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国际法与使用武力:超越机制理论

2019-05-22 09:51:33   来源:《人权》2019年第1期   作者:[美]弗朗西斯•安东尼•博伊尔
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  内容提要:国际法中的机制理论往往忽略国际法与国际组织在涉及威胁和使用武力问题的有效性,无视美国正是由于积极推进规制和减少国际关系中威胁和使用武力的国际法与国际组织才维持了其在“二战”前后及当今的巨大优势。美国宪法机制要求外交决策必须重视国际法和国际组织,否则国内政治将遭受有害的溢出效应;民众和国会则根据国际法原则来判断外交决策是否违背威胁和使用武力的禁令来决定是否支持政府。里根政府因尼加拉瓜案下台就是极好的例证。因此,国际法和国际组织本身即构成是否使用武力的重要分析工具和客观标准。

  关键词:机制理论 里根主义 国际法

  一、公理与强权


  近年来,斯坦利•霍夫曼(Stanley Hoffmann)对所谓的“里根主义”(Reagan Doctrine)进行批判回应,而在这个过程中——更重要的是——分析了国际法和世界秩序的伦理基础,尤其是关于超级大国之间的关系。①霍夫曼认为,从更广泛的角度来看,当时超级大国之间的“游戏规则”(game rules)并不构成国际政治学文献中所界定的“机制/制度/体制”(regime)。霍夫曼认为,美国和苏联或者它的继承国俄国之间不存在国际安全机制,当然是正确的。然而,确实存在国际关系中有关威胁和使用武力被认为是“机制”(regime)的现象。这种机制之所以能够存在,是因为两个超级大国在冷战期间尽管彼此之间可能存在不同之处,但在规范和减少国际体系中其他行为者的跨国威胁和使用武力方面,有着共同的利益。霍夫曼在最后指出,米哈伊尔•戈尔巴乔夫(Mikhail Gorbachev)领导下的苏联国际行为的“突变”(seachange)是为了更多超级大国的合作。戈尔巴乔夫的倡议当然值得美国回报。现实地说,在当今“存在性威慑/核武器恐惧”(existential deterrence)的世界中,合作似乎是美国唯一的选择。

  无论如何,为了更好理解关于威胁和使用武力的国际法与国际政治之间关系的性质,可以从机制/制度/体制理论(regime theory)的应用中学到很多东西。②目前为止,政治学机制理论已经确立了国际法和国际组织在国际贸易、货币政策、人权、自然资源、环境等领域的重要地位。但是,当涉及到关于威胁和使用武力的问题时,一般结论似乎是这一参照范围内确实没有“机制”(regime)。或者,如果有这样的机制,它也不是非常“有效的”。然而,新现实主义的政治学家们正在根据霍布斯(Hobbesian)的标准评估国际法和国际组织“机制”(regime)在国际冲突方面的“有效性”(effectiveness)。但即使从这个角度来看,也可以说,这样的国际法机制存在并且相当有效地维护了国际和平与安全。

  二、现实主义与法律

  政治学机制理论指出,霍布斯所称的“霸主”(hegemon)对创建国际机制至关重要。因此,美国第二次世界大战后几乎立刻完全垄断了核、军事、经济和政治权力,成为创建和维护规范当今国际关系中仍然存在的威胁和使用武力的国际法机制的机制理论霸主。当时,创建规范和减少跨国威胁和使用武力的国际机制被认为不仅与美国国家安全利益相一致,而且是其至关重要的一部分。第二次世界大战刚刚结束的时候,马基雅维利(Machiavellian)经典的“是”(is)和“应该是”(ought to be)之间的二分法并不适用于美国的外交政策决策。这种正义与私利相互吻合并相互加强,呼吁美国建立规范国际关系中跨国威胁和使用武力的机制。

  凭借该机制的胜利,对政治、经济和军事现状的维护赋予美国巨大优势。美国国家安全利益最适合创建适用于本国和其他国家的威胁和使用武力的国际机制,因为这样的机制将更好地维护现状并鼓励和平而不是暴力演变。美国最大程度地享受到当时国际关系格局的好处,更大程度地致力于创建和维持国际法和国际机构的机制,以规范和减少跨国威胁或使用武力。

  在现象学上,法律是和平维护与和平改变任何国内或国际政治或经济现状的极好工具。从本质上讲,第二次世界大战后国际法机制的建立(主要)是美国等处于优势的国际行动者以及其他战胜国(如苏联、英国、法国和中国)试图使目前存在和提议的权力关系正当化(即赋予其道德价值内容)。1939年以来系统性战争所产生的国际力量平衡发生了根本性变化,导致建立规范威胁和使用武力的新国际法和国际组织机制③,从而赋予这些战后的权力关系以国际和国内道德价值、合法性和效力的内涵。正如汉斯•摩根索(Hans Morgenthau)曾经教导他的学生那样,被赋予合法性的权力(即所谓的法治)比单纯的权力更加强大,有效和高效。即使是超现实主义者马基雅维利也曾在《君主论》中观察到:“所有国家的主要基础……都包括良好的法律和良好的军队。”④后来又说:“你必须懂得,世界上有两种斗争方法:一种方法是运用法律,另一种方法是运用武力。”⑤一个致力于维护现状的政府必须学会如何通过法律来“斗争”(fight)。

  马基雅维利知道一些诡辩家卡里克里斯(Callicles)所不知道的观点⑥:法律不是弱者创造的保护他们免受强者之害的社会习俗,而是由强者创造的使他们能够更好抵御弱者变革要求的工具。⑦这些同样的原则普遍适用于美国及其同盟国的战胜国的国际法和国际组织机制。对于“二战”后国际政治体系中处于领先地位的国家来说,狐狸的智慧(即国际法和国际组织)变得和狮子的力量(即军事力量)一样重要。⑧

  三、机制论的原理、规则和程序

  特别是在1945年以后,并没有多大空间讨论美国政府主导成立的关于威胁和使用武力的国际法机制的所有机构、程序和规则。这一机制的核心组成部分是联合国组织以及其在许多功能领域的附属组织和机构(例如,世界卫生组织、粮农组织、教科文组织、国际原子能机构以及政府间海事协议组织等)。这份名单上还应该加上美国政府为了控制国际经济秩序而倡导建立的联合国附属国际经济机构,如国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定等。此外,所谓的区域组织也是通过《联合国宪章》第八章的方式加入联合国组织(如美洲国家组织、阿拉伯国家联盟以及后来的非洲统一组织,也许还有东南亚联盟组织和欧洲安全理事会)。当然,最重要的是根据《联合国宪章》第51条组织的所谓集体自卫安排,这是第二次世界大战后美国“遏制”(containment)苏联外交政策目标的一个组成部分:北约、里约条约、巴格达条约/中央条约组织、东南亚条约组织、澳新美安全条约等。最后,为了完全相同的目的,美国政府根据第51条与苏联周边国家缔结了许多双边自卫条约,如日本、韩国、菲律宾、伊朗、巴基斯坦等。

  显而易见,这需要整本书讨论美国政府在第二次世界大战期间及之后建立的规范和减少国际关系中威胁和使用武力的国际法和国际组织现行机制的所有基本机构、程序和规则。⑨可以说,这一机制的基本原则过去是,现在仍然是两个基本点:(1)反对在国际关系中威胁或使用武力;(2)赞成和平解决国际争端。这一国际法机制的规则、程序、结构、分量和势头强烈反对政府决策者诉诸威胁或使用武力。

  美国政府在《联合国宪章》中最直接和有效地主导确立了这些假设、取向和程序。在美国霸权的指导下,《联合国宪章》规定了一个国家对另一个国家实施暴力和胁迫的唯一正当理由和程序。该宪章就载有通过虚拟的国际社会一致同意规则加入联合国的规则。目前,现有的关于威胁和使用武力的国际法机制负责“鉴定”(authenticates)什么是合法和非法的拟议或正在进行的威胁或使用武力。正因如此,在国际危机时期,决策者面临很大压力,该宪章规定限制他们威胁或使用跨国武力采取行动。

  简而言之,该机制的规则包括《联合国宪章》第2条第3款和第33条第1款关于和平解决国际争端的义务;第2条第4款禁止威胁或使用武力;第51条将单独或集体自卫权限制在实际发生“武力攻击”(armed attack)或“武装侵略”(aggression armée)的情况下。与自卫权相关的是其对威胁作出有力反应的“比例原则”(proportionality)和“必要性”(necessity)两项基本要求。此外,正如国务卿丹尼尔•韦伯斯特(Daniel Webster)在著名的卡罗琳(The Caroline)案中明确指出的那样,当“这种自卫的必要性是即时的、压倒性的,没有选择方式,也没有时间审议”的时候,“预先”(anticipatory)自卫可能是正当的。⑩因此,根据《联合国宪章》的法文文本(该文本与英文具有同等效力)欠缺实际“武力攻击”(armed attack)的“武装侵略”(armed aggression)仍然会触发一国使用武力自卫的权利。

  同样,有几个机构和程序作为规范和减少跨国威胁和使用武力国际法机制的组成部分。这里仅提及其中最广为人知的:(1)联合国安全理事会按照《联合国宪章》第7章的规定采取的“执行行动”(enforcement action);(2)按照该宪章第53条的要求和第8章的规定,由经安全理事会授权采取行动的适当区域组织采取“执行行动”(enforcement action);(3)根据该宪章第6章在安全理事会管辖下组织的所谓维和行动和监测部队;(4)根据联合国和平解决决议,在联合国主持下的维和行动;(5)有关区域组织按照适当的宪章程序部署的维和行动和监测部队。⑪

  而如果政府决策者最终使用武力,这一国际法机制关于跨国威胁和使用武力也包含规则、程序和机构仍然要求:(1)限制行动者参与冲突的数量以及地理范围;(2)限制冲突的强度和激烈程度;(3)鼓励和平解决根本争议。第一项任务由本身构成“嵌套”(nested)于国际亚机制的中立的公认国际习惯法和协约法完成(例如,1907年的两项关于陆海战的海牙中立公约)。

  出于军事效率和人道主义关切,政府决策者历来认为军事行动的限制很重要。这种双重理由孕育并维持了战争的国际习惯法和协约法(例如1907年海牙陆战法规和习惯的公约、1909年伦敦海军会议文件、1923年海牙空战规则草案)以及人道主义武装冲突的国际法(如1949年的四项日内瓦公约及其1977年的两项附加议定书)。红十字国际委员会(ICRC)在嵌套于有关威胁和使用武力的总的国际法机制的人道主义亚机制内发挥着的监管者、仲裁者、调停者和保护者多种功能。

  中立和人道主义法这两个相互联系的亚机制运作使武装冲突保持在有限的地理、数量和心理参数以便上述国际机构和程序为和平解决国际争端可以最终发挥作用:联合国安理会、联合国大会和联合国秘书长的“斡旋”(good offices);关于区域组织和安排的情况也是如此;联合国、区域和特设的维和行动和监测部队;国际法院以及国际仲裁、调停、和解,等等。当政府决策者最终得出结论,他们使用武力已经用尽其效用时,他们最终诉诸于有关威胁和使用武力的国际法机制和平解决他们的基本冲突——他们还能做什么呢?例如,当两个精疲力竭的交战国最终求助于联合国安全理事会以实现停火并创建联合国监测部队来促进和保障停火时,就终结了痛苦漫长的伊拉克伊朗战争。

  四、霸权稳定论

  关于威胁和使用武力的国际法机制的“有效性”(effectiveness)已不再取决于曾经由美国政府提供的“霸权稳定”(hegemonic stability)。本文只能引用和类比地扩展罗伯特•基欧汉(Robert Keohane)在《霸权之后》一书中提出的许多论点进行分析,解释为什么尽管美国在第二次世界大战结束和当今之间的国际军事、政治和经济关系的霸权地位明显下降,但仍然存在相当有效的国际法机制来规范跨国威胁和使用武力。在罗伯特•阿克塞尔罗德(Robert Axelrod)的《合作的进化》一书中也会发现同样的观点;相同的论证也见于肯尼斯•奥耶(Kenneth Oye)的《无政府状态下的合作》(1986);邓肯•斯奈德尔(Duncan Snidal)从集体行动理论的角度尖锐批判“霸权稳定”理论。⑫正如斯奈德尔(Snidal)在谈到国际经济秩序的动态时恰当指出的那样:“因此,美国霸权力量衰落将通过增加其重要性和改变行动者之间的战略关系促进集体行动。此外,它将导致一种集体优于霸权国家统治的结果……甚至,可以具有优选分布特性……次级大国愿意参与集体行动,前提是它们有动机避免机制的崩溃。这既遵循它们从机制中获益的假设,也因为它们认为有足够的力量对其产生影响。这种变化的战略形势甚至可能导致更高水平的合作。”⑬本文的下一部分将论证,世界目前正在目睹斯奈德尔设想的有关跨国威胁和使用武力的国际法机制现象的表现。美国“霸权”的衰落导致:(1)当时苏联加大了对有关威胁和使用武力的国际法机制的支持,以及(2)两个超级大国愿意合作以加强和巩固这一机制。这种超级大国的合作反过来又促使联合国安全理事会其他的常任理事国(即英国、中国和法国)采取越来越多的集体行动来支持这一国际法机制。它们的集体行动支持这一机制作为一种普遍公认的国际“公共利益”,证明足以在联合国安全理事会、大会和国际法院等机构中产生“更高水平的合作”。

  五、该机制的有效性

  这篇简短的文章不可能“证明”关于威胁和使用武力的国际法机制的“有效性”。幸运的是,这项任务的一部分已经由恩斯特•哈斯(Ernst Haas)在他的关于联合国训练研究所(UNITAR)一书的导言章节中完成。⑭哈斯的研究是对联合国组织在成立的前40年中成功管理国际冲突实际记录的一项重要调查。

  哈斯的研究也是里根政府及其追随者在学术界和主流新闻媒体对联合国发动恶毒攻击的有力解毒剂。由于这些批评在公共话语中普遍存在,在这里再现哈斯的结论很重要。⑮也许从分析哈斯的细致研究中得出的最重要教训是,联合国在维护国际和平与安全的任务上,如果得到美国政府的积极支持会变得更加有效。布什政府上台后,显然又回到了对待和支持国际法和国际组织的传统美国道路,世界经历了45年首次出现两个超级大国积极支持联合国及其规范跨国威胁和使用武力的国际法机制的奇妙局面。戈尔巴乔夫推出了一项外交政策,其核心内容是加强宪章和其他地方的威胁和使用武力的国际法机制。⑯很大程度上,戈尔巴乔夫被里根政府的奇特表现所驱使,努力破坏美国1945年主导建立的机制,以便更好地促进并服务于自己的利益。在这里,世界目睹了正在衰落的霸权国家试图吞噬自己孩子的奇怪现象。

  一旦里根政府的总体目标是绕开或削弱联合国机制,苏联就不得不承认其在联合国有效性的利害关系,从而迅速采取行动,利用它及其盟友和支持者的所有影响力和力量支持这一机制。在戈尔巴乔夫和布什的指导下,苏联和美国试图达成正式谅解,以加强和扩大现有的联合国机制,并营造一种政治环境,更利于在它们之间建立实际国际安全“机制”(regime)——这一传统上由新现实主义者界定的名词。然而,在苏联解体后,这一努力仍未完成。

  联合国管理跨国威胁和使用武力的机制是有效的,但处境艰难。人们可以看到联合国维和行动或部署建议在当今世界各地如中东、柬埔寨、波斯湾、纳米比亚、安哥拉、索马里、中美洲、阿富汗、西撒哈拉等等所发生的种种问题。即使从现实政治的角度来看,这也是能够有效处理具有破坏稳定倾向的严重国际冲突的唯一途径。

  六、美国宪法机制的控制力

  关于机制理论本身,还有一点需要指出,它借鉴了“关联政治”(linkage-politics)方法的丰富文献来了解美国国内政治与国际事务的关系,即总统、国会、法院和人民之间在制定美国外交政策方面相互作用的重要性和复杂性。政治现实主义者和新现实主义者所假设的单一理性行为者模式,在解释宪法规定的权力分立的美国外交政策的实际制定和实施方式时,完全崩溃了。美国在外交事务上的言论与行动有多种声音。毕竟,美国号称是一个在国内和国外都致力于法治的民主国家。如果联邦政府的行政部门决定在国外采取一系列极其无法无天的行为,那么国会、法院和美国人民拒绝接受这种行为确实证明了美国民主的力量和韧性。因为大多数自封为“现实主义者”或“新现实主义者”的美国外交政策决策分析人士对国内事务和国际关系世界的霍布斯主义观点使他们并没有意识到这种态势。

  不可否认的事实是,美国的外交政策决策在很大程度上受到美国宪法的法治约束。无论现实主义者还是新现实主义者喜欢与否,这都是事实。尽管他们有霍布斯主义倾向,但美国所固有的“法律主义”(legalist)现实是难以改变的,必须由美国的外交政策决策者加以理解、内化和实现。

  国际政治“现实主义者”不断提出的有害论点,即由于某种神秘的原因,美国民主没有霍布斯主义便根本无法发展连贯的、一致的和非霍布斯的外交政策,仅仅反映了他们固执地拒绝接受美国宪法早已确立的法律优于权力的原则。美国人民从来不愿意为公然违反国际法基本准则的外交政策提供持续的民众支持,正是因为他们习惯性认为自己国家是致力于法治的民主社会。因此,美国政府在外交事务中真诚的奉献于国际法和国际组织,通常而言对维护美国的内部精神平衡以及随之保护其全球地位至关重要。

  就这些非常现实的政治考虑而言,历史证明,使其他国家也受法治的约束,始终符合美国所谓的“国家利益”(national interest)。换句话说,由于无法在此列举的诸多原因⑰使得美国宪法严重限制了美国政府在国外威胁或使用武力的能力,因此,通过首先建立并维持这样的国际法机制,同样严格限制其他国家诉诸威胁或使用武力的行动自由符合美国的最佳利益。⑱在这方面,正义与私利再次相互吻合和相互加强。

  七、霍布斯溢出现象

  无论如何,美国外交分析家如果不至少具备国际法,特别是国际法机制和美国宪法机制关于威胁和使用武力的相互渗透的扎实的基本知识,就不可能开始理解美国外交政策决策进程的基本原理。相反,美国自诩为“现实主义”的霍布斯式的地缘政治实践者,如基辛格、布热津斯基(Brzezinski)、黑格(Haig)、柯克帕特里克(Kirkpatrick)和舒尔茨(Shultz)等,对无论在国内还是国外以承诺法治为基本前提的美国宪法体系,并没有多少赞赏、了解或敏感性。可以肯定的是,已故的汉斯•摩根索(Hans Morgenthau)也许是唯一对美国民主法律体系有着深刻理解和深切敬意的典型的政治现实主义者。⑲

  其他自诩为“现实主义”的美国外交政策决策者不可能现实地希望在国际关系中围绕他们行使霍布斯主义的权力政治构建一个水密的隔间,而不会对美国人民的内政造成有害的溢出效应(spillover effect)。尼克松基辛格(Nixon-Kissinger)政府是这一命题有效性的典型案例,相互关联的是越南战争和美国水门事件的悲剧。里根政府的伊朗门(Irancontra)丑闻也是如此。

  这种溢出现象是由于霍布斯式的强权政治与美国所建立的一些最根本的规范性原则(如个人不可剥夺的权利、人民自决权、主权平等和独立、不干涉主义、尊重国际法和国际组织、和平解决国际争端等)之间的极端矛盾。这让人深刻地认识到这种联系,美国人民历来强烈反对他们的政府领导人在国内与国外采取霍布斯式的强权政治。

  至少在过去的30年里,美国政府的决策者多次试图将他们的外交和国防政策建立在霍布斯式的强权政治基础之上。最终结果是在国内外为美国制造了一系列不可避免的灾难,并颠覆了美国1945年旧金山会议上为保护自身利益和促进自身价值而建立的“二战”后整个国际法秩序。⑳至少,联邦政府的行政部门必须认识到,宪法授权的分权制度及其伴随的法治必须被接受为一个历史事实,以其本身的方式加以处理,而不是被颠覆、忽视或明确违反。如果行政部门想要设计和执行连贯一致的外交政策,那么它在制定美国外交政策方面必须考虑和配合国会,并在更小的程度上与国会合作。发展真正的两党共同处理外交事务的目标将无法实现,除非总统愿意承认宪法规定的事实:(1)国会是一个独立和平等的政府部门;(2)总统在外交政策和内政方面都必须遵守法治。

  八、运用国际法分析美国的外交政策

  国际法和国际组织不过是国际政治以及美国国内法治和政治生活的事实的一部分。因此,美国政府决策者在制定美国外交政策时,无论是否愿意,都必须常规地考虑国际法和国际组织的因素。他们要么认为在特殊历史情况下(例如,古巴导弹危机)[21]尽可能地遵守国际法规则,要么认为为实现其非法目标(例如,伊朗门丑闻)[22]而必须克服国际法规则。因此,出于这两个原因,国际法规则与美国外交政策的制定和实施具有相关性。例如,里根政府企图规避禁止辅助军事的尼加拉瓜反政府武装的博兰修正案(Boland Amendment)所载的国际法禁令,最终导致其在国际关系和国内事务中作为有效力量的垮台。

  尽管如此,本文仍认为美国政府决策者在制定美国外交政策时并没有真正重视国际法规则,而只是在事后援引这些规则或迎合国际组织,以证明他们出于霍布斯主义或马基雅维利主义的原因所作的任何决定都是正当的。那么,这是否意味着国际法规则确实是无关紧要的呢?就这个问题而言,所有国际关系的教师、学者、学生和分析人士的答案肯定是否定的。国际法和国际组织对于生活在法治的民主国家的公民仍然至关重要,以此可以就支持或反对本国政府特别是关于威胁或使用武力的外交和国防政策提出自己的意见。

  正因为美国存在严格规范美国政府进行跨国威胁或使用武力的宪法机制,行政部门决策者总是公开试图从国际法和国际组织,更广泛地说,从国内、盟友和国际舆论消费的法律/道义上的是非对错角度为其外交政策辩护。决定的实际动机可能真的考虑的是权力政治。但是,要把纯粹的现实政治——无论是霍布斯主义的还是马基雅维利主义的——作为美国外交政策的适当基础,兜售给美国人民和国会,即使不是不可能,也是极其困难的。

  因此,美国政府决策者通常以国际法原则为借口,诉诸法律主义诡辩,来掩盖其现实政治的外交政策决定。里根政府的大部分情况确实如此。[23]当然,这一现象似乎证实了“现实主义”政治学家所持有的最糟糕的怀疑,即国际法和国际组织因此确实与美国外交政策的正确实施和整个国际关系无关。[24]

  但是,即使美国政府的决策者完全没有关注国际法规则,他们也确实必须通过援引国际法准则来向国内和国际舆论证明他们政策的正当性。因此,如果外交政策分析人士对国际法和国际组织有初步的了解,那么他们就有可能将这些标准应用于政府所述的合理化来确定是否可以根据政府自己的解释为政策辩护。如果不能,那么分析人士必须意识到,很明显他们没有被告知真相,因此与政府官员在公开场合所说的完全不同的其他事情必然在幕后进行。

  通过运用国际法原则作为分析工具,学生、学者和有关公民可以先识别出这种法律主义的欺骗,然后进一步揭开政府官员提出的法律和道德混淆的面纱,以掌握政策的真正核心。分析人士可能不喜欢他们在那里发现的霍布斯主义或马基雅维利主义的强权政治。但是,至少国际法和国际组织的实质性知识能够使他们达到这一目标。

  此外,许多其他国家也试图通过援引国际法规则,向美国政府和美国人民证明它们的外交和国内政策。因此,美国的外交政策决策者、学术外交政策分析家,甚至是有关的美国公民,都必须能够按照公认的国际法标准来评价这些外国的主张。如果外国政府的主张属于国际合法性的“大致范围”(ballpark),那么美国政府决策者、民间的外交政策分析家和美国人民应该愿意假定这些外国主张属于该范围,并全力在美国外交政策的整体行为范围内尽可能容纳它们。而当外国或国内的外交政策甚至不属于国际合法性的“大致范围”时,美国方面确实有权完全不予尊重,外交政策决策者应该谨防以任何方式、形态或形式将美国政府与其联系起来。如果美国的外交政策决策者将美国政府与外国政府的非法政策和做法联系起来,那么国际法的基本知识将使学术和民间的外交政策分析者以及有关的美国公民更便利和有力地批评该政策。相反,当美国政府行政部门无理的对外交或国内政策基本上符合国际法规则的外国政府采取敌对立场时,同样的分析原则也适用。

  此外,一旦外交政策分析者(学者、学生、公民)根据公认的国际法标准对美国外交政策进行评估并进而揭开美国外交政策的真正性质,他们就可以着手制定基于国际法和国际组织考虑的替代政策。不幸的是,现实主义学派的大多数国际政治学家和实证主义学派的大多数国际法学家确实没有任何建设性的替代方案提供给任何人。现实主义者只是坚持认为一切都是权力和利益的问题,这意味着依赖政治和经济胁迫,最终依赖威胁和使用武力。然而,法学家们哀叹,鉴于国际法不能被强制执行的事实,除了败者为寇(the devil takes the hindmost)外,几乎没有什么可以做的。归根到底,两学派都有着同样的霍布斯式处方。

  就美国外交政策分析人士来说,仅仅批评美国政府的决定永远不能令人满意。相反,他们有责任为他们的学生、美国人民和国会、美国政府决策者本身以及其他国家和人民制定建设性的替代办法来解决国际关系的主要问题。特别是在里根政府执政期间,美国人民多少次听到过这样的言论,即实际上只有两种可供选择的行为:特定情况下,威胁或使用美国军事力量;否则,美国政府的那些敌人将占上风?然而,除了霍布斯干涉主义或无所作为(即孤立主义)外,还有第三种选择。它包括和平解决国际争端的国际法规则和国际组织程序(即国际主义)。

  九、里根主义反对尼加拉瓜的案例

  人们普遍认为,里根政府对尼加拉瓜的秘密战争是自封的里根主义支持世界各地反共游击队运动的典型范例。里根政府经常引用国际法的原则,以证明其对尼加拉瓜的无端侵略政策的正当性。[25]国际法规则的基本知识有助于分析人士(或有关的公民)揭露里根政府对该国外交政策的真正目的。此外,国际法和国际组织可以用来制定替代性的建设性外交政策,否定里根政府间接和直接地军事干涉或阻碍中美洲的共产主义统治的虚假选择。

  将国际法基本规则应用于里根政府对尼加拉瓜的外交政策,至少根据《联合国宪章》《美洲国家组织宪章》、1949年《日内瓦公约》,可能得出证明其政策不合理的结论。[26]因此,外交政策分析人士或有关公民只能得出这样的结论:其背后远远不止里根政府从一开始就坚持认为的政策基础,即试图阻止所谓的武器、设备和用品从尼加拉瓜经由洪都拉斯流向萨尔瓦多。最终,通过法律上的谎言、扭曲和模糊的迷雾,里根政府要推翻桑地诺政府的真实政策目标变得相当清晰,而这在国际法基本准则上根本无法合理化。最后,里根政府被迫公开承认,这一直是其真实目标。

  至于建设性的替代方案,国际法和国际组织的初步知识会指出,美洲国家组织或联合国安全理事会或两者一起都有助于解决冲突。特别是,如果里根政府真正关心尼加拉瓜对邻国的所谓侵略,就可以在尼加拉瓜和洪都拉斯之间以及尼加拉瓜和哥斯达黎加之间部署联合国或美洲国家组织的维和部队。但是,由于终止军火和游击队的流动从来都不是政策的基础,里根政府很自然地拒绝了任何涉及国际维和部队的决议。

  这样一支部队对于防止所谓的军火和物资的流动是相当有用的,但它对于推翻桑地诺政府毫无用处。相反,这种国际维和部队在尼加拉瓜边界的相互作用将阻止里根政府从洪都拉斯和哥斯达黎加向尼加拉瓜渗透反恐怖主义分子。这正是尼加拉瓜政府为什么最终提出在其边界建立这样国际维和部队的原因,也是里根政府为什么立刻拒绝这一提议的原因。到此为止,里根政府仅是声称致力于通过谈判解决中美洲的冲突。

  1986年,国际法院(ICJ)严厉谴责里根政府对尼加拉瓜的秘密战争违反了国际法的基本准则,并下令终止。[27]但是,战争仍在继续。尽管如此,美国的抗议运动和游说团体相当有效地利用了国际法院的尼加拉瓜案裁决,反对国会重新为反政府武装提供资金。

  因此,这种情况下,尽管国际法院裁决并没有立即得到里根政府的遵守,但它仍然通过进一步(如果不是完全的话)去正当化(即“去效力”)反政府武装的“选项”,为最终解决该问题做出了重大贡献。随着1988年布什政府的当选,两国政府开始相当广泛地依赖国际法规则和国际组织的程序(包括在联合国和美洲国家组织的联合主持下部署国际监测部队)以便取得双方都满意的结果,恢复尼加拉瓜少许和平与稳定。

  十、超越机制理论

  国际法和国际组织构成了最强大的分析工具,专业外交政策分析人士(无论是法学家、政治家、历史学家,还是经济学家)都可以利用它来首先了解和评估美国外交政策行为以及其他国家——无论是其盟国、友邦、中立国家、不结盟国家还是公然敌对国家——的外交和国内行为。国际法规则也可以为民族国家之间交互式外交政策行为的可行性、合理性和最终成败提供预测和价值判断的客观标准。最后,生活在承诺法治的民主国家的有关公民可以使用国际法规则,制衡政府在处理外交和国防政策时特有的出于其本性的任何形式的权力滥用。

  关于后一点,如果美国政府决策者基本上按照无关国际法规则的政治现实主义信条行事,那么他们将采取的行动方式表明,美国政府并不真正关心其他国家和人民所持有的预期,即他们认为在与美国政府的关系中有权享有的最起码的尊重与尊敬。当这种霍布斯式的态度转化为美国外交政策的行为时,它就自然而然地成为与其他国家和人民之间分歧、困难和冲突的处方。因此,美国政府将自己置于通过粗暴地实施政治、经济和军事胁迫这些主要手段实现其目标的立场。毋庸讳言,当今相互依存的世界中,后面这些方法在国际和国内都要付出很高的代价。

  相比之下,如果制定美国外交政策决策时严重关注国际法规则,这将意味着美国政府决策者实质上将考虑到其他国家和人民的合理预期,以便确定他们的目标(即目的),然后实现这些目标(即手段)。似乎很明显的是,如果这个情形发生了,那么美国政府执行外交政策并实现最终目标就会容易得多。可以肯定的是,美国的目标可能必须考虑到国际法的标准(例如,不可剥夺的人民自决权)而有所缩小;或者由于国际法的要求(例如,普遍禁止单方面威胁和使用武力)而必须放弃某些手段以实现美国的目标。因此,从这种反霍布斯主义的观点来看,也许美国政府无法获得它想要的一切,但可能会得到大约90%的预期目标,而抵消成本将会降至最低。

  由于这些原因,国际法规则为美国政府决策者能够也应该制定外交和国防政策提供了有用的标准。然而,这并不意味着国际法规则是如此明确,美国政府所要做的就是运用它们来实现目标。相反,国际法规则通常告诉美国政府决策者的是,他们不应该做什么以避免外交灾难。同样,更积极的意义上,国际法规则和国际组织的技术通常为美国外交政策决策者提供摆脱在目前相互依存的世界中所面临的一些基本困境的指导方法。

  可以肯定的是,国际法和国际组织并不是解决当代国际关系众多问题的灵丹妙药。但是,它们确实提供了一种很有希望的媒介,让美国外交政策的决策机构摆脱至少过去30年里使其陷入困境的霍布斯主义泥沼。通过这些反霍布斯主义术语来概念化国际法和国际组织,学者们可以客观地证明其与国际关系的研究和实践以及美国外交政策的未来行为的相关性。这个过程中,学者们也可以为人类危险生存的第三个千年伊始的国际政治、国际法、国际组织和国际机制研究指出新方向。

  ([美]弗朗西斯•安东尼•博伊尔(Francis Anthony Boyle),美国伊利诺伊大学法学院国际法教授。原文名为“International Law and the Use of Force:Beyond Regime Theory”,初次收录于琳达•米勒(Linda B.Miller)、迈克尔•约瑟夫•史密斯(Michael Joseph Smith)编:《思想与理想:纪念斯坦利•霍夫曼的政治随笔》(Ideas and Ideals:Essays on Politics in Honor of Stanley Hoffmann,西景出版社1993年版);也作为附录收录于[美]弗朗西斯•安东尼•博伊尔:《国际秩序:国际关系的法律主义进路1898-1922》。译者:颜丽媛,重庆大学人文社会科学高等研究院讲师,法学博士。本文的翻译受中央高校基本科研业务费项目(项目号:106112017CDJXY470005)、重庆市社会科学规划项目(项目号:2016BS094)的资助。)

  注释:
  
  ①See Stanley Hoffmann,“Ethics and Rules of the Game between the Superpowers”,in Right v.Might:International Law and the Use of Force,2d ed.,1991.

  ②一种机制被定义为“国际关系的某一特定领域行为者围绕一套隐含或明确的原则、规范、规则和决策程序期望趋同。”See S.Krasner,“Structural Causes and Regime Consequences:Regimes as Intervening Variables”,in International Regimes,No.2(1982). See also R.Keohane & J.Nye,Power and Interdependence(1977);R.Keohane,After Hegemony(1984);R.Keohane,International Institutions and State Power(1989);Haggard & Simmons,“国际机制理论”41 Int'l Grg.491(1987). But cf.Neorealism and its Critics,R.Keohane ed.,1986.

  ③See,e.g.,R.Gilpin,War and Change in World Politics,1981.

  ④N.Machiavelli,The Prince,99,M.Musa trans.& ed.,1964.

  ⑤Id.,p.145.

  ⑥See Plato,Gorgias 78,Penguin ed.,1960.

  ⑦作为前公司/税务律师,我可以证明马基雅维利是对的。

  ⑧See N.Machiavelli,The Prince,M.Musa trans.& ed.,1964,pp.145-149.

  ⑨See,e.g.,L.Sohn,Cases on United Nations Law,2d ed.,1967.

  ⑩See“The Caroline”in W.Bishop,International Law,3rd ed.,1971,pp.916-919.

  ⑪See Wiseman,“The United Nations and International Peacekeeping:A Comparative Analysis,” in The United Nations and the Maintenance of International Peace and Security,263(1987).

  ⑫See Snidal,“The Limits of Hegemonic Stability Theory,” 39 Int'l Org.(1985),p.573.

  ⑬Id.at pp.611-612.See also Grunberg,“Exploring the'Myth'of Hegemonic Stability,” 44 Int'l Org.(1990),p.431.

  ⑭See Haas,“The Collective Management of International Conflict,1945-1984,”in The United Nations and the Maintenance of International Peace and Security,3(1987).

  ⑮Id.,pp.17-18:(1)最激烈的争端最可能成功的处理。轻微和极低强度的争端可能受到轻微影响。中间范围的争端最难处理。(2)当战斗非常有限时,成功最容易实现。最具传染性的争端最频繁受到影响,往往取得巨大成功。争端双方的邻国积极介入的争端最难处理,而纯粹双边争端似乎相对简单。(3)没有非殖民化和冷战复杂情况的争端,只要不涉及内战便最能成功解决。另外,国内冲突引起的争端最棘手。非殖民化问题是接下来最适合联合国处理的问题。冷战争端最低,尽管其中37%受到联合国行动的影响。(4)如果争端双方是同一冷战集团的成员,或者如果两者都不结盟,就更容易取得成功。冷战联盟使冲突处理复杂化。(5)涉及中等大国(如阿根廷、墨西哥、埃及、巴基斯坦、荷兰)特别是当对方规模较小时的冲突最容易处理。超级大国作为冲突一方最棘手。(6)联合国强有力的决定必有收获。尽管未做出强有力的决定并不一定意味着无法影响争端结果。(7)联合国军事性质的行动几乎总成功。只有秘书处超过一半参与的外地行动也成功。未能采取任何行动导致三分之二处理失败。(8)成功的行动与超级大国的共同领导和秘书长的积极干预密切相关。但即使超级大国的领导人,也只有53%的案例取得成功。当大国和中等强国行使领导权时,成功率急剧下降。小国领导人成功率最低。联合国的成功干预需要会员国广泛或非常广泛的共识。

  ⑯See Weiss & Kessler,“Moscow's U.N.Policy”,Foreign Policy,No.79(1990),p.97.

  ⑰See,e.g.,L.Henkin,Foreign Affairs and the Constitution,1975;M.Glennon,Constitutional Diplomacy(1990).

  ⑱See F.Boyle,The Foundations of World Order,1991.

  ⑲See H.Morgenthau,The Purpose of American Politics,1960.

  ⑳See F.Boyle,World Politics and International Law,1985.

  [21]See,e.g.,A.Chayes,The Cuban Missile Crisis,1974.

  [22]See,e.g.,The Tower Commission Report,N.Y.Times ed.1987.

  [23]See F.Boyle,The Future of International Law and American Foreign Policy,1989.

  [24]See,generally,The Relevance of International Law,K.Deutsch & S.Hoffmann eds.,1971.

  [25]See,e.g.,Kirkpatrick & Gerson,“The Reagan Doctrine,Human Rights,and International Law”,in Right v.Might:International Law and the Use of Force,p.19.

  [26]See F.Boyle,Defending Civil Resistance under International Law,1987,pp.155-210.

  [27]“Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua(Nica.v.U.S.)”,1986 I.C.J.14(Judgment of June 27).

Abstract:Regime Theory often ignored the effectiveness of international law and organizations on the threat and use of force.By virtue of it,the U.S.maintained its enormous advantage around World War II and today.The American constitutional regime controlled the U.S.foreign policy of international law and organizations,and otherwise the domestic politics of the U.S.would suffer harmful spillover effects.Because the Congress and the people of the United States could analyze whether the U.S.foreign policy decisions violated the prohibition on the threat and use of force in accordance with the principles of international law.For example,the fall of the Reagan administration in Nicaragua was a perfect example.International law and organizations themselves comprised the powerful instrument and important standards for averting diplomatic disasters.

  (责任编辑叶传星)
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