。换言之,气候变化在法律上可能成为个人获得难民地位的合法理由,但个人必须证明,气候变化造成了差别或歧视性的影响,以至于个人的基本人权可能遭受持续且系统的侵害。

  (二)被保护者:气候变化是否可能构成任意地剥夺生命

  气候移民可能被认定为《公约》项下的“被保护者”(a protected person)。依据《新西兰移民》法案,庇护申请人如有“充分理由”使人相信,他或她在被遣返回接收国后,将会面临被“任意剥夺生命”的危险,申请人将可能获得被保护者的法律地位。新西兰国内法对于任意地剥夺生命的内涵没有规定,但可以明确的是,并非所有针对生命的威胁都具有“任意地剥夺”的性质。

  任意地剥夺生命的法律解释与《公约》项下生命权内涵的解读相关。新西兰国内法院参考了委员会关于生命权一般性意见。它指出,生命权内涵不应做限制性的解读,它不仅意指国家避免任意地剥夺生命,也包含采取所有可能的措施保护生命免受侵害或剥夺的意思。依循该逻辑,保护生命权至少还意味着,成员国应当通过采取有计划的措施,提供个人维持生命所必需的基本条件(basic necessities)。为此,当自然灾害或环境破坏对生命权的享有造成威胁时,疏于或怠于采取保护措施便可能构成对《公约》义务的违反。在气候变化背景下,为获得被保护人的法律地位,庇护申请人应当证明《公约》成员国没有积极采取防范与保护措施,以至于他们的生命权将会面临紧迫的风险。

  风险紧迫性(imminence)并非要求申诉人的生命面临即时的威胁,申诉人须提供足够的证据使人有充分理由相信,气候变化及其负面影响将可能将其生命置于危险中,而这要超越单纯的推测或猜想。新西兰国内法院认为,基里巴斯在国际和国内层面采取了有计划的措施,以应对气候变化的负面影响;气候变化所导致的海平面上涨和其他自然灾害在广义上可以被认为是紧迫的威胁,但即便如此,申诉人没有提出充分理由使人相信,他将因气候变化而面临被任意剥夺生命的风险。因此,申诉人无法获得新西兰国内法依《公约》所规定的被保护人地位。

  (三)受害者:气候变化是否导致基本人权的损害风险

  泰提奥塔的庇护申请被拒绝后,申诉人向委员会提交了个人来文,要求委员会认定新西兰的遣返行为侵犯了其在《公约》第6条项下的生命权。根据《公约》附加议定书的规定,唯有《公约》“受害者”方可向委员会提交个人诉求。为决定本案的可受理性,委员会必须首先考察遭受气候变化负面影响的个人是否具有这种受害者的地位。委员会依据其一般法理指出,受害者必须受到成员国在立法、司法或行政等方面的行为或过失的切实影响(actually affected)。这种影响的判断具有一定灵活空间,但无论如何,申诉人须证明,成员国行为或过失对其享有《公约》人权造成了紧迫的损害风险。特别地,如果成员国的行为或过失并非具体地针对个人,申诉人须证明,这种损害风险超越理论上的可能性,以至于已经或者将会构成对个人权利的紧迫威胁。

  在考察申诉人是否具有受害者地位时,委员会虽然意在判定遣返行为所致危险的紧迫性,但它不得不着重分析申诉人在接收国可能遭遇气候变化所致危险的紧迫性。在此基础上,它方可对此种风险是否“切实”做出判断。委员会认为,因为气候变化、海平面上升及其导致的土地资源的侵蚀,申诉人在基里巴斯可能遭遇水资源短缺、失业及土地争端等真实的困境,因而,新西兰的遣返将可能使申诉人的生命权面临切实的损害风险。因此,申诉人属于《公约》附加议定书项下的受害者。

  三、气候变化与《公约》生命权的关系及其个体化评价

  《公约》语境下,成员国是否承担应对气候变化的义务,有赖于委员会对《公约》生命权的内涵以及气候变化与生命权关系的法理阐释。成员国是否对气候移民承担《公约》下的“不推回”(non refoulment)义务,则需要考察气候变化对生命权所致威胁的特征及其法律意义。人权法路径下成员国应对气候变化的义务与“不推回”义务是相辅相成的,前者的缺失或违反是触发后者的前提条件,而后者则以对前者的确证为基础。

  (一)气候变化与成员国“不推回”义务

  1.气候变化可能对个人生命权构成威胁

  根据委员会第36号一般性意见,生命权也包括个人享受有尊严生活以及免于遭受因行为或过失所导致之死亡的权利。生命权的内涵不限于防止或避免个人被任意地剥夺生命,狭义的解释无法妥当地展示生命权及国家积极作为义务的全貌(full concept)。对生命权的侵犯不必然导致生命的丧失,完整的生命权不仅包括生命的保全,也包括对有尊严生活的维护与供给。因此,成员国在《公约》之下尊重和保护生命权的义务扩展到采取积极措施,防止或减轻可合理预见之威胁(reasonably foreseeable threats)以及其他直接威胁生命的情形。就气候变化而言,气候变化、环境破坏以及非可持续发展构成对当代人及未来世代之生命权最为紧迫和严重的威胁。在2019年的Portillo v Paraguay来文意见中,委员会采纳了上述对生命权涵义的“扩张解释”,以此为基础确认了环境破坏或污染可能构成对生命权的侵犯。鉴于气候变化构成对人类整体之生命权的重要威胁,个人的生命权也可能因气候变化所导致的环境破坏而遭到侵犯。

  2. 成员国对气候移民可能承担“不推回”义务

  《公约》权利的享有不应当局限于成员国本国居民,而必须适用于在其境内或处于其管辖权之下的所有人。个人如果拥有充分理由使人相信,其被遣返、引渡、驱逐或以其他形式被迫离开该国后,他或她将面临不可挽回之生命损害的危险(risk of irreparable harm),则成员会应当承担不将该人推回至此等危险境地的义务。当然,由于被保护对象不限于难民,成员国在《公约》第2条项下的“不推回”义务在适用范围上要广于《难民公约》的规定。为履行“不推回”义务,对于声称生命权面临切实威胁之风险的庇护申请者,成员国应当建立有关寻求难民或其他个人、团体之法律地位的审查机制,从而为他们提供充分的个体化(individualized)评价。

  为触发成员国的“不推回”义务,庇护申请者须提供面临不可挽回之损害风险的充分理由。除极端情形外,这种风险的充分理由须是个人的,它不能仅仅从接收国的一般社会状况中推断得出,成员国对此类理由拥有裁量和决定权。气候移民是否有权主张成员国的“不推回”义务主要取决于两方面:第一,气候移民的生命权是否因气候变化面临不可挽回之损害的切实风险;第二,成员国是否针对诉求提供了个人化的审查,以及审查与决定过程是否存在明显的任意、错误或不公。委员会认可气候变化与生命权的一般关系,但气候移民是否可以获得《公约》项下的保护,则取决于他们能否证明,因气候变化及其所导致的自然灾害或环境破坏,使得个人生命权面临着紧迫的损害风险。

  (二)气候变化与生命权关系的个体化评价

  委员会对申诉人生命权面临的损害风险进行了逐项分析,以确定各类损害风险是否具有个人的、切实的及可合理预见的特征。针对不同的损害风险,委员会选择了不同的判定标准进行考察。

  1.社会冲突

  气候变化导致基里巴斯宜居土地不断减少,这引发了造成伤亡的暴力土地纠纷。委员会指出,社会的一般暴力状态只有在达到足够强度的极端情况下,生命权才会面临遭受不可挽回之损害的风险,即被迫返回接受国后个人将会直接面临此类暴力纠纷,或者个人就是特定土地纠纷的当事方,在此情况下,生命权才会面临遭到损害的切实(real)风险。本案中,虽然气候变化的确导致基里巴斯出现了零星分布的暴力土地纠纷,但这甚至不足以构成一般性质的社会冲突,而且,申诉人没有被“特定化”地卷入任何此类纠纷中,既有的土地纷争是当地居民都可能面对的风险。另外,没有证据显示基里巴斯政府对此类社会冲突失于应对。因此,生命权所面临的此类风险不符合个人、切实的标准,也就不符合可合理预见的标准。

  2.淡水危机

  由于海平面上升,咸水入侵导致淡水层缩减,这极大地损害了当地居民获取淡水资源的途径,基里巴斯核心岛屿多数居民必须通过政府配给获取淡水。淡水资源的减少及配给制度增加了生活难度,但申诉人没有提出足够证据,证明淡水是不可获取、不充足或不安全的(淡水危机),以至于将会对申诉人的健康产生可合理预见的威胁,且这种威胁将阻碍他获得有尊严生活,或造成他的非正常死亡。也就是说,委员会主要从证据或科学的层面考察了淡水危机是否能够对生命权造成切实的威胁。申诉人缺乏证据证明淡水不可获取、极度不充足或不安全,且这种危机威胁到了其生命权,在此背景下,淡水危机所导致的风险难称切实。

  3.谋生手段

  气候变化使得岛屿土地盐碱化,可耕种土地减少。申诉人声称,土地状况的恶化导致作物很难生长,这将会剥夺他的谋生手段。新西兰在评价该信息时指出,作物生长困难不等于无法生长,委员会则将视角转向谋生手段的可替代性上。委员会承认,由于气候变化的负面影响,某些地区的居民缺乏有效的可替代谋生手段,这容易使其陷入高度的风险中。但是,申诉人并未提供任何有关可替代就业或人道主义救济的信息,因此,委员会不能断定申诉人被遣返后将会陷入穷困、失业或饥饿等困境中,因而,也就无法认定申诉人的生命权是否面临可合理预期的损害风险。换言之,委员会主要从可合理预期的角度进行考察,由于可能存在替代性的谋生手段,故而无法合理地预期到申诉人的生命权将会因无法维持生计而面临切实的损害风险。

  4.居住环境

  气候变化导致基里巴斯人口向核心岛屿集中,人口愈发拥挤,洪水及海潮侵袭频发。根据气候专家意见,由于气候变化的影响,基里巴斯将在未来10至15年内不宜居住,这也是申诉人认为气候变化将造成可合理预见且切实损害风险的原因。新西兰法院没有认同这种气候变化的“时间表”(time-frame),因此,委员会必须对气候变化在特定期限内的预期影响与生命权面临的可合理预见风险之间的关系给出回答。委员会首先认定,气候变化所导致的突发或渐发灾害使居住环境恶化,这足以促使受此影响的个人进行跨境迁移,即成为寻求庇护的气候移民。由于海平面上升,整个国家都可能陷入海中,在这种极端的风险下,该国的居住和生存环境便可能与“有尊严的生命权”不相符合。对气候移民而言,如果接收国不能通过积极的国内或国际措施应对气候变化所致风险,他们的《公约》生命权便会面临损害风险。

  委员会提出了解决气候变化“时间表”的法律方法:即这种时间表表明损害风险是紧迫且可预见的,但它同时为成员国及国际社会采取因应措施提供了“窗口期”。在10至15年内,基里巴斯政府可以在国际社会帮助之下采取“坚定”措施,以保护或必要时迁移其民众。从现有信息看,基里巴斯政府已经并正在采取适应措施(adaptive measures)缓解现有环境的脆弱性,增强抵御气候变化风险的能力。委员会从兼具整体性及发展性的视角考察并最终否认了申诉人以居住环境恶化为理由的诉求:居住环境恶化给生命权造成了严重的损害风险,但这种整体风险无法成为个人寻求庇护的充分理由;气候变化对生命权造成的损害风险不是既成的事实,它是一个逐步展开但可逆的过程,这为成员国及国际社会采取适应措施的重要“窗口期”。

  整体而言,委员会认为新西兰法院对申诉人被遣返后面临的风险进行了个体化评价,因而没有侵犯申诉人的《公约》生命权。特别地,委员会考虑了气候变化不断演变的现实,它指出,成员国在未来审议气候移民的案件时,应当考虑那时候受气候变化影响之国家的现实情况,并考虑气候变化及海平面上升之影响的最新数据。这种不寻常的表述有两层隐含意思:一则呼应上述应对气候变化的国际努力具有发展性的阐述,二则呼应气候移民请求《公约》保护的法律可能性,即虽然委员会在本案中出于事实考量否认了这种诉求,但它不排除未来此类法律诉求得到承认的可能性。

  四、《公约》义务延伸至气候变化领域的进步意义

  (一)《公约》义务延伸的路径与具体内容

  “泰提奥塔案”或直或曲地展示了《公约》义务延伸至气候变化领域的法律路径。新西兰国内法院承认,在气候变化与人权的复杂关系中,《公约》义务可能延伸至气候变化领域,个人基于气候变化而要求获得《公约》保护的路径可能被“创造”出来,国内判决无论如何不排除这种可能性。法院接着确认,为获得《公约》下的法律保护,气候移民须证明其基本人权在接受国面临被侵害的风险,而这种风险须反映气候变化背景下国家人权保护的缺失或无效,这间接指向下述结论,即国家应当采取措施应对气候变化的负面影响,否则,气候移民便可以基本人权面临被侵害的风险,主张《公约》下受保护者地位。

  相对于国内法院的含蓄论理,委员会则更加清晰地确立了《公约》成员国应对气候变化以保护生命权的义务。首先,委员会认定,因遭受气候变化之负面影响而从事跨境迁徙的个人,能够取得《公约》之下的受害者地位,这等同于在一般的法律意义上承认了气候移民的概念。其次,在论证气候变化“时间表”与生命权的关系时,委员会认为,如果没有积极的国内或国际努力,气候变化的负面影响将会置个人生命权于遭受侵害的境地。考虑到某些国家气候变化影响的严峻性,委员会特别指出,对于那些可能整体陷于水中的国家,尽管这样的危险尚未发生,但这样的生活状态已经与有尊严的生活不相容。换言之,基于成员国在《公约》第6条项下的义务,成员国应当采取国内和国际的措施以应对气候变化。进而,如果成员国没有履行应对气候变化的义务,那么,这便可能触发成员国针对气候移民的“不推回”义务。通过该表述,委员会近乎直接地宣示,成员国的《公约》义务应当延伸到气候变化领域,并构成成员国采取积极措施应对气候变化的法律基础。

  通过探讨《公约》义务在气候变化领域的延伸,“泰提奥塔案”回应了气候变化背景下发展国际法的重要问题。该案对国际人权法既有规则适用于气候变化领域的路径与条件进行了解读,并通过主动的法理阐释来弥合传统规则与新兴议题之间的间隙。委员会从《公约》生命权、环境人权及人权规则适用的一般法理出发,通过对具有弹性化内涵的规则及其适用条件的解读,确证了《公约》项下义务延伸至气候变化领域的可能性。这种国际法发展的具体内容体现为三点:第一“风险”的内涵。气候变化能够对个人造成不可挽回损害之切实风险,从而成为触发“不推回”义务的充分理由。第二,生命权的内涵。生命权包括获得有尊严的生活的权利,对生命权的威胁不限于被施害者剥夺生命的情形,还包括因成员国的作为或不作为而导致的生命威胁或危及生命的情形,而气候变化可能构成此类威胁或情形。第三,成员国义务的性质。成员国应当履行“积极义务”,采取积极的适应措施应对气候变化的负面影响。委员会的法理阐释创设了新的标准,以此为基础,以气候变化为理由的庇护申请将有机会得到承认,这将极大地推动气候移民在国际人权法之下请求法律保护的实践发展。

  (二)《公约》规则适用的范围与共同责任

  “泰提奥塔案”触及气候变化背景下人权规则的普遍适用,甚至域外适用问题。根据委员会的一般法理,《公约》规则应当普遍地适用于处于成员国领土上或者管辖范围内的个人。为确定气候移民是否符合《公约》下“不推回”义务的条件,成员国须考察另一国(或地区)应对气候变化、保护个人生命权免遭侵害的现实状况。这似乎意味着,《公约》义务延伸至气候变化领域的同时,人权规则的适用过程似乎也扩展到领土或管辖范围之外。这种不寻常法律安排在传统的环境人权法理中是难以想象的,《公约》的规则适用须以处于成员国“权力或有效控制之下”为基础,这种“权力或控制”的理解虽然具有灵活性,但跨境环境损害是否能够被纳入在内是极其不确定的。有学者指出,至少在气候变化导致被迫迁徙或剥夺生计的极端情形下,海岛或低地居民可视为满足这种控制的要求。气候变化负面影响具有全球性,基于损害归因、尊重自决权、履行国际合作义务等规范事由,《公约》适用呈现出突破属地性的倾向。美洲间人权法院(IACtHR)的“环境与人权咨询案”在区域人权公约层面确证了这种倾向,它指出,当跨境环境破坏或污染对《美洲人权公约》(ACHR)之下的人权造成损害时,且成员国的环境行为与损害之间具有因果联系(causal link),那么权利遭受侵犯的个人便可被视为处于该成员国的管辖之下。委员会避开了对成员国是否应对气候变化承担国际责任的探讨,但它却从一种国际性甚或是全球性的视角解释并适用《公约》,它要求成员国对庇护申请者在接收国遭受气候变化的损害风险进行个体化的考察,并将接收国单独或共同应对气候变化以保护人权的一般状况纳入考察过程。

  与之相关,“泰提奥塔案”也包含着应对气候变化的共同责任(shared responsibility)对人权法适用的规范意义。通过承认成员国在特定条件下接纳和保护气候移民的义务,《公约》为生命权面临气候变化所致之损害风险的个人提供了周全的法律保护,而这从侧面反映了应对气候变化的共同责任在人权法路径下的规范意义。如“乌尔根达案”判决所指,UNFCCC宣示了气候变化的全球性特征,应对气候变化的法律方案也应是共同的,即所有国家都应当履行其应对气候变化的责任,这也与气候变化背景下国家责任的一般法理相契合。为此,以其他国家未履行相应责任为由拒绝履行个别责任(partial responsibility)的抗辩必须被驳回,否则,国际社会应对气候变化的整体努力在法律上便不可预期,成员国应当履行应对气候变化之共同责任中它们应承担的部分(their part)。委员会在“泰提奥塔案”中要求气候移民所在国与接收国各自履行其在《公约》下的义务,成员国个别义务构成国际社会应对气候变化、保护气候移民人权之整体努力的必要组成部分,这是共同责任在人权法路径下获致规范意义的重要表现。

  五、气候变化与《公约》生命权法理阐释的保守性

  委员会在“泰提奥塔案”中的法理阐释也表现出一定的保守性,这从侧面反映了国际法的静态(stasis)或保守的特征,国际法的既有规则往往滞后于现实调整需求的发展。新西兰高等法院承认这种新现实映射于旧规则的间隙:气候移民的诉求虽然新颖,但从确定的法律(well settled law)和国际社会现有关切看,遭受气候变化负面影响的不幸状况本身并不会使个人获得《公约》下的法律地位。当代世界,主权国家不允许人口任意地跨界流动,承认气候移民的难民或受保护者地位意味着改变既有的国际法规则,而唯有主权国家才有权制定国际法规,虽然一再强调申诉人败于证据不足而非法律所不允,但新西兰国内法院对既有国际规则的适用和解释却甚为僵化,这显示国际社会关于气候移民人权保护的多边规则及一般法理还处于缺位状态。

  (一)气候变化整体风险与个体风险的关系

  委员会未能清晰地解决气候变化所致整体风险与个体风险之间的矛盾问题。委员会一般法理指出,气候变化构成对人类生命权的重大与紧迫威胁(整体风险),鉴于这种风险的整体性,在考量“不推回”义务之时,成员国应当考虑包括气候移民接收国气候变化的严峻形势及人权保护的一般状况在内的所有因素。新西兰国内法院声称,气候变化所导致的环境破坏乃是针对一国整体,而非特定个人之影响,即使最为同情和灵活的解释,也无法将申诉人置于难民或人权公约之下。换言之,气候变化所致整体风险与个人的基本人权所面临的损害风险(个人风险)之间不存在任何法律层面的推演关系,难民或受保护者的法律地位必须严格确立在个人风险之上。由此,新西兰法院坚持认为,个人风险必须由特定的施害者造成。对此,申诉人则主张,作为全球性议题,气候变化是由全体国家所导致的,因而,间接施害者便可以满足要求。就气候变化的负面影响而言,这种解读无疑具有其合理性,不过新西兰国内法院对此予以拒绝。委员会只是在考察暴力性土地冲突这一特定问题时指出,整体风险只有在具备足够强度时,即个人面临或可能被卷入特定暴力情形时,个人风险才能被确证。暂不论这种风险的证明标准是否合理,委员会并没有对整体风险与个体风险的关系、两者潜在的矛盾及其在规则适用中的意义作出论述。委员会要求成员国在考虑整体风险的基础上,对个人风险及保护需求作出个体化的评价,但对于整体风险在个体化评价中的作用或意义,委员会则是只字未提。

  (二)获得“有尊严生活”的涵义

  委员会对生命权内涵的解读存在矛盾。新西兰司法机构将生命权的核心内涵理解为避免“被任意剥夺生命”,在此基础上兼顾国家的积极义务,因此,它的论理主要围绕确认是否存在“被任意剥夺生命”的风险展开。委员会似乎认可了这种解读。然而,委员会在早先的“波蒂略案”中对生命权内涵的解读则完全避开了“任意剥夺生命”的内容,相反,它的关注点在于积极义务,它要求成员国采取合理措施应对威胁生命权或阻碍个人获得有尊严生活的社会一般状态(general conditions)。显然,委员会在前后两个来文意见中对生命权核心内涵的解读是不一致的。

  委员会对“有尊严生活”认定标准的把握并不合理。委员会的一般法理指出,生命权的完整内涵包括个人获得有尊严生活以及免于遭受非自然或过早死亡之行为或过失的权利。它从整体风险的角度指出,对于面临被浸没风险之国家(如基里巴斯)的国民,其生存状况与居住环境与有尊严生活是不相符的。但接下来,对于气候变化导致的淡水危机及生计困难,委员会分别以缺乏充分证据及存在可替代手段为由,否认此类事实构成对有尊严生活的威胁。这种观点实际上认同了新西兰上诉法院的立场,即根据现有信息,申诉人及其家庭被遣返后面临的风险没有如此的严重,他将能够重新开始其之前的有尊严生活。

  委员会不同意见对有尊严生活的狭隘理解及过高的风险评判门槛提出了激烈批评,邓肯·穆胡姆扎(Duncan LMuhumuza)委员指出,申诉人获取饮用水和继续依靠农业为生的显著困难便足以剥夺有尊严生活。他质疑道,难道必须出现频繁和众多的死亡,生命权面临严重损害风险的门槛才能被满足吗?在气候变化的背景下,能够重操旧业显然不等同于有尊严生活。委员会在本案中对有尊严生活的理解是违反常识的(counter intuitive),它没有对气候变化的严峻情形给予足够考量,因此设定了极高且不合理的、甚至无法达到的(unreachable)标准。

  (三)气候变化损害风险的证明责任

  针对气候变化所致损害威胁之风险的证明,委员会所采纳的证明责任不合理,且与其在环境人权法理中的相关阐释大相径庭。在承认气候变化与生命权之规范关系的同时,加重申诉人举证责任的做法几乎使气候移民完全丧失寻求《公约》保护的机会。作为委员会有关证据规则的一般法理,环境破坏或污染的证明责任不应当由申诉者独自承担,因为成员国与申诉人在取得证据方面的能力往往极不相称,常有的情形是成员国独自垄断必要的信息,在这种成员国独自掌握(或应当掌握)相关证据的情况下,如果它不提供充分、合理的证据与解释来反驳申诉人的主张,那么委员会便会采纳有利于申诉人的主张。

  本案中的情形则完全相反,虽然申诉人提出了诸多成员国不曾反对的证据,委员会仍旧以信息或证据不充分为由予以拒绝。邓肯委员指出,委员会对申诉人施加了不合理的证明责任,它要求申诉人充分证明生命权所面临的风险,这有违“以人为本”的(human sensitive approach)人权问题考察路径。瓦西尔卡·桑辛(Vasilka Sancin)委员也对这种“颠倒”的举证责任进行了批评,他指出,成员国及委员会并未考察可取得之水源是否属于安全的饮用水,而显然水源安全性的证明责任不应该由个人承担,而是应由成员国来证明,这是成员国采取积极措施履行《公约》义务所要求的。

  (四)气候变化适应措施的有效性

  委员会在“泰提奥塔案”中完全没有考察气候变化适应措施的有效性问题。这主要表现在两个方面:第一,委员会聚焦成员国“是否”采取了适应政策或措施,它无意关注其现实执行的有效性问题,也是在这层意思上,委员会认为基里巴斯将能够采取“坚定的”措施。第二,委员会继而将适应措施是否存在的现实认知与生命权是否得到保护的法律判断相等同。在关于气候变化“时间表”的论述中,委员会承认气候变化的威胁是紧迫的,但它认为尚存在采取措施的“窗口期”,并以此为由否认了居住环境恶化对生命权造成损害风险的诉求。委员会认为,基里巴斯正在且将继续采取适应措施,并可以在必要时迁移其民众。在委员会看来,这种适应措施及迁移民众的方案在最终意义上是有效的。

  根据委员会的一般法理,为保护生命权免受环境破坏或污染的侵害,成员国应当履行积极义务,这具体表现为“积极措施”。积极措施首先是一种性质或方向的表达,它与防止非法、任意干涉或介入的传统理解相对,本身并未包含有效性方面的要求。不过,应对气候变化的积极措施正在被赋予有效性方面的意义。在“乌尔根达案”中,荷兰最高法院指出,《欧洲人权公约》成员国应当履行积极义务以保护个人的生命权与生活权。为此,成员国应当采取“合理且适当”之措施,保护个人所处之环境免遭严重破坏。成员国的积极义务既包括适应措施,也包括减缓措施。尽量两类措施是互相补充的,但徒有适应措施,无法阻止过度气候变暖造成潜在灾难性影响的趋势,已经采取适应措施的事实丝毫不能减少成员国削减温室气体排放的义务。这种表述可以被视为对气候变化背景下积极措施的类型和效果提出了要求,同时也是对积极义务本质的更为深入的认识和理解。

  六、结语

  “泰提奥塔案”触及发展国际法的重要问题,即国际法应如何演进地回应气候变化这一新兴议题所提出的规范需求。“泰提奥塔案”间接地确认了成员国应对气候变化的《公约》义务,针对气候移民履行“不推回”义务的法律条件则是被清晰地梳理出来。无论是国内司法机构,还是委员会,实际上均承认遭受气候移民在《公约》下寻求法律保护的可能性。委员会对气候变化与人权规范联系的论述更趋积极,它摆脱了沿循消极义务阐释生命权的传统路径,将气候变化纳入生命权的完整内涵中加以探讨,阐明了成员国应对气候变化的积极义务。当然,囿于国际法发展阶段的局限,委员会的法理阐释显示出了保守特征。委员会在前后来文意见中对生命权内涵的把握不一致,尤其是在对“有尊严生活”标准的掌握上,委员会采取了极为保守的立场。对于气候变化所致损害风险的整体性与个体性的关系,委员会的前后观点凸显矛盾,它一方面强调气候变化对生命权之整体造成了紧迫风险,另一方面又在特定情形中极力挖掘风险的个体特征。在损害风险的证明方面,委员会对申诉人施加了不合理的举证责任,这与委员会在稍早前的规则阐释是相悖的。至于《公约》下有关应对气候变化的积极义务是否会延伸到有效性层面,还有待委员会对一般法理的发展。

  (李将,中国社会科学院法学研究所助理研究员、博士后研究人员。)
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