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论疫情防控中的邻避行为及其法律治理

2020-06-08 13:38:11   来源:《人权》2020年第2期   作者:何士青
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  内容提要:新冠肺炎疫情防控是对我国治理体系和治理能力的大考,各地区、各民族人民在党的领导下守望相助、共战疫情,展现了中国特色社会主义制度的显著优势。以法治思维和法治方式治理疫情防控中的邻避行为,是推进国家治理能力现代化的重要课题,也是加强人权法治建设的题中应有之义。这是一项复杂的系统工程,要求应急管理与法治宣传同行、良法之治与柔性执法共进、法律激励与法律制裁并用。

  关键词:疫情防控 邻避行为 侵害权利 法律消解

  
当今时代是一个危机四伏、风险频发的不确定时代,如何应对突发公共事件是生活在这个时代的人们必须直面的重要课题。新冠肺炎疫情是我国在迈向中华民族伟大复兴的征途上遭遇的突发公共卫生事件,该事件是对我国治理体系和治理能力的一次重大考验。各民族、各地区和衷共济、联防联控而凝聚起抗击疫情的磅礴力量,彰显了中华民族共同体成员团结协作、守望相助的优秀品格和国家制度保障公民权利、维护社会公正的显著优势。而疫情防控中的邻避行为则表明,传统文化中的“以邻为壑”思维痼疾至今犹存,这些行为具有违法的性质,不仅造成侵害公民权利的不良后果,而且消解抗击疫情的力量,影响抗击疫情的大局。党的十九届四中全会通过的决定指出:“加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务”。顺应新时代全面依法治国的要求,“坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作”,必须对疫情防控中的邻避行为进行法律治理,为疫情防控中的公民权利保障筑牢制度防线。

  一、邻避行为及其在疫情防控中的表现

  邻避(Not In My Backyard,NIMBY)行为是指人们基于对某个事件、某种情况可能影响本人、家人乃至本地方人的健康、生命和财产安全的风险忧虑甚至恐惧而产生“不要出现在我家后院”的心理诉求,进而采取的情绪化抵抗行为。这种基于人的自利性以及对风险事件的认知而产生的“只图自己一方的利益,把困难或祸害转嫁给别人”的现象并非今日始,它是古代人的“以邻为壑”思维方式在当今时代的延续。早有古代先贤对这种思维方式加以否定,如《孟子·告子下》中有“子过矣。禹之治水,水之道也,是故禹以四海为壑。今吾子以邻国为壑”的记载。然而,这种思维方式并没有随着社会发展而成为历史陈迹,在现代社会对人们的行为依然有着一定影响。现代社会的邻避行为主要发生在环境领域,“经济可持续发展、生态环境保护与公民社会背后交织着经济利益、项目风险与环境责任,‘中国式邻避冲突困境’日益受到关注”。新冠肺炎疫情防控中的一些现象表明,邻避行为不仅可能出现在环境领域里,而且可能滋生在突发公共事件中。对疫情防控中的邻避行为进行梳理,有助于对这种现象进行防范和治理。

  (一)住宅小区拒斥医护人员

  为防止疫情输入本住宅小区,一些住宅小区采取了“锁死家门”的做法,使得在疫情防控中“逆行”前进、奋战在抗疫前沿阵地的医护人员被拒斥在住宅小区外,有家不能回。当地疫情防控部门及时对这些错误行为进行了纠正。将疫情防控一线的医护工作者被挡在家门之外,这种邻避做法折射出一些人面对疫情的非理性以及对法律的懵懂。一方面,医务人员在离开医院时经过了充分的消毒防护,小区业主对回家休息的医护人员没必要如临大敌。另一方面,医务人员与其他人一样具有居家生活和休息的权利,这一权利受到法律保护而任何人都不得非法剥夺。

  (二)设卡断路阻止人员流动

  在一些地方的农村,为防止疫情输入,有的拉起规劝在外同村人不要返村的横幅,也有在道路上堆石块、砌砖墙甚至挖断道路等硬性阻断交通的做法。2020年1月28日,公安部召开应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组第一次会议暨全国公安机关视频会议,部长赵克志强调:“对未经批准擅自设卡拦截、断路阻断交通等违法行为,要立即报告党委、政府,依法稳妥处置,维护正常交通秩序”。2020年1月29日,“湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部交通保障组发出紧急通知强调,禁止采取挖断公路、设置硬性永久隔离等方式中断公路交通,不得造成应急防疫等物资及相关人员运输通道受阻”。在2020年1月30日国家卫健委召开的新闻发布会上,交通运输部新闻发言人吴春耕要求各地交通运输部门“制定交通运输保障的方案”,“确保生产生活物资运输正常通行”。

  (三)差异对待疫情高风险地区人群

  在恐慌、焦虑的情绪下,“原本需要防范的是病毒,但病毒是看不见的”,于是与病毒有关的群体的危害性被夸大,“以至于将这些群体等同于病毒自身”,进而将防范对象从病毒转变为“可能携带病毒的人”。在一些地方,出现了排斥来自某些地域的人入住酒店,甚至限制或禁止悬挂那些地方号牌的车辆通行的现象。有媒体呼吁要警惕这种贴标签的行为,在遏制疫情蔓延的同时,防止隐私泄露、污名病人等“次生灾害”。

  二、疫情防控中邻避行为的法理维度分析

  对于邻避行为,可以从“心理—行为”或“认识—实践”的维度探讨其生产的内在逻辑,也可以从“国家—社会”或“集体—个体”的维度研究其形成的现实土壤。顺应全面依法治国的时代要求,立足于强化公共卫生法治保障的时代课题,有必要对疫情防控中的邻避行为进行法理维度的分析。新冠肺炎病毒具有传播力较强、潜伏期亦具传染性、危及人的健康乃至生命等特点,因而对病人或疑似病人以及与之有过接触的人进行隔离是必要的。但是,隔离必须采取合法的方式,惟其如此,才能实现疫情防控与公民权利保障的统一。然而,疫情防控中的邻避行为不仅与中华民族守望相助的共同体意识相背离,妨碍各地区联防联控、众志成城抗击疫情的大局,而且具有违法的性质,导致侵权的不良社会后果。

  (一)疫情防控中邻避行为的人性根基

  人的行为是人性的外化,因而对邻避行为进行法理维度的分析就不能脱离人性根基。人性是人之所以为人的基本规定性,从人的存在方式看它由个体性和社会性两个方面构成,这两个方面在对人的行为进行指引时并非总是协调一致,相互冲突的情形时常发生。一方面,人性的社会性成分将人的行为导向互助合作,“一方有难,八方支援”是人的社会性的现实体现。新冠肺炎疫情防控中全国各地对武汉和湖北其他地区的驰援,是以人的社会性为基础的人与人之间守望相助的具体实践,也是以人的社会性为基础的中华民族共同体各成员之间和衷共济的生动体现。另一方面,人性的个体性成分则使人具有自利性,这种自利性使人“只顾自己的欲望与要求,不惜牺牲别人来满足这些欲望和要求,并克服一切对这些欲望与要求的阻力”。一旦遇到危及生命和财产安全等方面的风险,避开这些风险、保障生命和财产安全是人的第一反应。将人的自利性延伸到不同利益关系的认识和处理中,本位主义就随之产生。毛泽东说过:“‘以邻为壑’,全不为别部、别地、别人想一想,这样的人就叫做本位主义者”。中国历史上长期存在的小农经济奠定了乡土社会的经济根基,人们以自己为中心与他人建立社会关系,形成“每个人都以自己为中心结成网络”的“差序格局”,不论是在亲属关系还是在地缘关系中,都是以自己为圆心,“一圈圈推出去,愈推愈远,也愈推愈薄”。这样的社会结构叠加行政区划、市场竞争等因素,使地方本位主义获得存在空间。人们对于与自身利益密切联系的地方利益有着更深感受,在面对本地利益与他地利益之间的龃龉时,除非有中央统一协调,否则维护本地利益通常是他们的优先考虑和首要选择。在新冠肺炎疫情防控中,个别地方持着一种自保心态,单纯地从本地区利益出发,借防控之名、行歧视之实,以邻为壑。这些邻避行为正是以人的自利性为根基的地方本位主义的现实表现。

  (二)疫情防控中邻避行为的违法性质

  不同领域的邻避行为具有不同的性质,对于邻避行为的性质也可以从不同角度认知。对于疫情防控中的邻避行为,从法律角度去认知可以得出其具有违法性质的结论。《民法总则》第84条规定:“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则,正确处理相邻关系”。住宅小区将疫情防控一线的医护人员挡在住宅小区之外、使他们不能回家,有违反《民法总则》上述法律规定之嫌。农村一些地方未经批准设卡限行、堵路断路的行为则具有明显的违法性。面对严峻的疫情防控形势,绝大多数省份启动了重大突发公共卫生事件一级响应机制,但即便是一级应急响应,也只是对特定区域的通行权予以限制,而且这种限制只能由有权机关作出。依照《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律规定,县级以上各级人民政府等法定机关在疫情发生时可以依法采取交通管制、交通卫生检疫、封锁疫区等防控措施。《道路交通安全法》明确规定了违法责任:对未经批准擅自挖掘道路的行为,由道路主管部门责令停止违法行为,并恢复原状,可以依法给予罚款;因擅自挖断、阻断进出道路造成他人人身、财产损害或其他严重后果,将依法追究法律责任。这些法律规定表明,村民未经有权机关批准而擅自堵路断路的邻避行为属于违法行为。在网络上公布从武汉和湖北其他地方返乡的人员的个人信息、辱骂武汉人湖北人、对鄂A车牌车辆围追堵截等行为因违反《民法总则》的下列规定而具有违法性:“自然人的人身自由、人格尊严受法律保护”(第109条);“自然人的个人信息受法律保护”(第111条)。此外,“一些地方和企业限制湖北籍员工复工,或者明确规定不录用身份证为42开头的湖北籍员工,甚至还出现患新冠肺炎的员工病愈后返回工作岗位被用人单位解雇的案例,这些做法不仅仅是对湖北籍员工情感的伤害,更是触碰了法律的红线,属于就业歧视的违法行为”。

  (三)疫情防控中邻避行为的侵权后果

  疫情防控中的邻避行为是人们对于疫情风险的应激反应,其目的是为了防范因人们之间的接触而导致病毒传播的风险,从而维护本人、本村人、本地方人的身体健康和生命安全。但是,在法理意义上,行为目的的正义性不能成为行为本身非正义的辩护理由。我国法律明确规定:“公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”(《宪法》第51条规定),“民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益”(《民法总则》第132条规定)。疫情防控中邻避行为的非正义性在于,这种“祸水东引”的行为不仅具有违法的性质,而且导致侵权的后果。一方面,邻避行为侵害了相对人的权利。住宅小区拒斥医护人员、不让医护人员回家,侵害了医护人员的居住权——医务人员享有在租房屋中居住的“居住权”,这是从《物权法》第117条关于“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利”的规定中符合逻辑地引申出的结论。以堵路断路的方式阻断人员流动,被阻断的人员不仅仅是病人和疑似病人,还有健康人。即使是病人和疑似病人,也有依法享有“一定空间和时间内在道路上进行道路交通活动的权利”。阻断交通的邻避行为侵害了人们的路权,包括上路行驶权、通行权等。基于疫情防控的需要,公民权利需要克减,但公民的隐私权、平等权和人格尊严在任何情况下都不能被缩减,无论他是病人也好,武汉人也好,都是如此。对从武汉和湖北其他地方返乡的人员进行登记,原本是为了掌握情况以便做好应对工作,但是将这些人的个人信息予以泄露,侵犯了《民法总则》所保护的公民的姓名权、肖像权、隐私权、个人信息权等权利;复工招工中对湖北人的歧视则侵犯了“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利”(《就业促进法》第3条规定)。另一方面,邻避行为不利于疫情防控的协调联动,危及更多人的健康权、生命权等权利。疫情防控是一项系统工程,需要统筹兼顾、协调联动。然而,堵路断路的邻避行为造成一些地方的疫情防控各自为政、条块分割,也妨碍防疫物质和生活用品的统一协调和调度,既影响对病人的救治,也影响健康人的“适当生活水准权”的实现。

  三、疫情防控中邻避行为的法治治理

  新冠肺炎疫情防控既是对治理体系和治理能力的一次大考,也是推进人权法治建设的一次良机。全国各地对疫情爆发地和重灾区的武汉和湖北其他地方的驰援展现了国家制度和治理能力体系所具有“坚持党的集中统一领导”以及“坚持全国一盘棋,调动各方面积极性,集中力量办大事”的显著优势;疫情防控中一些地方出现的邻避行为则暴露出突发事件应对的短板和弱项。消除和化解疫情防控中的邻避行为,可以通过社会主义核心价值观教育铸牢中华民族共同体意识,提高人们在突发事件中和衷共济、守望相助的道德素质。但是,邻避行为所具有的违法和侵权的性质更要求加强法律治理。从“加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由”的新时代要求出发,用法治思维和法治方式消除和化解疫情防控中的邻避行为,是保障公民权利充分实现的现实选择。诚如全国人大常委会法工委研究室主任臧铁伟所指出的:“各地方都要按照党中央的要求,坚持‘全国一盘棋’,依法、科学防控疫情,统筹处理好疫情防控和经济社会发展、人民群众生产生活的关系,及时制止违法行为,不做以邻为壑、损人利己的事情”。疫情防控中邻避行为的法治治理是一项复杂的系统工程,沿着从宏观到微观的路径,可以从三个方面进行努力。

  (一)应急管理与法治宣传同行

  新型病毒毒性强而难以找到立竿见影的特效药,病毒传播速度快而人员流动势必加剧病毒传染的风险,媒体对疫情的渲染报道势必对民众恐慌情绪推波助澜。在这种情况下,人们采取邻避行为既是人的自利性的外部显现,也是人的自我保护的本能反应,因而解决防控疫情中的邻避问题不可能单纯依靠民众自身。我国政府“具有很强的号召力、动员力和凝聚力”,有“极大的向心力、亲和力和感召力”,政府必须有序地开展疫情防控工作,给民众以信心和希望,使民众不至于因恐慌情绪而采取邻避行为。所以,以法治方式消解疫情防控中的邻避行为,治本之策是政府依法启动应急管理机制。“自2003年‘非典’以来,中国的应急管理取得了长足的发展,在应急预案、应急体制机制和法制方面取得了卓有成效的发展”,但完善国家应急管理体制、优化国家应急管理体系依然是未来公共危机管理法治建设的重要课题。在疫情防控中,政府依据法律规定进行应急管理,秉持应急管理的“统一领导,条块结合”,“依靠科学,快速反应”,“社会动员,民众参与”,“信息公开,引导舆论”,“预防为主,治防结合”等原则,形成一个全社会共同参与、各要素无缝对接的防控网络。政府对疫情的应急管理和有序防控具有安定民心的作用,使民众不至于因为恐慌而采取邻避行为。

  由于疫情防控中的邻避行为具有违法的性质,且疫情防控必须依法而行,因而有必要通过法治宣传教育提高民众的法治意识。习近平总书记指出:“要加强疫情防控法治宣传,组织基层开展疫情防控普法宣传,引导广大人民群众增强法治意识,依法支持和配合疫情防控工作。要加强疫情防控法律服务,加强疫情期间矛盾纠纷化解”。疫情防控法治宣传,在实施主体上不能限于政府有关部门,而且法律职业组织也应该开展“送法下乡”“送法下基层”活动;在时间上不能限于疫情发生之时,应该将疫情防控方面的法律纳入平时法治宣传教育的内容;在内容上可以根据具体情况而有所侧重,总体而言应该既传播法律知识又培养法律人文精神。中国的乡土观念根深蒂固,“村落社会普遍存在‘自己人’和‘外人’的两种概念,自己人和外人的区分是农民重要的行为逻辑”。因此,弘扬法律人文精神尤为重要,必须大力宣传平等、自由、人权等法律人文精神。尤其要重视公民意识的培养,使民众认识到:作为同一个国家的公民,所有人的法律地位平等,各民族、各地区的人民应该守望相助、和衷共济、共克时艰,应该实施“邻利行为”而不是“邻避行为”。

  (二)良法之治与柔性执法共进

  党的十八届四中全会指出:“法律是治国之重器,良法是善治的前提”。从我国现行法律看,应对疫情防控中的邻避行为基本上有法可依,但也还存在需要完善的方面,例如,“如何协调《突发事件应对法》和《传染病防治法》中关于疫情情况的层级上报和警示信息公开问题……信息如何跑赢传播速度日新月异的谣言等问题”,有待于法律给出明确答案。法律完善是事关宏旨的,只有制定得良好的法律才能为消除和化解疫情防控中邻避行为提供充分的依据。各级各类国家机关应该坚持法治统一原则,依据法定职权和程序对疫情防控方面的法律加以完善。就疫情防控中邻避行为的防范和治理而言,在完善法律时应该重视以下方面:设立疫情预警机制,以便及早发现并排除产生邻避行为的隐患;构建疫情防控的民间沟通机制,以便“避者”和“被避者”进行沟通而彼此尊重、相互理解与包容,使“避者”对邻避行为保持足够的理性;构建邻里守望制度,使疫情防控中遇到困难的人得到及时帮助;构建疫情防控中邻利行为补偿制度,以便人们不至于因担心邻利行为的损失而采取邻避行动;构建歧视行为的法律责任制度,使所有人都能享受到平等待遇,为惩罚违反《传染病防治法》第16条关于“任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人”之规定而采取健康歧视、地域歧视的邻避行为提供法律依据。

  良法只有在疫情防控中得到贯彻和执行,才能产生消除和化解邻避行为的实际效应,加强执法是消除和化解疫情防控中邻避行为的关键和核心。一方面,坚持严格执法。司法部在2020年2月24日发布的《关于推动严格规范公正文明执法 为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》明确指出:“坚持严格执法……做到有法必依、执法必严、违法必究”。疫情防控中的邻避行为具有违法性,必须以严格依照法律规定追究其法律责任的方式加以遏制。另一方面,实行柔性执法。毕竟,疫情防控中出现的邻避行为不同于其他违法行为,在一定意义上是行为人基于风险认知而采取的自我保护行动。执法机关及其工作人员应该实行人性化执法,充分理解民众对疫情的不安、忧虑、焦躁和恐慌等心理,多一些柔性执法,多一些人文关怀。对于一些主观恶性大、违法情节严重的邻避行为,例如拒不恢复原状而对疫情防控造成严重危害的堵路断路行为,应该依照法律予以打击;对于主观恶意小、危害不大的邻避行为,例如对挂鄂A车牌的车辆进行的围追堵截行为,则主要对行为者实行教育。

  (三)法律激励与法律制裁并用

  法律是人类的伟大发明,它使人的行为受到有效调控而不放纵,使社会运行处于有序状态中。如今,法治因其具有“定纷止争”“禁奸止邪”“安良除暴”“维护平等”“保障人权”“促进正义”等功能而作为治国理政的基本方略受到普遍推崇,良法善治成为我国新时代国家治理现代化的基本遵循。消除和化解疫情防控中的邻避行为而实现疫情防控的良法善治,在宏观上有赖于在党的领导下完善法律和加强执法,在微观上则需要采用法律激励和法律惩罚两种方式。法律激励是通过满足守法者物质利益或精神利益的法律措施而对守法行为给予肯定和鼓励。运用这一方式消除和化解疫情防控中的邻避行为,可以从两个方面入手:一是对疫情防控中的邻利行为,即对来自疫源地的车辆和人员提供帮助的利他行为,国家依法给予物质补偿或物质奖励、依法授予荣誉等;对招用来自疫情较严重地区的务工人员的单位,政府给予财政上的补贴或优惠;二是对疫情防控中违反法律规定实施邻避行为、但确有悔改表现且加以纠正或补救的邻避者,结合具体情况从轻处罚、减轻处罚或者不处罚。

  法律惩罚是通过损害或剥夺违法者物质利益或精神利益的法律措施而对违法行为给予否定和制裁。运用将这一方式消除和化解疫情防控中的邻避行为,就要按照法律规定对邻避行为进行处理,追究邻避行为的法律责任。对疾病预防控制机构违反《传染病防治法》第68条关于“故意泄露传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人、密切接触者涉及个人隐私的有关信息、资料”规定的邻避行为,由县级以上人民政府卫生行政部门责令改正、通报批评、给予警告,被侵权人可以依照《侵权责任法》的规定要求侵权人承担侵权责任;对于违反《传染病防治法》第16条关于“任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人”规定而辱骂或抹黑这些人甚至疫情高风险地区的人员、排斥和歧视没有受病毒感染且体检合格的疫情高风险地区务工人员的邻避行为,由有关部门责令改正,也可以依据《侵权责任法》要求侵权人承担侵权责任;对于因擅自堵路断路而造成他人人身、财产损害或其他严重后果的邻避行为,依法追究法律责任。

  (何士青,华中科技大学人权法律研究院教授。)

  (责任编辑  刘更银)
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