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我国残疾人受教育权保障制度的回顾与展望

2018-12-14 13:23:15   来源:《人权》2018年第4期   作者:刘璞
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  内容提要:保障残疾人受教育权是国家应当履行的义务。改革开放以来,我国残疾人受教育保障制度经历了政策主导期、普通法律规范期、专项立法期、国际接轨期、制度完善期五个阶段。在各级政府认真贯彻落实残疾人教育的各项法律政策的保障措施下,经过多年的努力,残疾人受教育机会不断扩大,义务教育普及水平明显提高;财政投入大幅增长,办学条件得到改善;教师队伍建设取得了一定成效。必须看到,我国残疾人教育法律制度尚不完善,义务教育发展不均衡、质量不高,非义务教育的发展速度缓慢、规模有限。因而,应当进一步完善残疾人教育法律制度,加强特殊教育专项督导与评估工作,健全管理机制提高义务教育质量,出台相关制度积极发展非义务教育。

  关键词:残疾人 受教育权 保障制度 改革开放

  我国《宪法》规定残疾人享有受教育的权利,国家有义务保障残疾人受教育权的实现。2008年我国加入了《残疾人权利公约》,该公约明确规定了国家保障残疾人受教育权利的义务。近年来,联合国多次敦促各缔约国履行保障残疾人权利的国家义务,要求国家通过法律与政策等制度“促进、保护和确保残疾人充分、平等地享有人权和基本自由,促进对残疾人尊严的尊重”①。在此背景下,促进世界和谐发展、全面提高残疾人权利保障水平获得了各国的高度重视。

  国家保障残疾人受教育的权利,发展残疾人教育事业,是实现教育公平,提升国家综合国力,提高人权保障水平的重要举措。保障残疾人受教育权利,提高他们的自立能力,也是解决因残致贫及贫困代际传递的治本之策。②从全球残疾人教育发展历程看,残疾人教育立法是保障残疾人受教育权利实现的主要途径,也是残疾人教育水平提高的重要推动力。近年来,我国高度重视残疾人教育的问题,努力提高残疾人受教育权的保障水平。今年是改革开放的第40个年头,值此之际,回顾我国残疾人教育保障制度的发展历程,考察残疾人受教育权的保障现状,找寻其不足,推动其发展完善,显然是颇有意义的。

  一、我国残疾人受教育权保障制度的发展轨迹

  (一)政策主导期(1978-1985年)

  改革开放之前,国家以“人道主义”的收养救济思想主导残疾人教育管理工作。由于国家经济实力不足,残疾人权益保障工作的重点主要在就业、救济、收养、抚恤等问题上,政府无力顾及残疾人的教育问题。虽然国家针对盲聋哑学校制定了一些管理文件,例如1951年《关于改革学制的决定》、1957年《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点指示》、1956年《关于盲童学校、聋哑学校经费问题的通知》,但是国家主要关注盲聋哑特殊教育学校学生的教育问题,对其他类型的残疾人的受教育问题关注不够。那个时期残疾人的受教育保障制度主要依据政策文件执行,甚至在1975年的《宪法》中也并未对残疾人教育的问题进行特别的规定。

  改革开放之后,国家在发展经济的同时,完善相关法律制度。1982年修改的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定国家有义务保障残疾人受教育权利。它将1954年《宪法》中的“公民有受教育的权利”修改为“公民有受教育的权利和义务”,并特别规定了“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”的义务,并以“法律面前人人平等”作为公民权利保障的基本原则。虽然1982年《宪法》确立了国家保障残疾人受教育权利实现的义务,但是由于缺乏具体制度,加之受经济水平、政治环境的制约,残疾人教育管理工作主要依靠政策性文件。残疾人教育管理事业整体规划性弱、政策变动性强,权利保护意识淡薄。残疾人主要依靠家庭抚养教育,他们大多被排斥在正规教育体系之外,国家虽然设立了盲聋哑学校,但是这些学校似乎被置于“真空地带”,与社会的隔离现象较为突出。

  (二)奠定基本制度(1986-1989年)

  宪法规定的基本权利需要通过普通法律的具体化才能得以实施。伴随着国家立法工作的开展,1986年制定的《义务教育法》首次将《宪法》中残疾人受教育的权利在普通法律中具体规定。该法将发展残疾人教育的职责授予了地方各级人民政府,要求各级地方政府设立特殊学校、扩大特殊学校的招生范围;首次将“弱智儿童”纳入特殊教育体系,并确立了残疾学生在普通学校的特殊教育班接受教育的制度,规定了政府和相关人员的违法责任。之后,教育行政部门颁布了《义务教育法实施细则》。这一时期,《义务教育法》及其实施细则规定了残疾人义务教育制度,但是其他教育阶段的相关规定不足。由于《义务教育法》规定的相关内容原则性强、可操作性较低,与之配套的相关法规和规章数量少,大量的管理行为仍然依据党和政府的政策性文件。例如,1986年的《关于实施〈义务教育法〉的若干问题的意见》对残疾儿童义务教育的入学年龄、办学形式、师资培养等问题予以规定。1986 年的《全日制盲校小学教学计划》、1987年的《全日制弱智学校(班)教学计划》对特殊教育学校的课程进行规范。1988年的《中国残疾人事业五年工作纲要》及1989年的《关于发展特殊教育的若干意见》确定了特殊教育学校与混合校、混合班相结合的教育形式。③1989年的《特殊教育补助费使用办法》确立了多样化的经费来源制度。1989年的《关于发展特殊教育的若干意见》明确了教育费附加费等特殊教育资金问题。这些规定,为之后我国确立残疾人随班就读制度、残疾人教育专项经费制度奠定了基础。这一时期,国家以社会救济及福利理念作为残疾人保障事业的主导思想,政策性文件往往从管理本位出发,对残疾人权利的保障意识较为薄弱。由于政策变化快,管理工作变动性强,残疾人教育保障制度的整体布局与规划显得不足,加之国家经济实力不强的原因,获得“教育福利”的残疾人并不多,残疾学生的入学率低,辍学率高。

  (三)专项立法期(1990-2007年)

  20世纪90年代,国家通过制定专门法律、专项法规积极保障残疾人受教育权的实现。1990年我国《残疾人保障法》颁布,它规定“着重发展残疾人职业教育的同时,积极开展学前教育,并逐步发展高级中等以上教育”,确立了完善残疾人教育保障体系的思路。伴随着第二次全国特殊教育工作会议的召开,以国家加快法制进程建设为契机,1994年我国《残疾人教育条例》颁布。这是我国第一部有关残疾人教育的行政法规,它强调了国家保障残疾人平等接受教育的义务,规定了实施特殊教育学校接收残疾人入学的基本要求,明确了政府、社会、学校在残疾人受教育过程中的相关责任,对残疾人入学、就学等制度予以初步规定。《残疾人保障法》《残疾人教育条例》对保障残疾人受教育权利的实现,推进残疾人教育事业的发展起到了积极的推动作用。

  这一时期我国颁布的《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《特殊学校暂行规程》等,对不同教育学段残疾人受教育权利也都作出了若干规定。例如,1995年的《教育法》第10条规定了国家扶持和发展残疾人教育事业的主导思想,第38条规定了国家、社会、学校及其他教育机构在教育过程中应当承担的义务。1996年的《职业教育法》第7条规定了国家采取措施,扶持残疾人职业教育的发展,第15条明确了残疾人接受职业教育的场所。1998年的《高等教育法》第9条规定了高等学校不得因残疾拒绝接受符合录取标准的残疾学生入学。通过这些法律规定,法律对残疾人受教育权的保障范围从义务教育、职业教育向学前教育、高等教育延伸。④之后,义务教育阶段残疾人的入学率得到提高,残疾人职业教育获得较快发展,部分高等学校开始接收残疾学生。

  2004年,“国家尊重和保障人权”条款写入《宪法》,残疾人受教育权利作为一项人权在法律中予以确认并受到国家的高度重视。为了适应社会对残疾人教育发展提出的新要求,立足于促进义务教育均衡发展和保障残疾儿童、少年接受义务教育的目的,2006年全国人大常委会修改了《义务教育法》。修改后的该法从政府责任、教育形式、教师待遇、经费投入和法律责任及权利救济等方面对义务教育制度做出了具体规定,将普通学校随班就读作为对残疾儿童实施义务教育的重要形式。这些法律规定推动了残疾人受教育水平的提高,也推进了我国的残疾学生“随班就读”制度。

  (四)与国际接轨的快速发展期(2008-2016年)

  2008年《残疾人权利公约》在我国生效,国内的残疾人权益保障工作与国际人权机制进一步联系起来。我国残疾人教育保障制度进入了国际化的发展道路。国家尊重和保障残疾人各项权益,承担保障义务,已是不可推卸的法律责任。2008 年《残疾人保障法》全面修订,它对残疾人的教育制度进行了专门规定,首次规定了“禁止基于残疾的歧视”原则,重申了残疾人受教育的权利,规定要求国家完善相应的福利制度,要求社会、家庭、学校承担保障义务,将“着重发展义务教育”改为了“保障义务教育”。修订后的《残疾人保障法》促使我国残疾人保障事业进入法治化、规范化的发展道路。在依法治国与依法治校的大背景下,残疾人教育法律制度进入了全面依法治理的阶段。

  这一时期,党中央高度重视残疾人教育问题,不断加大执法力度,切实保障残疾人受教育权的实现;同时,国家制定或修改多个有关残疾人的法律、法规,出台相关政策和标准,努力使各项法律落到实处。主要的政策性文件包括:国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》(2008年)、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》(2008年)、《关于进一步加快特殊教育事业发展意见》(2009年)、《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》(2012年)、《特殊教育提升计划(2014-2016年)》。教育部发布了三类特殊学校《教学计划》《课程计划》《义务教育课程设置实验方案》及《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》等,这些都是落实我国残疾儿童受教育权的具体制度措施。

  其中,2009年国家颁布的《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》中提出了完善残疾人教育体系、完善特殊教育经费保障机制、强化政府职能等要求。2011年《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》指出,“必须按照政府主导、社会参与,国家扶持、市场推动,统筹兼顾、分类指导,立足基层、面向群众的原则,健全残疾人社会保障体系和服务体系。”2012年的《国家人权行动计划(2012-2015年)》要求按照有关国际公约和我国相关法律政策修改《残疾人教育条例》。2014年年初,国家发布《特殊教育提升计划(2014-2016年)》(以下简称《第一期特殊教育提升计划》),将“提升特殊教育教学质量”与“提高普及水平”和“加强条件保障”并列作为三大重点任务。《第一期特殊教育提升计划》实施以来,各地认真落实履职尽责、特教特办的要求,采取切实措施,完成了预定的各项任务。我国特殊教育取得了前所未有的成就,呈现了崭新的面貌。

  (五)立足国情完善制度(2017年以来)

  近年来,我国的经济实力不断增强,但是我国残疾人受教育的程度与国家经济发展水平、教育改革的发展需要及残疾人接受教育的愿望相比,仍有较大差距。我国残疾人受教育的整体水平不高,发展不均衡,保障制度不完善。⑤残疾人教育问题已成为人权保障的重要议题,也成为教育较发达地区进一步提高教育水平的突破点。2013年联合国的《千年发展目标和国际商定发展目标:直至2015年及其后兼顾残疾问题的发展议程》,要求各缔约国必须完善立法、监管和政策框架及机制,加强对残疾人受教育权的法律保障,将国际承诺转化为国内措施。⑥为回应国际社会,完善我国人权保障制度,残疾人教育立法问题备受关注。国务院于2017 年修改并通过了新的《残疾人教育条例》(以下简称《条例》),它对 1994 年的原《条例》进行了一次全面系统的修订。新《条例》确立融合教育原则、强调保障残疾人平等受教育权利、推行入学零拒绝、实现残疾人教育全覆盖、强调关心和支持残疾人教育是政府、社会、家庭和学校的共同职责,建立了残疾儿童入学登记制度、残疾人教育专家委员会制度、入学争议解决制度、个别化教育制度、特殊教育资源中心制度、与保育、康复相结合的残疾儿童学前教育制度、特殊教育教师制度、残疾人教育投入保障制度、残疾学生资助制度、考试的合理便利制度。新的《条例》取消了与《残疾人权利公约》不一致的条文,树立了融合教育的新理念,强调了各级政府在实现融合教育方面的责任,比较合理地平衡了特殊教育学校和融合教育的关系,规定了对侵犯残疾人教育权利的救济措施,从而为细化和完善中国残疾人教育法律体系,促进全社会树立融合观念奠定了坚实基础。

  新《条例》结合教育实践和教育改革发展的新形势、新需要,调整、更新了残疾人教育发展的理念,补充、完善了残疾人教育保障制度,突出了残疾人教育对于残疾人融入社会,充分、平等地参与社会生活所具有基础性、关键性的作用。因此,此次修订不仅在残疾人教育发展中具有里程碑式的意义,而且对整个教育法律体系的完善、教育发展理念和思路的变革都具有重要的意义。⑦

  为巩固《第一期特殊教育提升计划》的成果,全面提高残疾人的教育质量,2017年,国家出台《特殊教育提升计划(2017—2020)》(以下简称《第二期特殊教育提升计划》)。《第二期特殊教育提升计划》明确了残疾人教育保障事业的总体目标和任务,提出了残疾人受教育权的具体保障措施。

  由上可见,改革开放以来,我国残疾人教育事业稳步发展从慈善机构的爱心救济到人道主义的政府关怀,再到政府主导的国家办学,现今走上了以法律法规为依据的权利保障规范化的法治发展道路。现今,以《宪法》规定为根本、以《残疾人保障法》《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》等法律规定为原则,以《残疾人教育条例》《无障碍环境建设条例》等行政法规和《特殊学校暂行规程》等部门规章为依据,我国初步形成了残疾人教育立法的体系,残疾人受教育权的保护范围和保护力度逐步扩大。

  二、法律政策推动下残疾人教育取得的成就

  国家承担残疾人受教育权保障的义务是在法治国家下人权精神的体现。随着人权保障思想的深入,依法治国方略的落实,我国已逐渐把残疾人教育纳人了法治轨道。立法逐渐明确了国家对每个成员都负有“生存照顾”的义务,保障每个公民的受教育权成为了国家的法定义务,国家是发展特殊教育的主导者和责任人。国家通过立法、行政等多种方式积极保障残疾人的受教育权。这对于公民受教育权的实现具有决定性的意义,也是一个国家的教育制度合理建构、教育资源合理配置的关键所在。⑧残疾人教育事业的发展有赖于政府、教育机构、教师、家长等多方面的共同努力,每一种力量都不可或缺,但相对而言政府的主导作用更大,具有决定性影响。⑨经过多年的努力,残疾人受教育机会不断扩大,义务教育普及水平明显提高;财政投入大幅增长,办学条件得到改善;教师队伍建设取得了一定成效。这里以十八大召开的2012年为观测点,具体说明我国残疾人教育在十八大以来所取得的成就。

  (一)特殊教育经费投入加大,生均公用经费标准提高

  教育是一种社会的公共产品,它关涉到个人参与公平竞争或参与合作的均等机会,社会的每一个成员,都有要求获得一定的教育资源的权利。教育经费的投入是分配教育资源的重要途径,也是促进教育事业发展的重要保障。我国特殊教育经费主要来源于国家财政教育经费、社会团体和公民办学经费、社会捐资经费、事业收入和其他收入。⑩目前,财政经费是特殊教育经费的主要来源,财政经费以地方财政投入为主,中央财政投入为辅。中央主要以“特殊教育专项补助经费”支持特殊教育的发展。⑪

  近年来,随着我国经济实力的增强,中央政府不断加大对特殊教育的经费投入。2012年至2015年,我国特殊教育生均经费持续增长。2012年,地方教育和其他部门特殊教育生均经费支出45,790.48元,2015年上升到58,922.56元。⑫地方政府积极采取措施加大特殊教育经费的投入。一些地方设立了地方性特殊教育补助金。如广东省,2014年至2017年共下发省级专项补助资金14.11亿元。⑬一些地方在残疾人就业保障金中提取一定比例,用于支持特殊教育及残疾人职业培训。例如,河南省将6%的残疾人就业保障金用于支持特殊教育学校开展劳动技能教育。⑭同时,各地在执行义务教育“两免一补”⑮政策时,普遍将特殊教育经费单列,不断增加补助项目,提高补助标准。例如,北京市、福建省等将“两免一补”拓展到“三免两补”或者“三免一补”。地方政府扩大补助对象的范围,根据义务教育阶段特殊教育学校的生均公用经费标准,对随班就读、在特殊教育班就读和接受送教上门服务的残疾儿童、少年执行相同标准。⑯《教育部对十二届全国人大五次会议第5114号建议的答复》经过几年的努力,我国残疾学生的教育补助项目增多,补助标准普遍高于同一教育阶段的普通学生。

  2012年至2017年间,有关残疾人基金项目不断增多,仅中国残疾人福利基金会在特教方面的筹款就达2亿多元,受益残疾少年儿童共28万人次。⑰政府鼓励和引导民间资金进入教育领域,实施捐资助学项目。2012年,《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》颁布。2016年,交通银行与其6万名员工捐款共计1亿元,实施“通向明天—交通银行残疾青少年助学计划”,设立“特教园丁奖”。⑱

  (二)特殊教育学校数量增多,办学条件改善

  残疾人接受教育的场所不仅包括普通学校、特殊教育学校(班)、特殊教育机构,还包括医院或家庭,但传统的学校仍然是教育的主要场所。依据国际发展趋势和我国政策法律的要求,发展残疾人融合教育是主流。但由于我国长期以来特殊教育学校的数量与重度和多重残疾少年儿童的教育需要差距较大,现阶段,在普通学校无法快速改变环境接纳他们入学的情况下,特殊教育学校暂时不能取消。适当的增加特殊教育学校,为残疾人提供更多的受教育机会也是政府保障残疾人受教育权的一项积极措施。2012年至2016年,特殊教育学校从原有的1,853所增加到2,080所,增加了227所,增长了12.3%。⑲2014年,全国基本实现30万人口以上的县独立设置一所特殊教育学校的目标。⑳各级政府大力支持特殊教育的发展,积极投资建设特殊教育学校,帮助普通学校建设特殊教育资源教室,学校的办学条件得到明显改善。这些措施为残疾儿童少年提供了更多的入学机会。

  为加快特殊教育的发展,政府通过专项补助金,为学校增加设备、设施,提高办学条件。《第一期特殊教育提升计划》颁布后,教育部和财政部共同实施特殊教育办学条件改善项目,提高特教专项补助经费,从2011年的2,500万元提高到2014年的4.1亿元,四年里累计投入5.4亿元。[21]特教专项补助经费的范围和资助对象都在扩大。资助范围从中西部地区扩大到除京津沪以外的全国所有省份,基本实现了全覆盖。特教专项补助经费从支持特殊教育学校,扩大到支持普通学校特殊教育资源教室和区域内“医教结合”实验室的建设。[22]国家颁布《普通学校特殊教育资源教室建设指南》和《无障碍环境建设条例》,推进资源教的建设和学校无障碍设施的完善。经过政府和学校的共同努力,特殊教育学校少、破、旧、陋等状况得到改变,办学条件明显改善。[23]

  (三)特殊教育在校生人数增多,教育规模扩大

  2012年至2016年间,我国义务教育阶段特殊教育[24]在校生数量增长较快。2013年,在校生36.81万人,2016年比2013年增加了14.2万人,达到49.2万人,增长了33.7%。截至2016年,全国三类(视力、听力、智力)残疾儿童少年义务教育的入学率已经达到90%以上。[25] 2012年至2016年,我国义务教育阶段特殊教育在校生所占比例[26]从0.26%上升至0.35%。[27]这说明义务教育阶段的特殊教育规模在增大,残疾儿童少年的入学率在提高。

  残疾学生入学率的提高得益于政府采取的相关措施:(1)建立入学评估制度。要求区县教育行政部门负责设立由教育、心理、康复、社会工作等方面专家组成的残疾人教育专家委员会,健全残疾儿童入学评估机制,完善教育安置办法。(2)完善入学登记管理工作。区县相关部门根据新生儿疾病筛查、学龄前儿童残疾筛查和残疾人统计等信息,对义务教育适龄残疾儿童少年进行入学前登记,全面掌握适龄残疾儿童少年的数量和残疾情况。(3)建立未入学学生管理工作。中国残疾人联合会以全国残疾人基本服务状况和需求动态更新信息数据为基础,做好未入学适龄残疾儿童少年调查登记、统计录入、建档造册,及时向教育行政部门通报相关数据和情况,并协助做好家访和入学动员工作。地方政府针对实名登记的未入学残疾儿童少年残疾状况和教育需求,采用多种形式,逐一安排其入学。这些措施保障了残疾儿童少年顺利入学。

  (四)融合教育比重加大,发展速度加快

  《残疾人权利公约》倡导融合教育理念,我国《残疾人教育条例》积极推进融合教育。《第一期特殊教育提升计划》和《第二期特殊教育提升计划》都将推进融合教育作为特殊教育的发展目标。近年来,中央和地方政府积极推进随班就读教育体系,加快融合教育的发展,主要采取了以下措施:(1)出台政策鼓励企业发展人工智能技术,开发残疾人辅助设备,为残疾学生的生活、学习提供便利,提高他们接受融合教育的能力。(2)对普通学校承担随班就读教学和管理工作的教师,在绩效考核中给予适当倾斜,鼓励教师从事随班就读工作,保障教育质量。(3)颁布《普通学校特殊教育资源教室建设指南》,规定在招收5人以上残疾学生的普通学校设立资源教室,配备专兼职资源教师,推动随班就读质量的提高。(4)设立特殊教育改革实验区,围绕随班就读等重点难点问题,进行体制机制、政策措施等方面的探索。经过几年努力,义务教育阶段的融合教育规模增大,发展速度加快。2012年至2016年,义务教育随班就读人数和普通学校附设的特教班人数的比例,占义务教育阶段特殊教育的比率均超过了50%[28]。这说明,现阶段有超过一半的残疾儿童少年接受融合教育。

  (五)教师队伍建设取得新进展

  教师数量的多少和素质的高低决定着教育的质量。近年来,为提升教师的专业知识和能力,教育部重视特殊教育教师队伍建设,采取了多项措施:(1)加强教师的培养工作。自特殊教育学校建设二期项目实施以来,中央财政投入12.5亿元,重点支持25所高校特殊教育师范专业的建设,建立了一批特殊教育师资培养培训基地。2014年,国家启动“特殊教育教师培养计划改革项目”,在华东师范大学等五所高等院校开展卓越教师培养的试点工作。教育部增加特殊教育专业招生计划,2016年,全国共有60所本专科高校招收特殊教育专业学生6,436人。[29] (3)完善教师管理制度。教育部要求地方政府落实特殊教育学校的编制,给特殊教育学校配足配齐专业教师和工作人员,落实国家规定的特殊教育津贴、制定特教教师工资待遇倾斜政策;要求学校对承担残疾学生随班就读教学和管理工作的教师,在绩效考核中给予倾斜;对承担送教上门工作的教师和“医教结合”实验的医务人员提供工作和交通补贴。[30] (4)加大对教师的奖励。教育部、中国残疾人联合会从2010年起设立了“交通银行特教园丁奖”,每年评选200名优秀特教教师,在全国“十大教书育人楷模”等各类教师表彰奖励都专设特教教师名额。[31]通过这些措施,吸引更多的人才从事特殊教育职业,增加教师数量,提高教师的专业水平。

  教师队伍的壮大和教师专业能力的提高,有利于提高教育的质量。特殊教育教师专业培训机会增多,这有利于提高教育的质量。近年来,全国专任特殊教育教师人数增长。2012年我国有4.3697万名特殊教育教师,2016年增长到5.3213万人,2016年比2012年增长了21%。[32]近年来,特殊教育教师专业培训机会增多,从2013年开始,特殊教育专任教师中接受过特教专业培训的教师已经超过50%[33]。这说明特殊教育教师队伍的专业化程度和教师专业素质有所提高。

  三、我国残疾人受教育权保障存在的问题

  近年来,在我国的残疾人教育制度推动下,残疾人教育整体发展水平虽有所提高,但是与发达国家和地区相比、与国家教育改革发展要求及广大残疾人接受教育的强烈愿望相比,仍有较大差距。

  (一)法律法规的原则性、程序性规定不够完善

  国家重视残疾人受教育的法律保障问题,法律法规中涉及残疾人受教育的条款逐渐增多,但是我国残疾人教育立法仍然存在数量少,具体规定不足的问题,尚没有形成完善的残疾人教育法律法规体系。虽然我国已经有《残疾人保障法》《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《残疾人教育条例》《特殊教育学校暂行规程》《国家教育委员会关于开展残疾儿童少年随班就读工作的实行办法》及一些地方性法规及规章,但是缺乏一些原则性保障条款,致使一些制度在落实的过程中,容易出现“形式法治”的现象,不利于真正落实残疾人受教育权。

  我国现有的残疾人教育法律法规缺乏一些必要的原则性规定。例如,联合国《残疾人权利公约》规定了无障碍的标准,同时又规定了合理便利的原则。《残疾人保障法》规定了无障碍的标准,但没有规定合理便利原则。新颁布的《残疾人教育条例》仅规定了残疾人在教育考试过程中的有要求合理便利的权利,但是对于残疾人在其他教育活动中、学校生活中,相关主体是否应当遵循合理便利原则没有明确。除此之外,残疾人教育的最少受限制原则、优先原则、补偿原则等特别规定在现行的法律中也是缺失的。

  再如《残疾人教育条例》第48条规定,各级人民政府应当按照有关规定安排残疾人教育经费,并将所需经费纳入本级政府预算,还规定地方各级人民政府用于义务教育的财政拨款和征收的教育费附加应当有一定比例用于发展残疾儿童、少年义务教育。虽然由于各个地方的情况存在差异,不应当统一制定一个标准,但是规定最低的比例限度还是很有必要的。

  (二)义务教育阶段教育发展不够均衡,教育质量有待提高

  现阶段,残疾人义务教育在中西部地区、农村地区、特别是边远贫困地区的普及水平仍然偏低,非义务教育阶段特殊教育发展相对滞后。[34]残疾人教育在城乡之间和区域之间发展不均衡。以各省义务教育阶段特殊教育在校生与特殊教育教师的比例予以说明。2016年,我国31个省的生师比,平均值为10.4,其中最小值是辽宁省4.41,最大值是青海省23.1,两者相差近5倍。[35]这说明地区教育质量差异大。在边远贫困地区、农村地区或牧区,残疾人受教育的普及水平偏低[36],一些农村地区的政府部门,对特殊教育事业认识不到位[37],如认为残疾人教育工作就是救济工作,仅仅是一种慈善事业,一些工作人员在残疾人受教育权保障工作中法治观念不强。这些因素制约了残疾人教育事业的发展。

  由于普通学校的特殊教育专业能力不足,一些学校在随班生的学业评价、潜能提升等方面多持消极态度。[38]有些普通学校建立了特殊教育资源教室,特殊教育教学硬件设备齐全,但由于缺乏专业人员,很多教学仪器、设备被闲置。在特殊教育学校,尤其是一些经济欠发达地区的农村特殊教育学校,特殊教育教师的专业化水平不高,教师制定个别化教育计划、制作教案、开展教育教学活动的能力不强,一些特殊教育学校的课堂教学“做样子,走过场”,教育质量堪忧。重度和多重残疾儿童受教育情况更不容乐观。依据《残疾人教育条例》规定,对于无法入学的残疾儿童少年提供送教上门服务。但是,我国的送教上门工作缺乏管理制度,送教的人员、送教方式、教育内容等相关制度滞后,送教上门数量有限,效果不佳。2015年《〈国家中长期教育改革和发展规划纲要〉中期评估特殊教育专题评估报告》指出,我国自闭症、脑瘫和多重残疾儿童的受教育情况堪忧。[39]

  (三)非义务教育发展较慢,规模有限

  非义务性教育对残疾人的生活和发展意义重大。首先,对残疾人的早期干预与康复教育非常重要。有关理论研究和实践证明,对残疾儿童的早期发现、早期干预和早期教育,是提高残疾人能力的关键,抓住残疾人能力提升的关键期,可以事半功倍,错过这个关键期,残疾人的缺陷不可逆转。[40]因此,发展残疾人学前教育很重要。其次,残疾人要实现更高层次、更宽程度的发展,必须在义务教育之后,继续接受更高层次的教育。残疾人的高中教育和高等教育,既是对义务教育阶段教育成果的巩固,也是对其社会生活能力、劳动就业能力的提升,只有真正实现学校教育与劳动就业的转衔[41],残疾人才能更好地实现自我。然而,我国残疾人非义务教育入学率较低,残疾人的学前、高中和高等教育发展相对滞后。[42]

  截至2016年年底,义务教育结束之后残疾人和非残疾人进入高级中等教育(含普通高中和职业高中)学习的人数比率分别为35.43%和88.78%。[43]近年来,残疾考生达到高考分数线的人数和被高等学校录取的人数都在增加。2016年,达到高考录取分数线的残疾人人数为14,263人,其中有9,592人被普通高等学校录取。一些高校无法为残疾人提供合适的教育和相应的生活设施,即使残疾人通过高考达到了分数线,但是也未能被录取。因此,残疾人的高考录取率不高。2016年,残疾人高考录取率为67.25%,仍有超过三分之一的,已经达到高考分数线的残疾考生,没有被高校录取。[44]

  因此,《第二期特殊教育提升计划》要求“加快发展以职业教育为主的残疾人高中阶段教育,稳步发展残疾人高等教育”[45]。2017年4月,《高中阶段教育普及攻坚计划(2017-2020年)》,明确提出残疾学生是高中阶段教育普及攻坚工作的重点。2017年4月,教育部和中国残疾人联合会联合印发了《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》,对残疾人参加高考的“合理便利”原则作了规定,还出台了《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试考务操作要点》等文件[46],要求地方政府认真履行职责,在报名、资格审查、考试、录取等关键环节切实保障残疾人参加高考的权利。

  四、完善我国残疾人教育保障制度的建议

  教育对人类社会发挥着重要的作用,它不仅是个人成功的通行证,还是社会经济繁荣昌盛的主要动力,是增强日渐闲暇又紧张的社会文化活力的必要前提,也是社会进步与平等的锐利武器,更是维护民主价值观的保证。[47]接受教育不仅对个体发展有作用,而且对国家、社会、群体的文化发展也有巨大的作用。接受教育可以使残疾人尽可能地恢复缺陷或弥补缺陷,促使其心灵与道德发展,还可以获得社会认同,与社会成员形成良好的社会文化秩序。如果残疾人不能获得合适的教育,无法摆脱贫困、疾病,被隔离甚至被抛弃,那么,他们内心的不满必将郁积,并将其归咎于社会,这种苛责和埋怨容易转向为对社会的不满。因此,国家有义务通过完善立法、行政、司法制度等方面消除残疾人在资源、态度和信息等方面的障碍,尽最大可能让残疾人实现受教育的权利,不但能提高其自尊心、减少家庭负担,让其参与社会,还可以使社会“保持结构的动态平衡”[48],对整个社会多元文化的形成及社会文化的优化具有促进作用。

  (一)完善特殊教育的法律体系

  提高残疾人受教育水平首先要完善相关的法律制度。残疾人教育保障程度较好的国家(如欧美国及日本等)都是通过完善特殊教育法律制度,建立残疾人教育法律保障体系,来推动残疾人教育事业的发展。我国《宪法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《残疾人保障法》《残疾人教育条例》等均规定了残疾人教育保障的法律制度,但大量的规定集中在《残疾人教育条例》中,只有少量规定散见于其他法律。《残疾人教育条例》是我国现有的唯一一部专门规定残疾人受教育权及其保障制度的行政法规,它的立法层级较低,规定的内容有限。近年来,残疾人教育事业主要靠政策性文件推动,取得了一些成绩,积累了一些经验,但成果需要巩固、经验需要推广。应当将好的制度上升为法律,这样一方面可以巩固前期的改革成果,另一方面则为残疾人教育事业的进一步发展,营造良好的制度环境。因此,应加快《特殊教育法》的立法工作,加快完善残疾人学前教育、高中教育、职业教育、高等教育等非义务教育制度,出台相关行政法规、部委规章或规范性文件,完善非义务教育阶段特殊教育的保障制度,加快残疾人非义务教育的发展速度。

  (二)加强特殊教育专项督导和评估

  教育督导和教育评估是提高残疾人教育质量的重要手段。政府可以从督政、督学与评估监测三个督导方式加强对特殊教育的督导工作。(1)在督政方面,将地方政府实施特殊教育工作的情况列入工作日程和年度任务,建立督导检查和问责机制,将目标任务的落实情况纳入地方各级政府的考核体系,并建立相应的追责机制。(2)在督学方面,开展特殊教育专项督学,依据相关政策和标准要求,监督特殊教育学校、普通学校和其他教育机构的残疾人教育工作。(3)在评估监测方面,对残疾人教育工作开展综合评估或专项评估,建立残疾人教育督导评估监测指标体系和评估机制,将残疾儿童的入学率、教师的培养培训、教育的资金保障等情况,作为教育均衡发展的指标,建立相应的奖惩机制。尤其要加强中西部地区的专项督导,提高中西部残疾人受教育权的保障水平,扭转发展不均衡的问题。

  (三)健全管理机制提高义务教育质量

  残疾人教育事业应当坚持普及与提高并重的发展思路。一方面,要巩固义务教育阶段残疾儿童少年的入学率。重点要加强对重度和多重残疾学生的教育保障措施。对不能到校就读的残疾儿童,尤其需要专人护理的重症和多重残疾的适龄儿童少年,采用送教进社区、送教进儿童福利机构、送教进家庭的方式,保障他们的受教育权利。同时,可以以区县为单位完善送教上门相关管理制度,对人员的管理、设备的使用、教学内容等问题制定具体管理制度,将接受送教上门的学生纳入学籍管理体系,增加重度或多重残疾儿童少年的教育经费,鼓励有条件的地区根据学校招收重度、多重残疾学生的比例,适当增加年度预算。各省(区、市)可以根据残疾学生的类别、残疾程度、教育成本等特点,采取经费倾斜措施。[49]另一方面,落实地方政府对特殊教育经费的发放、教师编制和特教职务(职称)评聘等方面的倾斜政策。有效扩展特殊教育学校的功能,提高特殊教育学校提供康复与特殊教育服务,教师培训与教学研究、巡回指导与绩效评估、咨询等工作的时效性。

  (四)建立健全制度积极发展残疾人非义务教育

  加快发展残疾人非义务教育,扩大教育规模已是必然趋势。可以采取以下措施:一是支持普通幼儿园接收残疾儿童的制度,在有条件的幼儿园或教育机构增加学前部或附设幼儿园,在有条件的地区设置特殊幼儿园。鼓励各地整合资源,为残疾儿童提供半日制、小时制、亲子同训等多种形式的早期康复教育服务。二是加快发展以残疾人职业教育为主的残疾人高中教育,扩大招收残疾学生的规模;招生考试机构为残疾学生参加中考提供合理便利。三是稳步发展残疾人高等教育,帮助普通高等学校进行无障碍环境建设,给残疾学生的生活和学习提供便利;统筹残疾人高等教育资源的布局,支持高校增设适合残疾人学习的相关专业,增加招生总量,提高残疾考生录取率。

  (刘璞,西北政法大学人权研究院副院长、行政法学院副教授。本文系2016年教育部人文社科青年基金项目:《西部农村地区残疾人受教育权保障制度的设计与政策干预机制研究》(16YJC880049)的成果。)

  注释:

  ①联合国:《为残疾人实现千年发展目标和国际商定发展目标:直至2015年及其后兼顾残疾问题的发展议程》,载联合国网站,http:// http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/66/128,2018年6月10日访问。

  ②参见《教育部介绍〈第二期特殊教育提升计划(2017-2020年)〉的有关情况》,载教育部网站,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_20170728/201707/t20170728_310281.html,2018年7月1日访问。

  ③参见华国栋:《残疾儿童随班就读现状及发展趋势》,载《教育研究》2003年第2期,第66-77页。

  ④1990年的《残疾人保障法》明确规定“着重发展职业教育同时,积极开展学前教育,并逐步发展高级中等以上教育”。2001年《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》规定“条件允许的地方可在高等学校设立特殊教育学院(系)或举办专门招收残疾人的专业(班),普通高等学校在招生录取时,禁止拒绝录取符合规定条件的残疾考生”。2006年《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006年-2010年)》在总目标中提出“积极开展残疾儿童学前教育,发展残疾人的高级中等教育和高等教育”。

  ⑤参见中国残疾人联合会:《残疾人教育工作“十二五”实施方案》,载中国残疾人联合会网站,http://www.cdpf.org.cn/wxzx/wxzx.htm,2013-10-10,2018年6月10日访问。

  ⑥参见注①。

  ⑦参见王大泉:《新修订〈残疾人教育条例〉的理念与制度创新》,载《中国特殊教育》2017年第6期。

  ⑧参见苗连营:《公民受教育权实现中的国家责任》,载《华东政法学院学报》2006年第2期,第132页。

  ⑨参见陈久奎、阮李全:《特殊教育立法问题研究——人文关怀的视角》,载《中国特殊教育》2006年第6期,第47页。

  ⑩参见赵小红、王丽丽、王雁:《特殊教育学校经费投入与支出状况分析及政策建议》,载《中国特殊教育》2014年第10期。

  ⑪参见吕春苗:《近年来我国特殊教育经费研究综述》,载《绥化学院学报》2017年第4期。

  ⑫资料来源:国家教育部、财务司与国家统计局主编的2013、2014、2015、2016《中国教育经费统计年鉴》。

  ⑬《教育部对十二届全国人大五次会议第5114号建议的答复》,载教育部网站,http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_jijiaosi/201801/t20180116_324691.html,2018年6月10日访问。

  ⑭参见上注。

  ⑮“两免一补”是指:免费提供教科书、免杂费和补助寄宿生生活费。

  ⑯参见注⑬。

  ⑰参见注②。

  ⑱参见上注。

  ⑲资料来自2012-2016年的《全国教育事业发展统计公报》。

  ⑳《第一期特殊教育提升计划(2014-2016年)》,载中国残疾人联合会网站,http//www.cdpf.org.cn/ghjh/qtgh/201407/t20140711_329278.shtml,2018年6月10日访问。

  [21]《〈国家中长期教育改革和发展规划纲要〉中期评估特殊教育专题评估报告》,载教育部网站,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2015n/xwfb_151130/151130_sfcl/201511/t20151130_221728.html,2018年6月10日访问。

  [22]参见注⑳。

  [23]参见上注。

  [24]特殊教育在我国是指针对残疾人实施的教育。依据教育部公布的教育统计数据的规定,这里的特殊教育在校生数包括义务教育阶段特殊教育学校的学生、随班就读的学生、其他学校附设的特教班的学生。参考《教育统计数据》的规定,载教育部网站,http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2016/2016_qg/201708/t20170823_311668.html,2018年6月10日访问。

  [25]参见《第二期特殊教育提升计划(2017-2020年)》,载教育部全民终身教育服务平台,http://www.goschool.org.cn/xw/zcwj/2017-07-28/20065.html,2018年6月10日访问。

  [26]义务教育阶段特殊教育在校生所占比例,是指义务教育阶段特殊教育在校生数占义务教育阶段在校生总数的百分比。该指标值能够反映义务教育阶段特殊教育的规模。

  [27]参见刘璞:《我国残疾人义务教育阶段受教育权的保障进程》,载《中国人权事业报告(2018)》,社会科学文献出版社2018年版。

  [28]参见上注。

  [29]《教育部对十二届全国人大五次会议第2507号建议的答复》,载教育部网站,http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_jijiaosi/201712/t20171219_321916.html,2018年6月10日访问。

  [30]参见上注。

  [31]参见注⑳。

  [32]数据来源:教育部发展规划司发布的2012、2013、2014、2015、2016《全国教育事业发展统计公报》。

  [33]参见注[26]。

  [34]参见《教育部等七部门关于印发〈第二期特殊教育提升计划(2017-2020年)〉的通知》,载教育部网站,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3331/201707/t20170720_309687.html,2018年6月10日访问。

  [35]数据来源于教育部发展规划司发布的2012、2013、2014、2015、2016《全国教育事业发展统计公报》依据《中国教育监测与评价统计指标体系》计算方法:特殊教育学校生师比=特殊教育学校在校生总数/特殊教育学校专任教师总数,进行测算。

  [36]参见《国务院关于印发“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要的通知》,载中华人民共和国中央人民政府网站:http//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/17/content_5100132.htm,2018年6月10日访问。

  [37]参见注⑳。

  [38]参见景时:《中国式融合教育:随班就读的文化阐释与批判》,华中师范大学博士学位论文,2013年。

  [39]参见注⑳。

  [40]参见方俊明:《努力构建残疾人终身教育体系》,载《中国特殊教育》2014年第2期。

  [41]参见上注。

  [42]参见注⑳。

  [43]依据2012-2016年《全国教育事业发展统计公报》、2012-2016年中国残疾人联合会数据中心教育年度数据,根据《中国教育监测与评价统计指标体系》规定的计算方法:义务教育结束之后进入普通高中学习的人数比率=本年度高一人数/(上年度初三人数+上年度初四人数),计算出的数据。

  [44]参见注[26]。

  [45]参见注[33]。

  [46]参见《教育部 中国残联关于印发〈残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定〉的通知》,载教育部网站,http://www.moe.edu.cn/srcsite/A15/moe_776/s3258/201704/t20170428_303388.html,2018年6月10日。

  [47]参见[法]乔治•帕帕多普洛斯:《为了21世纪的教育——问题与展望》,王晓辉、赵中建等译,教育科学出版社2001年版,第13页。

  [48][英]吉登斯:《社会理论与现代社会学》,文军等译,社会科学文献出版社2003年版,第124页。

  [49]参见《教育部基础教育司负责人就〈第二期特殊教育提升计划(2017-2020年)〉答记者问》,载教育部网站,http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/s271/201707/t20170728_310276.html,2018年6月10日访问。

  Abstract:It is the duty of the state to guarantee the right to education of disabled people.Since the Reform and Opening Up,China's education security system for the disabled has experienced five stages in general:policy leading period,legal standard period,special legislative period,international standard period and comprehensive promotion period.Under the safeguard measures taken by governments at all levels to conscientiously implement the legal policies and policies of education for disabled persons,and after years of efforts,the opportunities for disabled persons to access to education have been continuously expanded,and the popularization level of education has been significantly improved.The financial investment has increased substantially and the conditions for running schools have been improved.However,the legal system of education for the disabled in China is not perfect,the development of compulsory education is uneven and the quality shall be improved,and the development speed of non-compulsory education is slow with limited scales.In a nutshell,the legal system of education for disabled persons should be improved,special supervision and evaluation of special education should be strengthened,the management mechanism should be enhanced to improve the quality of compulsory education,and relevant legal systems should be strengthened to actively develop non-compulsory education.

  (责任编辑叶传星)
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